美国航天工业军民融合国家牵引机制研究

郑永杰，李志阳，于海霞

（北京空间科技信息研究所，北京 100031）

当前，就全球宇航技术发展趋势来看，已经进入广泛的商业化应用阶段，太空经济已经到来。在此之时，我国已经明确将军民融合上升到国家战略，成为国家意志[1～2]。这对我国发展迅速的航天事业来说，大力发展军民融合就显得尤为重要。大力发展航天工业的军民融合促进国家经济发展，既是推动国家军民融合战略深度发展的点题之要，也是我国航天工业依托社会资源优势开展协同创新，助推我国经济与国防建设统筹建设的应有之义。然而，航天工业军民融合的研究尚处于起步和探索阶段，可供借鉴的案例与经验并不鲜见。从世界航天工业发展进程研究来看，美国航天工业军民融合的突出特点就是在顶层设计、管理机制、立法体系、融资保障上的国家牵引机制尤为突出。他山之石，可以攻玉，美国航天工业军民融合建设的宝贵经验以及相关措施值得我们学习与借鉴。安全的战略高度谋划航天工业军民融合，指导未来一段时间美国空间力量的规划、计划、预算和作战部署。特别是在战略谋划上，美国《国家安全战略》《四年一度防务评审》《国家军事战略》等顶层纲领性文件，强调综合运用政治、军事、经济、外交等国家力量的所有要素，确保空间战略优势[3]。

3.打造军民商体系融合发展。在国家战略上，《国家军事战略》报告“融合”（integrate）一词在报告中先后出现了21次。在军民工业建设上，美国参谋长联席会议版的《太空行动》提出民用航天是军用航天的有益补充。在能力应用上，美国通过购买民用遥感卫星数据、租用民用通信卫星转发器、发展军民共用卫星、民星搭载军用载荷等多种灵活的“民为军用”“军民融合”模式，满足其军兵种多方面的需求。

二、美国航天工业军民融合的管理体制

一、美国航天工业军民融合的顶层设计

美国航天工业军民融合的顶层设计十分缜密，经过多年的战略建设，“太空安全战略”（军用航天）和“太空探索战略”（民用航天）两部分，彼此紧密相联，又相互转换。美国航天军民融合指导顶层设计主要体现在一系列重要国家战略文件，如《国家安全战略》《国家军事战略》《四年防务评估报告》《国家安全太空战略》《国家太空政策》等。

美国航天工业军民融合顶层设计主要有以下特点：

1.国家是航天工业军民融合建设的最高决策者。上述战略文件都是美国政府发布，是美国国家意志的体现，任何部门的政策意见必须遵循美国的国家战略，避免了美国航天工业建设“令出多门”的不利局面，也为国防部与NASA开展军用与民用航天工业建设提供了行为准则。

2.强调多种手段综合应用推动军民融合。美国站在国家

美国建立军用、商用、民用相互协调的空间活动管理体系，这种管理体系又分为管理体制与管理目标，其中管理体制包括最高决策层、执行层、参与层、协同层、立法监督层，具体（见下页表）。

其中，国家经济委员会从经济产业角度参与美国航天工业管理，重要的航天工业顶层设计均出自该部门，执行层中NASA与国防部均负责民用与军用航天建设，其中隶属于美国国防部的战略司令部统辖美国军用航天，而小企业管理局面向美国航天工业中最为庞大的中小企业，在美国航天工业乃至国防工业的军民融合建设中发挥越来越重要的作用。美国政府的其他部门如商业部、能源部、国务院、运输部、农业部、环保局以及美国联邦通信委员会、国际通信局、国家科学基金会、军备控制与裁军署等独立机构等都参与美国航天工业军民融合建设。通过上述横向与众向的延伸，美国建立了缜密的管理体系，使得美国航天始终处于有效运转状态。

美国航天工业管理体系

三、美国航天工业军民融合的立法体系

美国制定与建立一整套法律法规体系为航天工业军民融合建设做保障。其立法体系主要分为：航天工业专门法（民用）、国家层面军民融合法（军用）、其他法。航天领域最主要的立法是《美国法典》第51编“国家航天和商业航天方案”[4]，它涵盖了美国航天活动管理，特别是涉及民事、商业航天管理的大部分内容，也涉及了一些军民协调的管理机制，它既是《美国法典》的组成部分，又是单独经国会颁布的专门调整航天活动的联邦立法。国家层面法律主要有《国防转轨、再投资和转移法》《国防授权法》《联邦采办改革法》《国家安全科学技术战略》《2009年武器系统采办改革法》。其他立法主要是在技术转移、技术创新领域，涉及较多，具体有《国家科学基金会法》《技术评价法》《国家科技政策、组织和重点法》《史蒂文森—威德勒技术创新法》《拜—杜法案》《小企业创新发展法》《技术竞争力法案》《联邦技术转移法》等。美国通过立法使与航天工业军民融合发展相关的问题都有法可依，保障和推动了美国航天工业在内的国防科技发展。其立法经验可以归纳为以下几点：

1.用立法形式将航天工业军民融合上升为国家战略。美国政府颁布了一系列的立法等，对航天工业改革、军用及民用技术管理体制分割等重大问题上，予以宏观的指导，使整个国家的航天工业军民融合能够在国民经济的发展轨道之内，不至于造成资源配置的浪费。

2.树立法律对航天工业军民融合的服务理念。法律在航天工业军民融合过程中不仅是保障作用，同时也发挥着服务功能，这是美国军民融合过程中的一个重要理念。正是这种服务理念的确立，为美国航天工业军民融合的顺利发展提供了良好的法律环境。

3.不断增修法规，健全军民两用技术产业化的法律体系。为了推动航天军民两用技术产业化发展，美国政府不断增加、修改技术转移和应用等与产业化相关的法案。新修改的法案强化了航天技术转移与应用的功能，提升了航天技术双向转移的绩效，奠定了航天军民两用技术产业化的法律基础。

四、美国航天工业融资机制

航天工业的发展离不开资金保障，美国航天工业建设的融资政策是国家财政、税收、信贷、风投等一系列政策工具的组合拳，对美国的航天工业军民融合提供有力支撑。其具体融资机制如下：

1.财政机制。美国是航天工业财政投入最多的国家，具体措施主要包括以下几点：（1）通过国家一揽子配套财政计划高效解决；（2）建立综合性科技战略、部门计划，明确政府在财政投入的主导地位；（3）通过美国小企业管理局运用财政资金，对中小航天企业进行扶持。

2.税收机制。美国运用一系列的税收优惠政策促进了航天工业的发展和壮大，具体措施有：（1）实行普遍税收优惠和非专项补贴相结合的税收优惠政策，形成了“政策调控市场、市场引导企业”的有效优惠机制，促进了航天工业的发展；（2）鼓励航天中小型企业R&D加速高技术设备折旧；（3）对涉及航天工业的国立科研单位实行优惠政策，如NASA下支撑的部分科研机构作为非盈利机构免征各项税收，对航天工业企业的研发费用实行税收优惠。

3.银行信贷。美国的大量金融机构为本国航天工业发展提供资金支持，特别是美国进出口银行是美国航天工业资金保障的主力，其具体措施有：（1）向本国航天出口项目提供的贷款在意向函处理费、承诺费、融资额度、融资年限都做到最大优惠；（2）从以前单独为发射服务提供贷款，进而发展到涵盖发射服务、卫星、保险等一揽子服务，系统化和综合化程度提高。

4.风险投资。美国的风险投资对美国航天工业的繁荣有较好的推动作用，美国航天军民融合中小明星企业如SpaceX、美丽大地、航天飞行产业等公司的发展离不开美国风投[5]，美国推动风投进军航天工业的主要措施有：（1）美国政府牵头设立风险投资引导基金，鼓励和引导风险投资机构向航天企业投资；（2）成立全国性的风险投资协会，引导会员投资航天企业；（3）帮助航天中小企业逐步发展壮大后，还帮助其在纳斯达克市场上市，顺利退出并获得资本增殖收益。

五、政策建议

要想做好航天工业以及国防工业的军民融合，必须在国家牵引和市场机制上下功夫。但是需要进一步指出的是，国家牵引应当在市场机制开展之前完成整个军民融合体系布局，为市场机制发挥更大作用提供良好的环境。借鉴美国航天工业军民融合的成功经验，当前我国航天工业军民融合迫切需要在以下几个方面取得实质性进展。

1.建立国家层面的航天工业军民融合顶层设计，设定军地、军方与航天工业体系、军与民的角色匹配，为后续国防部、国防科工局以及其他部委、相关单位开展或参与航天工业军民融合建设提供遵循依据。

2.建立跨部门的对接与工作交流机制，特别是不仅仅是建立军方与科工局的军民融合联系，还要纳入财政部、发改委、商务部，建立国家航天委员会，从更高层级管理航天工业军民融合发展。

3.尽快出台《航天法》《军民融合法》，使得航天工业军民融合有法可依，建立良好的法律环境。

4.按照“谁受益、谁出钱”的原则，采用“以国家投资为主、鼓励多种资金来源”的模式，实现多渠道融资。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].新华网，2013-11-12.

[2]中共中央国务院中央军委印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》[EB/OL].新华网，2016-07-21.

[3]U.S.Joint Chiefs of Staff，Space Operations[J].Joint Publication，2013，(29)：1-9.

[4]Rob Sukol，Positive Law Codification of Space Programs：The Enactment of Title 51[J].United States Code，Journal of Space Law，2011，(1)：37.

[5]State of the Satellite industry Report-2016[M].The Tauri Group，2016.