基层人民银行分支机构加强住房公积金监管的探索与思考

李启桐

【摘要】目前，我国住房公积金业务规模发展越来越大，住房公积金贷款在个人住房贷款市场占比不断升高，作为住房公积金监管部门之一的人民银行分支机构，鉴于住房公积管理中心属于非金融机构，在实际监管中仍然存在一些困难和问题。本文通过分析当前人民银行分支机构对住房公积金监管存在的问題，就人民银行分支机构如何加强住房公积金监管维护地方经济金融稳定的提出思路和看法。

【关键词】人民银行 住房公积金 监管 探索

我国住房公积金制度是上世纪90年代初期国家取消福利分房转为货币化分房的福利措施，是计划体制向市场体制演变过程中产生的自主住房金融制度创新。主要分为四个阶段，第一阶段是1991年5月，上海市借鉴新加坡中央住房公积金制度的成功经验，结合我国国情，率先建立了有中国特色的住房公积金制度。第二阶段是1994年，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，肯定了住房公积金制度在城镇住房制度改革中的重要作用，要求在全国推行住房公积金制度。第三个阶段是1999年4月，国务院颁布了《住房公积金管理条例（试行）》，标志着我国进入了法制化、规范化的法制新时期。第四个阶段是2002年至今，2002年，国务院根据全国住房公积金的发展情况，在总结各地经验的基础上，对条例做了相应修改，正式颁布了《住房公积金管理条例》，同时要求结束各地方政府住建部门（保山辖内称”房改办”）代管现状，成立市住房公积金管理中心及派出机构管理住房公积金的运营。

一、保山市住房公积金管理运行和人民银行监管现状

（一）业务规模不断发展扩大的与人民银行监管方式单一

1.业务规模不断发展扩大。保山市住房公积金管理中心于2003年3月正式成立，前身为市房改办，现单位性质为自收自支事业单位，即国家公益二类事业单位，管理方式为住房公积金管理委员会决策，委托商业银行设立专户存储，住房公积金管理中心运作，财政部门监督。截止2016年12月我市住房公金缴存职工从2003年的5.01万人上升到了8.64万人，归集余额从2003年的.99亿元增长到2016年的49.99亿元，归集总额2003年的2.67亿元增长到2016年的76.64亿元，贷款余额从2003年的0.70亿元增长到2016年度16.78亿元，贷款总额2003年的1.52亿元增长到了2016年的70.10亿元，存贷比从2003年的35%上升到了2016年的90.65%，住房公积金业务规模日趋壮大.

2.人民银行监管方式单一。按照国务院颁布《住房公积金管理条例》（以下“条例”）第七条第二款规定“省、自治区人民政府及建设行政主管部门会同同级财政部门及中国人民银行分支机构、负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。此外，根据2004年建设部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委发布的《住房公积金监督管理办法》，人民银行分支机构依据管理职权对属地的住房公积金管理法规、政策执行情况进行监督。“条例”和“办法”均赋予人民银行监督的权利，但存在内容笼统，监督部门责权不明确和监管程序不具体的问题，难以与住房公积金管理运行的精准相适应。目前，我市人民银行在对住房公积金管理中心业务上的监管主要为公积金中心按月上报货币信贷管理科《住房公积金存贷款报表表》和按月上报征信科“个人住房公积金征信和企业征信相关数据盘（仅为住房公积归集数据，不含贷款数据）”。政策执行上的监督管理主要为国家调整利率时及时下发利率调整文件至住房公积金管理中心，督促中心认真执行新的利率政策。

（二）业务运作模式的变更与人民银行监管弱化

从发展情况看，保山市住房公积金业务运作模式经历了全委托、半委托、到自主核算三个阶段。

第一阶段2003年以前（即住房公积金管理中心成立初期）为“全委托模式”，此时住房公积金的归集、贷款均委托商业银行代办，中心仅负责审批，受托商业银行为中心的数据库中心。

第二阶段2004年至2013年为委托银行代收代付的“半委托型”模式，即中心使用住房公积金操作系统（内网）对住房公积金缴存、提取业务进行自主审批办理，贷款业务则是中心审批核定后委托商业银行的业务系统进行代收代付，主要表现在住房公积金贷款业务经中心审批委托银行放款和代扣还款，中心无独立贷款核算功能，依托受托银行进行支付结算。

第三阶段2013年至今为独立核算“全自主”模式。

其中又分为了两个时期：

一是新的核算系统上线，2013年中心自主研发新的操作系统将住房公积金贷款业务转为独立核算日结上划，银行只具备代放代收功能，即住房公积金贷款数据上收公积金中心，委托的商业银行仅为转账收付中介，具体表现在商业银行无相关贷款数据台账。

二是接入住建部标准接口。2015年，住建部在全国范围内推行《住房公积金银行结算数据采集系统与公积金中心接口标准》试点，即按照《住房公积金基础数据标准》、《住房公积金银行结算数据采集系统与商业银行公共接口标准》（以下简称“双贯标”）建立接入系统。保山住房公积金管理中心于2016年9月26日接入全国住房公积金银行结算应用系统，通过接入保山中心与受托银行进行直接支付结算，实时获取银行结算数据，实现资金、业务和财务信息的自动匹配，并且每笔自己交易均在系统留有记录，能够监督管理全部资金交易，资金的收支情况和银行账户的资金余额情况，有力保障了资金安全。从其本质看，“双贯标”已具备了银行信贷生产系统的相关功能，能进行账户的归集、计息、扣款、结算的批量处理，即以委托的商业银行为中介开展收付业务，而该系统未能接入人民银行的支付系统和征信系统。

从以上可以看出，在第一、二阶段，人民银行可以通过商业银行数据库获取住房公积金管理中心相关存贷款数据，与住房公积金管理中心保山数据进行核对分析；而在进入第三阶段后，人民银行只能单纯依靠住房公积金管理中心报送相关数据和报表，难以核实其数据的真实性和准确性，人民银行业务监管弱化。endprint

（三）业务政策调整变更与人民银行决策监督流于形式

目前，住房公积金政策决策机构是由各地政府组建的管委会。管委会基本属于各地政府的临时议事机构，没有专设机构和办公场地，没有统一的工作制度和相关管理要求，平时基本不开展工作，除住房公积金管理中心负责人外，其他委员都是兼職，管委会成员对住房公积金无法形成系统的意见建议，基本上形成了每年召开的管委会均由住房公积金管理中心根据业务发展和地方政府需求提出，很多时候基本上体现地方政府意志，没有充分从国家货币政策、金融政策的科学决策出发，而人民银行仅为30多名管委会成员之一，在决策中不能发挥作用，对住房公积金管理运行难以发表有效的意见和建议，无法发挥好决策监督职能。

二、保山市住房公积金监管过程中存在的问题

（一）人民银行无法对资金运行实施有效监管

由于住房公积金账户的虚拟性，导致人民银行监管的缺位，影响对资金流动的监管。目前，保山市住房公积金中心接入住建部的“双贯标”系统后，运用该系统独立进行账户的归集、计息、扣款、结算的批量处理，但该系统未接入人民银行的支付结算系统，其账户是对于人民银行来说是虚拟的，委托的商业银行为存放款中介不掌握资金去留用途，即住建部建立了一个结算中心打通了商业银行和住房公积金中心的支付结算，而绕开了人民银行的支付结算，导致人民银行对住房公积金资金运行流动监管的缺位。

（二）人民银行金融统计业务系统不能完全获取住房公积金委托贷款数据

2013年以前，住房公积金委托贷款依托委托商业银行的数据库，金融机构能够根据业务系统产生相关数据报表，人民银行能通过受委托的商业银行获取真实有效的数据，而2013年以后，住房公积金中心独立核算，委托商业银行只有代付转账的中介功能，无法提取相关数据，委托贷款专项统计表（A3411）难以准确统计公积金委托贷款。如：2016年12月末，保山市住房公积金中心核算系统住房公积金贷款余额45.32亿元，金融机构会计报表统计显示的余额为34.58亿元，其中含企业项目贷款250万元，但保山市住房公积金项目贷款已于2008年全部清收完毕，且中心与银行提供的数据差距较大，故商业银行提取数据的明显失真。而目前住房公积金贷款在全市住房贷款占比较大，如未及时要求住房公积金中心报送相关数据，进行相关数据修正，那么将导致人民银行统计的金融统计数据也面临失真。一方面，将会降低人民银行金融调查统计的可信度。另一方面，将导致不能准确判断房地产金融市场的供求走势，影响决策部门对房地产市场的调控。

（三）不能有效提出科学性和专业性决策意见

当前，住房公积金管理中心业务运行独立，已是一个创造信用、获取利差的准金融机构，但它的直接监督部门是住建部门和地方政府，住建部门和地方政府在推进房地产政策时，不会考虑或者不会深入考虑到金融风险，将会对地方金融稳定造成影响。近几年，保山市全方位调整住房公积金使用政策，提高住房公积金使用效率，住房公积金提取政策不断放宽：装修可以提取使用，直系亲属也可以提取使用亲属一方住房公积金。同时，住房公积金贷款政策也大幅度调整：解除提取两年后方可申请住房公积金贷款条款，住房公积金贷款额度贷款期限提升至60万、30年，取消对同一家庭只能发放两次住房公积金贷款的限制性规定，调整住房公积金个人住房贷款购房最低首付比例，取消购房面积限制等规定。政策的放松，导致了大量提取和贷款需求，也导致保山房价的居高不下，2016年底保山市的GDP达到了613.69亿元，全省排名第9位，而保山房价均价为5352元/平方米，全省排名第4，仅次于玉溪，高房价引起省政府关注。宽松的政策门框使住房公积金的运行与管理处于高风险状态，如果迅速调整为紧缩政策，也会在缴存职工中引起热议和恐慌，引发新一轮的贷款高峰，造成政策指引失灵。

（四）对货币政策的有效传达和金融风险的防范产生影响

由于无法准确获取住房公积金委托贷款信息，不能及时掌握住房公积金存贷比。加之住房公积金管理中心不缴纳存款准备金，不受资本充足率的限制，并且我市住房住房公积金贷款风险准备金基本上由市财政局监管，使人民银行对住房公积金在受托银行设立住房公积金账户进行监督流于形式。目前，我市住房公积金贷款比例不断上升，潜在的住房公积金贷款不断增大，如果不能有效控制贷款风险，会造成流动性风险。2016年，全国开展去库存政策，住建部要求各个管理中心的存贷比要达到85%，使得各个管理中心不得不通过放松贷款政策来促进贷款的提高，导致：截止2017年5月，我市住房公积金存贷比已到达98%，存贷比过高，将带来严重的流动性风险和运作风险。面对缴存职工提取、贷款使用住房公积金的巨大需求，2017年5月经保山住房公积金管理委员会批准同意保山住房公积金管理中心向商业银行申请流动资金贷款，贷款年限在2年内，贷款金额合计5亿元，资金用途为职工正常提取和贷款使用住房公积金资金需求，贷款利率为基准利率下浮5%～10%，即4.275～4.51%，而住房公积金贷款利率为五年以下2.75%，五年以上3.25%，这种“倒挂”的方式，严重影响了住房公积金的正常经营和收益，容易引起流动风险，影响金融机构造成系统风险，同时给缴存职工的缴存资金造成风险。

（五）住房公积征信信息采集的监管难度较大

目前，随着住建部“双贯标”工作的逐步推进全国所有住房公积金管理中心逐步实现自主核算，原有商业银行代报的住房公积金贷款数据商业银行无法在采集，而人民银行也未下发相关通知要求住房公积金中心续报相关数据，如：2013年以后，保山住房公积金管理中心自主核算贷款后至今未正常报送相关数据。所以至今，人民银行征信系统未将个人住房公积金贷款情况纳入征信报告里，而现如今住公积金贷款在住房贷款中占了很大比例，如一直不纳入到征信系统，一方面个人信用报告面临不完整，不能有效的建立个人征信体系，会造成监管的缺失。另一方面，现阶段部分评估机构和网络开发者商想要获取住房公积金贷款数据用于建立网络征信系统或者其他用途，人民银行更应该加强住房公积金委托贷款数据的收集和监管，有效防止个人信息被泄露或滥用。endprint

三、人民银行分支机构加强住房公积金监管的政策建议

（一）尽快对住房公积金资金运行实现实时监控

一是推動住房公积金贷款数据系统加入人民银行征信系统，通过接入一方面适时掌握住房公积金贷款、存贷比的情况，另一方面不断完善征信系统的数据采集，全面提高实现个人征信系统的精准度。二是住房公积金支付结算业务通过委托银行实现人民银行支付结算系统对接，一方面可以方便住房公积金在各家委托商业银行进行更为便捷的支付结算，另一方面有利于人民银行对住房公积金在受托商业银行设立的住房公积金账户进行监督。

（二）加强对住房公积金贷款数据的深度分析与利用

根据提取到的数据，进行深度分析和利用，一方面能准确判断住房金融市场的供求走势，为决策部门对房地产市场调控提供依据。另一方面能掌握社会融资规模，真实反映国家货币政策的传导路径和执行效果。同时，加大对住房公积金理论研究，做好住房公积金管理决策参谋。此外，要加强对各地职工消费习惯、理财观念的调研，从经济学的角度把握公积金的发展，对住房公积金存贷比投资风险等重大问题加以决策，引导公积金的规范持续发展。

（三）建议修订完善有关法律法规

一是建议修订《住房公积金管理条例》。目前，住房公积金管理中心已具备金融机构的信用创造功能，有相对完善操作系统和专业从业人员，开展准金融业务。故建议明确住房公积金管理中心性质，将住房公积金中心改为政策性住房银行，缴纳存款准备金和贷款风险准备金，纳入金融监管，接收宏观审慎管理。二是如未能将住房公积金管理中心定性为政策性银行，建议及时修订《住房公积金监督管理办法》。目前，住房公积金业务运行已渗入四大国有商业银行等金融机构，如不进一步明确人民银行和银监会的具体监管职能，完善办法条款空白领域，那么如果住房公积金管理中心运行发生金融风险将会传染到地方金融机构，形成系统性金融风险，出现缺乏救场相关办法的情况。

（四）不定期开展现场检查

人民银行应该根据住房公积金存贷比情况，不定期向住房公积金管理委员会提出与各家监管部门联合开展现场检查，有效督促住房公积金管理中心加强管理，提高风险意识，合理规避风险，维护地方金融稳定。

参考文献

[1]李光杰.住房公积金风险防控讨论.天津.住房公积金研究.2017.3.

[2]陶学国.住房公积金贷款研究.河南.金融理论与实践.2010.5.

[3]王英.我国住房公积金风险管理问题研究.现代营销.2017.11.endprint