我国应急管理职能整合后的救援队伍建设

康屾 张志

1 改革调整前我国应急管理的背景与薄弱环节

“应急管理”最早出现于中国是在1989年5月27日的《人民日报》上，在这之前，政府对于重大灾害事件的应对中已经体现出应急管理的思想和举措。在2003年“非典”事件之后，我国正式拉开以 “一案三制”为核心的国家应急体系建设，参照国外的经验以及中国的实际情况，2006年设置国务院应急管理办公室，作为国家层面上突发事件应急管理工作的组织协调机构。

在2018年党和国家机构改革方案公布之前，承担具体应急管理工作的国务院有关部门包括发改委、公安、民政、环境、卫生、水利、林业、地震、气象等部（委、办、局）。这些职能机构在各级政府都有相对应的机构设置，构建起了一个“横向到边、纵向到底”的垂直应急体系。此后，经过2008年雨雪冰冻灾害、2008年“5·12”地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京“7·21”特大暴雨灾害、2015年天津滨海新区爆炸事故、2015年深圳工业园山体滑坡、2017年内蒙毕拉河特大森林大火、2017年新窑煤矿瓦斯爆炸事故等重特大突发事件的应对与考验，从国家层面到各级政府都积累了宝贵的经验，有效推动了我国应急管理理论、实践和救援队伍的发展。

在长期的实践中，职能部门基本上能较好处置本系统内发生的特定类型的突发事件，只有在重特大事件时，才启动相关联席机制，多部门联合参与救援处置，这看似节约了大量人力、物力资源，实际上容易造成各自为政，没有有效整合资源。应急管理的力量分散到各个系统，专业条块分割严重，各应急指挥系统、信息平台、管理机构繁杂。由此带来的问题是各部门在能力建设上都有边界壁垒，或是信息接收处理、预判预警、事前监控能力不足，或是缺少有效的救援队伍。具体来讲：一方面，容易造成各管理机构重复建设，职能单一，机关人员臃肿，同时受编制影响，部分机构属于兼职或者临时机构，容易造成应急处置与救援的行动滞后；另一方面，单部门应急管理的预警、监控信息单一，缺乏辅助配套信息，多部门信息共享链接不顺，信息资源不能有效统筹；第三，各职能部门的相关应急标准规范不统一，互不兼容，难以实施一体化调度和指挥。在参与处置特大突发事件时，因部门之间交流合作的机会少，参战救援队伍的隶属、组成，救援人员的综合素质各不相同，加之平时很少进行针对性训练，在实际救援过程中，容易出现工作被动、人员忙乱、定位欠准确，职责不明晰等现象；第四，应急物资储备效率低，应急物资储备库在地域分布上重合较大，在数量种类上容易造成不全面或者过剩的情况，不利于统一协同配合，不能有效发挥各方面应急资源优势。

2 改革调整前我国应急救援队伍力量构成

应急管理水平是一个国家现代化治理和综合协调能力最根本的体现，根据2018年公布的国务院机构改革方案，新组建的应急管理部将国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部等13个部门的应急管理的职责进行整合，改善之前的多职能并存、各司其职、各管一摊的松散状态，形成合力，最大限度地优化应急资源、最大限度地发挥管理功能、最大限度地突出处置实效。在此次国家机构改革方案中明确提出，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

武警消防部队约18万余人，在各省、市、县都有相对应的消防总队、支队、中队，主要担负消防保卫任务和应付突发事件双重职能，除完成火灾扑救任务外，还积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作。消防部队虽然自上而下设置，组织结构比较完整，专业能力和应急战备水平较高，但由于本身承担的应急救援任务繁重，难以满足当前工业化、城镇化背景下应急处置的兵力需要。

武警森林部队约2万余人，共计11个总队（含一个旅级机动支队和直升机支队），分散在黑龙江、内蒙古、吉林、福建、云南、四川等14个省（直辖市、自治区）的重点林区。主要承担森林防火灭火和林政执勤、野生动植物保护任务，同时承担地震救援、抗旱救灾、防洪抢险等任务。由于执勤目标和灭火对象的分散决定了森林部队点多、线长、面广的特点。森林部队具有组织指挥高效、战斗素养顽强、专业技能精湛的优良传统，但因常年驻守偏远林区、职能任务单一、森林防火期南北差异大等因素影响，作为应急救援力量的优势未能有效发挥。

自2005年以来，我国共建设61支约1.24万人的国家级安全生产应急救援队伍，依托国有大型优势矿山企业和单位，建设了开滦、大同等7支国家矿山应急救援队，以及汾西、平庄和沈阳等14支区域矿山应急救援队，水上搜救、旅游、电力、海上溢油和铁路隧道施工等行业领域也建立了救援队伍，全国共有安全生产专职应急救援队伍7.2万余人。矿山救护队实行服役合同制，主要从煤矿井下工人、辅助救护队员、技校毕业生、退伍军人中选拔，在隶属关系上仍属于煤矿企业，依赖性强，受专业和技术的行业局限，单一职能的专职矿山救护队针对煤炭事故救援精通，但对非煤矿山抢险业务不精。

国家地震灾害紧急救援队由地震专家、搜救队员、医疗队员组成，共计480人，能同时在3处复杂城市条件下异地开展救援的能力，或同时实施9处一般城镇作业点位的搜索救援行动。国家地震救援队专业性救援能力强、水平高，但是建制力量薄弱。

我国志愿者服务近年来有了很大的改善与发展，已由原来的单一志愿者服务发展到今天的面向全社会的丰富多彩的志愿者服务。目前我国实名注册志愿者超过6720万人，注册志愿者服务组织超过41万个，发布志愿服务项目超过103万个，累计记录志愿服务时间约为8.1亿小时。志愿者事业发展越来越趋近于规范化，在各类应急事件和大项活动中，发挥了很好的补充作用，但总的来说，缺乏对志愿者活动的认可制度、组织管理混乱、资源难以整合、缺乏专业技能、装备不配套、缺乏法律保障等因素、志愿组织经费场所不足等问题，严重阻碍了志愿者队伍应急功能的发挥。

3 改革调整后应急救援队伍建设的几点建议

通过对当前执行应急救援任务的主要力量进行分析，在建设发展过程中，不同程度都面临应急管理体制瓶颈带来的系列问题。在我国应急管理职能整合之后，加强应急救援队伍多力量融合建设十分必要。

3.1 依托网络科技、整合各指挥平台，建立操作性强的应急平台

利用大数据、云计算等技术，加强应急管理信息平台建设，在统一标准前提下，依托将原有的各救援队伍的指挥平台纳入国家安全生产应急救援指挥中心平台，整合建立新的一体化的综合决策指挥机构，强化应急指挥系统运行与管理。调整建立各层级应急指挥中心，强化组织指挥管理过程的集中领导、统一指挥，能够最大限度地调动部署、优化配置力量和资源，实现“应急一张图”，保证指挥优势的发挥。建立健全应急管理的规章制度体系，规范应急工作基本原则、方针政策、组织机构、法律责任、管理制度等，切实保证应急管理工作有章可循、有度可依。切实做到应急管理建设标准化、管理制度化、指挥一体化、信息网络化。

3.2 充分发挥部队组织理念强、行动效率高、突击能力强的优势，建立综合性应急救援队伍

消防部队和森林部队经过长期的军事化、正规化建设，具有组织结构健全、作战指挥高效、人员基数庞大、分布区域广阔、装备体系配套、培训管理到位、作风纪律严谨等特点，应充分发挥其优势，建立健全综合性应急救援主体力量。

3.3 合理划分应急救援类型，建设“一专多能”的应急救援队伍

我国的《突发事件应对法》规定突发事件分为：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类，在实际应急处置过程中，通常都是两类、三类，甚至四类事件相互交织，形成次生和衍生事件，单一的救援类型不足以应对愈趋复杂的突发事件，因此急需根据职责全面梳理救援任务，设立综合救援学科，将一些行业特点鲜明、处置难度大的突发事件类型，继续发挥原专业救援队伍的特长优势，明确其救援分工和职责，同时将一些一般性、常见型、低强度的事故划分为通用型救援技术，各救援队伍在应急救援职能上进一步进行扩展，形成“一专多能”的救援队伍。

3.4 按地域特点进行力量布局，组建全域机动救援队

灾难的发生虽然有征兆或预警的可能，但由于实际发生时间、地点具有不可预见性，可预警的时间很短，具有突发性、灾难性、广泛性、复杂性、潜在性特点，需要救援在第一时间展开。我国国土和海域面积广阔，为覆盖全境，需要对当前救援队伍的分布进行重新调整，通过实行区域定点定编，撤消或整合重复设置，根据突发事件地域特点，合理部署综合性救援队伍，根据行业特点，就近部署专业性救援队伍。依托森林部队直升机支队在东北、西南两个直升机场站及森林防火指挥部各地的林业航空站的空中力量，重点建设若干拳头救援队伍，达到全域机动的能力。根据区域特点，进一步完善国家应急物资储备库建设，为所有救援队伍协同后勤保障，做到保障区域化，达到资源共享。

3.5 建立完整的培训体系解决救援队员职业化、专业化问题

短时间内，应急救援队伍建设总的原则是必须确保目前救援队伍中心任务不受冲击、总体建设不受影响、工作重心不能偏移，尽量以组织指挥一体化转型、培养复合型指挥人才、开发使用多类型救援装备、拓展训练培养队伍遂行多样化能力为主。转制后，在人员流动和人才保留上，不会再受到基层官兵退役的影响，能够第一时间形成战斗力。在后续的救援队员选拔上，可采取退役士兵再就业、社会招聘，继续利用部队完整的人员选拔、培训、管理、使用、考核程序，保证救援队员的梯次培养。充分利用国家地震救援队培训基地、消防部队和森林部队专业院校、教导队、科研机构优势，建立通用型基础性救援培训和分专业救援培训基地，分专业进行从业人员职业技能和安全技能培训，应急指挥员、队员救援技战术培训。

3.6 加强应急管理预防工作，促进民众安全教育普及化

应急管理重在预防，通过有效的预防教育、宣传、培训，加强对社会民众的防灾减灾知识、安全意识教育，对公众实施全方位、系统性的灾害知识宣传与救护技能培训，提高防灾减灾宣传教育的深度和广度，提高自救和互救能力。志愿救援团体虽然不能替代专业救援机构在应急救援中的主体功能，但它具有弹性强、地域接近受助对象、应变能力好、服务种类全的特点。由于志愿救援团体在专业技术和救援深度上、在应急速度和参与广度上建设薄弱，需要建立起统一的志愿者救援平台，进行有机的梳理，在法律保障、经费支持、技能培训、政策倡导等方面给予照顾，加强交流与合作，对其进行培训，重视志愿者的安全问题，避免志愿团体去从事高危、高强度、重体力、涉密等救援工作。