基本公共服务均等目标下的农村住房保障制度设计

一、问题及研究现状

农村住房保障是基本权利保障和基本公共服务均等化①的重要内容，基本权利保障存在形式主义权利实现途径和实质主义权利实现途径。形式主义权利实现途径的中心是权利平等保护，实质主义权利实现途径的中心是弱者权利优先保护。在城乡的自然条件和社会条件差异无法完全消除的条件下，农村住房保障宜选择实质主义权利实现途径来优先保护弱者权利。从基本公共服务均等化角度来看，存在城乡一体化公共服务途径和选择性公共服务途径。城乡一体化公共服务途径的中心是提供均等化公共服务，选择性公共服务途径的中心是提供可及性公共服务。在财政供给差异性没有完全消除的条件下，农村住房保障宜采用选择性公共服务途径来提供可及性公共服务。

随着社会经济的发展，人的基本生活已不再是单纯的私人事务，基本权利的受益功能日益彰显［1］，社会保障体系应逐步完善。住房保障也是政府社会保障服务的重要职责，在政府大力推进基本公共服务均等化的过程中，农村住房保障是政府职责的重要内容。一方面，解决数量庞大的农村人口的基本住房问题关系到农村的稳定、发展和农民的基本权利保障；另一方面，建立在土地集体所有和乡村互助基础上的农村居民生活保障传统，如何与政府提供社会保障服务相协调。

农村住房保障问题已经引起学界的重视，一是对农村住房保障的现状与问题的梳理基本完成，关于农村住房问题的特殊性基本达成共识［2］；二是基于城乡统筹的农村住房保障制度研究，主要是考虑农村的社会特点，提出了农村住房保障的用地供应机制、准入退出机制、住房资源流转机制等具体的设想［3］；三是在城乡一体化的前提下提出农村住房保障制度重构的设想，从比较理想的角度探讨构建城乡统一的住房保障制度的可能性，基本上完成了对农村住房保障从现实状况到理想目标的分析。

福利经济学是公共服务的理论基础，但在新的历史条件下，其内涵、实质和责任都需要进一步讨论。［4］农村住房保障问题需要置于基本权利理论框架之下并结合社会现实进行考察。我国提出基本公共服务均等化的前提条件是经济持续增长和财政收入规模扩大，此条件提高了政府的公共服务能力，与此同时，城乡差距和贫富差距凸显社会稳定隐患［5］，国家必须通过社会基本保障制度予以解决。适足住房权是公民的基本权利，为低收入者提供居住之所成为政府公共服务的重要内容［6］，应当采取措施尽早实现城乡住房保障均等化的目标，确保全体公民公平分享经济社会发展成果。但城乡之间的现实差别阻碍了城乡一体的住房保障制度的建立，城乡公共服务均等化的目标不应脱离社会现实，但是当前农村住房保障制度必须以可及性为原则设定保障的范围、方式、标准和管理制度，并与城镇住房保障制度相衔接。

二、农村住房保障制度反思

农村住房保障比城市晚，保障方式以政府住房援建和危房改造为主。在基本公共服务均等化和城乡一体化政策的指导下，将农村居民住房保障统一纳入城市住房保障体系的方案已经提出。但不管是以政府住房援建和危房改造为主的传统保障方式，还是以城乡一体化为主的新保障方式，都存在内部合理性和外部协调性不足的问题。从现行农村住房保障的实践来看，主要存在分别以江西和成都为代表的两种典型方案。

（一）“江西方案”反思

与以廉租房、经济适用房、公租房和货币补贴方式予以保障的城镇住房保障不同，农村的住房保障以住房援建、危房改造和住房维修的方式为主，是以扶贫的名义、以实物的方式实施的，具有代表性的方案是江西省的农村困难群众住房保障制度（以下简称江西方案）。②

江西方案虽然名为“住房保障”，但实质上仍是扶贫救助的思路。保障目标定位于“有效改善农村困难群众的住房条件”；保障对象是农村低保户和分散供养五保户；保障形式是对低保户中无房户、极度危房户或住房处于自然灾害严重地段、不适合居住的住房,给予新建、重建改造补助。低保户和分散供养五保户住房破损影响正常居住的，给予房屋维修补助；新建、重建以及维修都有一定的补助标准。

江西方案显然以保障农村户籍人口为限，而且以被保障人有宅基地为前提条件，补贴发放对应于住房实物的建设或者维修，实质上是实物补贴。在保障范围上限于农村低保户和五保户，其划分标准与城市保障范围无关。这种以城乡分离为基础设置的农村住房保障模式饱受诟病。

（二）“成都方案”反思

成都农村住房保障方案试图打破城乡分割体制，是建立完善城乡一体化住房保障机制的典型代表，目标是将“农村居民住房保障统一纳入全市住房保障体系，实施动态管理，实行统一的申请、审核、公示、租售和监督管理制度”（以下简称成都方案）。③

成都方案明确提出统一城乡住房保障，并以全域覆盖、基本保障、统一管理为原则，户籍登记在居住地的农村居民“符合当地住房保障条件，可在居住地申请住房保障”。保障范围、保障方式和保障标准均不区分城乡，只是在管理层级上郊区由县级政府负责，中心城区由市级政府负责。

成都方案出台后曾被认为代表了农村住房保障的发展方向，获得了社会高度评价，但在试行期两年结束后未见跟进的措施出台。因其未考虑城乡居民的土地权利差别、生活成本差别和生活来源差别，形式上实现了城乡居民的公平，实质上则隐含着更大的不公平。

（三）农村住房保障的困境

农村住房保障指向农村住房条件的改善和住房需求的满足，但从现存方案看，仍然存在保障范围过窄和保障标准低等问题，集中表现为住房保障的社会期望与政府的保障能力之间的矛盾，即基层政府财政无力承担过高的农村住房保障目标。在农村住房保障制度的设计上，虽然保障理念一致，但“江西方案”和“成都方案”制度设计的基础不同。“江西方案”以承认城乡二元结构为基础，对均等化要求考虑不足；“成都方案”以城乡一体化为目标，但实际规则仍是城乡区别对待，反映了一体化目标与现实之间的差距。可以说，两种方案都未能很好地平衡住房保障的公平目标和农村社会的现实条件的关系，从而出现了农村住房保障的困境。

三、有限保障的制度设计

（一）农村住房保障的限定条件

基本公共服务均等化当然包含了地区和城乡间均等化的要求，但是地区间同一标准的绝对均等是否可能和必要存在疑问，而城乡一体化的实现也需要一个过程，地区差异和城乡差异是当前必须面对的现实，权利的实现也不能脱离社会现实。由于农村住房保障与当地政府的财政能力直接相关，地区差异在短时间内难以消除，也会直接反映在保障标准上。

在城乡一体化思路下，农村住房保障似乎不应再与城镇住房保障分别考量，住房保障城乡统一的呼声日高并出现了成都方案，但这显然不恰当地忽视了城乡差异。在现代社会，保障是为了满足人的需要而建立的人类文明制度，人的需要满足是其基本目标与内容。［7］(P187)住房保障问题产生的根本原因是随着工业化的加速发展，人口在城市高度集中产生了对城市住房的需求和支付能力不足之间的矛盾［8］，城市是住房保障的先行地。农村住房保障是社会救助、社会保障全覆盖以及基本公共服务均等化逐渐发展的结果，其前提条件与城市有较大差异。城乡差异至少在现阶段构成农村住房保障制度设计的最重要限定条件，忽视它无疑将损害农村住房保障制度的合理性甚至正当性。城乡差异首先被指为城乡二元结构，其次需考虑农村生活的现实状况。

城乡二元结构违背权利平等观念，是被批评最多的社会不公平问题之一。但是，即使户籍制度和土地制度改革能够改变城乡二元结构，也无法抹平城乡之间自然条件和社会条件的现实差异，这才是农村住房保障必须面对的现实。城乡居民的土地权利差异决定了其住房保障不能采用同一模式。虽然有学者提出了用居民用地配额来衔接城乡住房保障机制的思路［9］，但土地制度的约束和操作技术的要求使其短期内难以实现，当前的农村住房保障仍需基于城乡差异的现实。

城乡不同的社会条件和农村的自然条件，共同决定了农村生活的现实状况和实际需求与城市存在较大差异，这种差异也是农村住房保障制度必须考虑的现实。农村生活与土地密切相关，其他工作机会稀缺，但其自然环境又有一定的吸引力，加之生活成本低，如果以居住地为原则确定住房保障对象可能导致范围过宽。而农村地区的财政能力相对有限，提供其他公共服务的成本也通常比城市高。因此，农村住房保障对象的确定必须考虑土地权利和稳定工作等因素。

（二）农村住房保障工作的特殊性

一是住宅用地相对充足。农村相对地广人稀的特点和当前的宅基地制度决定了农村居民的住房困难只是房屋供应问题，而不像城市居民的住房困难主要因为土地不足，一些地区甚至出现了宅基地闲置的问题。［10］但是宅基地的供应只限于农村集体经济组织成员，外来人口不能直接享有住宅用地权利。

二是住房以安全需求为主。除土地相对充足之外，农村居民的住房主要是质量不高而非有无或数量问题，整体甚至存在比较严重的住房浪费现象。［11］因此，一方面，农村住房保障要解决的主要是住房安全问题，包括地质条件、建筑质量和年久失修等导致的问题；另一方面，农村住房供应多导致租金低，如果能够充分流转则保障成本低。

三是不易实现集中保障。农村地广的特点和居住的习惯决定了农村住房保障难以像城市那样集中建设和供应保障房，而应当以分散保障为主。分散提供住房保障的适宜形式是对房屋建设和维修进行资金补贴，以及对自主租房进行租金补贴。当前，城镇住房保障中的廉租房、公租房和经济适用住房多需集中建设和管理，政府购买商品住房用作公租房的方式因农村土地权属问题也难以操作。也就是说，除了租金补贴之外，农村和城镇在住房保障方式上并无一致性，而受财产观念所限，租金补贴到目前为止并未成为农村住房保障的常用方式。但是，对于孤寡老人等特殊人群以及不宜居住地区的迁出人群应当集中供应保障房。

四是农村住房保障应考虑的因素更为复杂。例如，农村人口流动和回乡习惯带来的“常住”标准更难界定，外出人口的住房需求更难衡量，部分户籍人口也可能丧失宅基地而成为特殊对象，住房保障与其他社会保障的关联性和协调难题，家庭成员的界定问题等。这些特征共同决定了农村住房保障的目标应当与城镇住房保障有所区别。

（三）有限保障的目标设定

目标定位是社会保障的一个重要政策工具［12］，充分考虑现实条件和住房特征对合理设定农村住房保障的目标至关重要。农村住房保障是社会保障的重要内容，实现公民住宅权需要相应的社会保障机制。［13］在抽象层次，农村住房保障的目标当然是基本权利保障，并实现分配公平、社会稳定、安全保障乃至资金效益等价值目标。具体来说，农村住房保障应当设定为保障当地常住人口的基本住房条件这一有限目标。

首先，保障基本生活是社会保障制度发展的一般原则［14］，农村住房保障也应当以为农村居民提供基本住房为目标，重点解决农村住房主要面临的住房安全问题，住房面积等指标以满足基本的住房需求为限，避免出现住房闲置等浪费现象。所谓基本住房主要体现为面积限制，即在符合安全要求的地质条件和建筑标准基础上考虑家庭人口因素，重点限制每户的保障性住房面积标准。在分散保障不宜提供面积过小住宅的条件下，可以限定对单身居民仅提供集中住房保障或者租金补贴，国外也有将单身人口排除出公营住宅保障的做法。［15］

其次，农村住房保障的范围应当限于当地的常住人口，并且原则上限于拥有当地户籍的常住人口，兼顾在当地有稳定生活来源的外来人口。经常居住地是衡量住房需求的关键因素，住房保障原则上应当以常住人口为限，这也是实现住房保障制度公平和效率的必然要求。农村地区由于居民户籍与土地权利的直接关联性，其住房保障更应当限定为以本地农村户籍常住人口为重点［16］，原则上不应覆盖本地户籍的非常住人口，有条件覆盖非本地农村户籍的常住人口。我国不少城市正在逐渐放宽对于保障对象的户籍限制，但考虑到农村户籍所关联的土地的社会保障功能［17］，以及农村的公共服务水平和社会容纳能力，将农村住房保障与户籍关联起来仍有必要。

总之，基于农村住房保障面临的条件限制以及不同于城镇住房保障的特点，应当以有限保障为原则将其目标设定为保障当地农村常住户籍人口的基本住房，以适应当前的社会发展阶段、匹配当前社会保障的发展水平，在更广的意义上实现实质公平，提高住房保障供给的效率。

四、综合实施的制度设计

（一）政府的住房保障职责

提供社会保障是现代政府的基本职能，而住房被认为是具有保障性的准公共产品，不能完全通过市场机制来实现资源配置和有效供给。在市场不能满足社会中低收入人群的基本住房需求时，政府有责任建立和完善住房供给体系，为他们提供基本的住房保障。［18］英国是世界上最早实施政府干预住房市场的国家,早在1919年颁布的《住房和城镇规划法》中就明确规定居民住房问题为公共事务,政府对此负有义务。［19］当今无论发达国家还是发展中国家在解决城市低收入家庭住房问题上都采取了政府扶持政策。［20］为了构建符合我国国情的住房保障体系,也必须认识到政府应承担住房保障责任。［21］我国现有住房保障体系也是建立在政府承担住房保障职责的基础之上的,但存在政府定位不明确、住房政策缺乏长期目标和法律保障不力的问题。［22］因此，农村住房保障制度设计的起点应立足于政府提供住房保障的职责。在这一前提下，需要明确具体承担农村住房保障职责的政府层级，并通过保障范围、保障方式、保障标准以及住房保障管理制度的设计来界定政府保障职责的范围和边界。

农村住房保障应当以政府直接供给为基本模式。广义的住房保障包括了政府保障性政策，包括对商品房开发的政策优惠、配建保障房限制、资助开发私有出租房等，美国就有要求或鼓励开发商提供廉价、廉租住房的政策。［23］但是，我国农村住房的市场化程度并不足以引入社会资本实现住房保障，因此我国农村住房保障应当以政府直接供给为基本模式，即政府以财政资金投入为符合条件的保障对象提供住房实物或者货币补贴，制度设计也以狭义的住房保障为限。

农村住房保障应当明确为县级人民政府的基本职责。中央和地方各级政府都应当履行住房保障职责，但也必须明确界定中央和地方政府的事权及相应所需的财力（财权），政府应增加必要的投资。［21］在政策层面，中央政府应当发挥主导作用，参考美国经验，有学者认为应建立以中央政府为主导的廉租住房保障机制。［23］在操作层面，通常是地方政府承担具体的住房保障职责，包括资金提供、保障房供给以及具体规则制定和监督管理等。我国的城镇住房保障主要由设区的市政府负责，省级政府只承担政策指导职能。农村住房保障更宜由县级政府负责，因为我国传统上是以县域为单位对农村进行管理的，地方政府层级管理上也应当强化县级政府的功能。［24］以城乡一体化为目标的成都方案的住房保障职责仍由县级政府承担。

（二）农村住房保障的对象范围

农村住房保障对象的确定原则上应当坚持居住地与户籍相结合的原则。成都方案虽强调城乡统一的住房保障，但也将住房保障对象界定为：“居住在农村的居民，户籍登记在居住地，符合当地住房保障条件，可在居住地申请住房保障。”社会保障的居住地原则有利于保障迁徙自由，其人权价值越来越被认同。农村住房保障坚持居住地原则一方面可以排除外出务工等人员在户籍地的虚假住房需求，另一方面可以为非户籍人口有条件纳入住房保障留下余地。而坚持将住房保障与户籍挂钩是基于农村户籍与宅基地、宅基地与住房的直接关联。

有当地农村户籍又经常在当地居住的人口应当纳入农村住房保障的范围。户籍基于登记制度易于认定，经常居住地需要明确的界定标准。外出务工人员又经常回乡的情形比较难以判断，建议以年度居住期限为判断是否经常居住的标准，比如将申请之前三个年度每年在当地的居住时间不少于六个月的人员确定为经常居住人口。

需要兼顾的特殊情形是无当地户籍但事实上长期在当地居住的人员，例如承租当地土地的菜农、在当地谋生的手艺人等。基于这些人员在当地生活的事实和对当地的贡献，应当将其纳入住房保障的范围，但在保障方式上应区别于当地户籍人口。

符合上述条件的人员纳入农村住房保障的范围还需要符合住房困难这一条件。住房困难是指无房、少房（人均居住面积低于一定标准）、房屋不适合居住，并且其家庭收入和家庭财产不足以支持其完成住房的建设或者更新。具体标准应当结合各地的情况确定。

（三）农村住房保障的基本方式

农村住房保障的方式涉及集中保障还是分散保障、实物供给还是货币补贴、住房租赁还是租赁补贴几个方面的问题。

农村住房保障方式应以分散保障为主，集中保障为辅。城镇因土地紧缺和一体化程度高等原因，以集中保障为主。但农村住房保障与宅基地紧密相关，一般是对宅基地上建房的保障，因此应当以分散保障为主。即使提供住房租赁保障，也应当以租用村民现有住房为主。集中保障仅在解决五保户、单身人员、非户籍常住人口、集体外迁居民的住房困难时可以适用，以廉租或者免租为原则，一般还需要以保障房所在地与原居住地或工作地点距离适当为条件。

针对住房建设或者维修的资金补贴应当是农村住房保障的主要方式。城镇住房保障存在政府提供经济适用房的实物分配和给予购房补贴的货币分配两种方式。但农村住房与宅基地指标关联且不能自由买卖，多数情形是在保障对象的宅基地上建房、改造危房或者维修旧房，关键问题是资金来源。由政府对符合条件的申请者提供资金补贴帮助其完成房屋建设和维修即可实现保障目的，也可防止资金挪作其他用途。

租赁应当成为农村住房保障的重要方式。虽然农村关于房产的传统观念强调产权，但从政府财政负担和保障的灵活性角度考虑，应当逐步提高租赁保障在农村住房保障中的比重。可以充分利用农村人口大量外出之后的闲置住房，由政府承租后再提供给保障对象居住，或者发放租赁补贴由保障对象自己向其他村民租赁住房。形式上有提供住房实物和货币补贴两种方式。

（四）农村住房保障的标准

以保障基本住房需求为原则决定了必须对保障标准进行明确规定。在提供建房或者维修基金时，需限定建设或者维修的住房面积以及补贴的资金数额，从两个方面使保障标准不超过基本住房需求。住房面积可以按家庭人口进行分级限制，补贴资金可根据住房面积和家庭困难程度确定不同的标准。在提供租赁保障时，对提供租赁住房实物的，应当限定提供住房的面积，按家庭人口不同设定不同的面积标准；对提供租赁补贴的，可按家庭人口确定补贴标准。

（五）农村住房保障管理制度

农村住房保障的分散模式加大了管理难度，农村收入的多样化和难以计量更使获取保障的资格审查困难重重，因此农村住房保障的管理制度也要在汲取城镇住房保障管理经验的基础上做出适应性调整。一方面，要坚持严格审查和动态管理等基本经验，在住房保障资格审查上建立信息联动、有效公示、及时退出的全过程管理规则，搭建农村住房保障管理的基本框架。另一方面，要结合农村住房保障的特点完善相应的管理规则。住房建设和维修补贴的资格审核要着重审查住房需求的真实性，防止在城镇或外地有房、有其他房屋可供居住等无真实住房需求者骗取保障资金，同时建立对骗取保障资金的追回机制；建立对租赁保障性住房或者领取租赁补贴的跟踪机制，对不在当地常住和收入变化等不符合保障条件的，要及时停止相应保障。

五、农村住房保障的制度协调

（一）农村住房保障制度的体系定位

农村住房保障是社会保障体系的一个组成部分，也是住房保障制度的一个重要方面。因此，虽然农村住房保障是一个相对独立的制度领域，但作为整体制度体系的组成部分，还需要与相关制度衔接才能更好地发挥作用。一是与城镇住房保障制度的衔接，二是与农村社会保障制度的衔接。当然，随着户籍制度改革和农村土地制度改革的推进，农村住房保障制度也需要做出相应的调整和完善。

在全国性的住房保障立法完成之前，农村住房保障制度应当在中央住房保障政策的指导下，以地方立法或者政府规章推进农村住房保障制度建设。考虑到各地社会经济状况的差异和不同住房保障模式的实验意义，住房保障可以采用先地方后中央的立法推进模式。在当前阶段，农村住房保障的推进可通过地方立法明确具体的制度规则，以地方立法的形式进入法律制度体系，改变主要靠政策推进带来的不确定性问题。

（二）农村与城镇住房保障制度的衔接

建立城乡统一的住房保障制度仍存在现实障碍，相对独立的农村住房保障制度至少在当前具有必要性。但只有农村和城镇住房保障制度相互衔接，才能更好地发挥制度效用。

农村和城镇住房保障应当具有基本一致性。住房保障的政府支持和基本制度框架应当一致，保障范围、保障方式和标准应当具有一定的可比性。但这不是将二者统一起来的方案，考虑到无法回避的城乡现实差异和农村社会特征，农村住房保障与城镇有一定差异是必要的，其一致性体现在这些差异的可比性和合理性上。

农村和城镇住房保障在保障对象上也应当相互衔接，特别是农村外出务工人员享受住房保障应当具有选择性，以常住地为原则确定享受住房保障的地方，但原则上不能同时享有两次以上的保障。这需要农村和城镇的住房保障制度在享受条件的设定上相互衔接。

（三）农村住房保障与基本生活保障制度的衔接

住房保障是广义的基本生活保障的一部分，但因为住房问题的特殊性其又被作为独立的保障项目对待，以最低生活保障或者贫困救济等名义实施的基本生活保障与住房保障具有某种程度上相同的目标和条件，二者的协调配合是完善农村社会保障制度的重要方面。虽然近年来农村社会保障已经有了长足发展，但仍存在制度发展不均、受益范围有待拓宽、责任分担机制不明确等问题。农村住房保障和基本生活保障制度都要逐步克服这些问题，同时解决二者在操作过程中相互分离的问题。以农村生活困难居民为共同保障对象，在保障条件的设定和保障标准的确定等方面保持相当的一致性，从住房条件和一般生活条件两个方面为困难居民提供基本保障。

注释:

①推进基本公共服务均等化是落实政府公共服务职能的基本方式，由于历史原因和发展阶段所限，我国的基本公共服务体系还需要进一步完善，住房保障是一个重要方面。2017年1月23日，国务院发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，显示了政府推进基本公共服务均等化的导向。

②2008年7月28日，江西省人民政府办公厅转发了省民政厅财政厅《关于建立农村困难群众住房保障制度的实施意见》（赣府厅发 ［2008］47号），其后江西省民政厅又出台了贯彻该文的通知，共同就建立农村困难群众住房保障制度明确了具体的政策和规则。

③2011年3月23日，成都市人民政府办公厅发布 《关于建立农村住房保障体系的实施意见》（试行），明确提出“建立完善城乡一体化的住房保障机制”。

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