关于油气资源勘查区块退出机制的思考与建议

阴秀琦，范小强

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.北京市雨仁律师事务所，北京 100040)

习近平总书记强调：“能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要”[1]。中国地质调查局高度重视能源资源保障工作，十八大以来油气勘查成果取得较大的进展，特别是天然气水合物、页岩气、煤层气等非常规油气取得重大突破，油气勘查管理改革取得了很大成效，为建立我国能源发展新格局，提升能源保障能力做出了重要贡献，但在油气勘查管理方面还存在一些亟待解决的问题，需要加快研究、尽快试点、形成制度，以破解油气改革的瓶颈，油气管理体制和政策需要加大创新力度，为十九大提出的建设社会主义强国提供能源保障[2]。

1　我国油气资源管理的现状

我国油气资源管理框架的基础是相关法律体系，其组织形式是相关管理部门，其服务经济和社会的手段是相关政策和监督管理。

1.1　法律和标准体系

1982年以来，我国陆续颁布实施了一系列与油气资源管理等相关的法律法规，包括《矿产资源法》《环境保护法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》《矿产资源勘探区块登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿产资源补偿费征收管理规定》等，形成了相对比较完善法律体系，出台了《石油天然气资源储量分类标准》和石油天然气、页岩气等系列储量计算规范，初步形成了油气资源领域的标准规范体系框架。

1.2　法规制度执行状况

法律规定，石油天然气(包括常规和非常规)实行一级审批登记管理，即由自然资源部颁发勘查和开采许可证，并进行监督管理，申请勘查开采石油天然气(即常规油气)的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油天然气勘查开采的批准文件及勘查开采单位法人资格证明。目前，国务院批准同意勘查开采石油天然气的，只有中国石油天然气股份有限公司(以下简称“中石油”)、中国石油化工集团公司(以下简称“中石化”)、中国海洋石油总公司(以下简称“中海油”)、陕西延长石油(集团)有限责任公司(以下简称“延长石油”)共4家国有石油公司。国务院的对外合作开采，授权一些国有公司代表国家引入外国企业开展油气风险勘查和开发，其中，中石油、中石化拥有陆上油气勘查开采的对外合作专营权，中海油拥有海上油气对外合作的专营权，中石油、中石化、中联煤层气有限责任公司和河南煤层气开发利用有限公司拥有煤层气对外合作的经营权。与常规油气不同，煤层气和页岩气实际上是没有勘查资质限制，目前全国有30余个煤层气矿业权人，既有中石油、中石化这样的中央企业，还有山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司、黑龙江龙煤矿业控股集团有限责任公司等地方国有企业，还有一部分民营企业。

1.3　油气勘查开采监督检查情况

建立和扩大了油气督察员队伍，组织开展了现场抽查，重点核实企业年度报告中的勘查投入和工作量，提供执法依据。建立了按未完成勘查投入比例缩减区块面积的退出机制，从2013年开始，石油公司累计退出区块面积84.4 km2。督促国有石油公司综合勘查页岩气，在其常规油气区块内增列页岩气勘查面积11万km2，要求最低投入勘查经费3万元/(km2·a)，利用已有地质资料和勘查开采设施降低成本，加快勘查。

2　油气勘查开采管理体制改革进展

常规油气(石油、天然气)逐步打破垄断，有向多元化发展的趋势。随着中央改革的推进，油气勘查管理改革取得了新的进展。特别是2017年5月21日，中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》部署了八个方面的重点改革任务，其中首要的是“完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”[3]。《意见》为进一步推进油气资源领域供给侧结构性改革提供了政策保障。

2.1　油气探矿权竞争性出让常态化、出让方式多样化

限于《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十六条的规定，2017年之前，无论常规油气还是非常规油气，探矿权出让方式仅为邀请招标或者公开招标出让方式[4]。基于《行政许可法》第五十三条的授权，2017年国土资源部对油气探矿权出让方式进行了尝试与探索。2017年7月，国土资源部委托贵州省政府对贵州省正安页岩气勘查区块探矿权以拍卖方式出让；2017年12月，国土资源部委托新疆维吾尔自治区政府对新疆塔里木盆地柯坪西区块等5个油气勘查区块探矿权以挂牌方式出让。油气探矿权竞争性出让，从招标出让拓展到拍卖、挂牌等竞争性出让方式，改革迈出了重大步伐，为油气上游体制改革积累了丰富经验[5]。

2.2　油气探矿权主体趋向多元化

常规油气的探矿权和采矿权主要集中于中石油、中石化、中海油、延长石油四家企业，长期处于行业垄断地位，2015年新疆油气改革试点启动后，油气探矿权人又加入了北京京能油气资源开发有限责任公司、山东宝莫生物化工股份有限公司、海城市石油机械制造有限责任公司。对于页岩气探矿权，截至2016年9月14日，全国共设置页岩气探矿权44个，其中既有传统油气企业，也有中央企业和地方国企，还有2家民营企业。油气探矿权主体日益多元化为油气探矿权市场化奠定了基础，表明市场主体利益的多元化、其诉求将更加复杂化，新疆的试点改革经验应向全国推广。

2.3　煤层气勘查登记改革取得重大突破

2016年4月，国土资源部公布实施《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》，山西省国土资源厅取得了煤层气勘查审批登记权限。2017年6月，国土资源部公布实施了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》，除山西省之外，福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)国土资源厅也获得了煤层气勘查审批登记授权[6]。

2017年10月18日，山西省柳林石西等10个煤层气勘查区块公开招标启动，这开创了煤层气探矿权竞争性出让的先河。2017年11月2日，对煤层气探矿权出让结果进行了公示，其中5家民营企业中标安泽南、平遥南等5个区块。2017年11月9日，受国土资源部委托，山西省国土资源厅与8家中标企业正式签署探矿权出让合同，10个煤层气区块三年拟投入10.73亿元，年均投入超过17.5万元/km2。

3　推进油气改革中，油气资源勘查区块退出机制问题突出

3.1　勘查区块退出的有关法律规定碎片化

根据退出区块面积的多寡，勘查区块退出可以分为部分退出和全部退出，勘查区块的全部退出实际上就是探矿权退出。根据退出主体是否具有主动性，勘查区块退出可分为自愿退出、强制退出和责令退出。

1) 勘查区块自愿退出。主要体现在《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十二条和第二十四条。实践中，探矿权人自愿退出全部勘查区块有三种方式：一是探矿权人申请采矿许可证，同时注销勘查许可证，退出除矿区之外的勘查区块；二是探矿权人基于成矿条件、市场环境、资源储量等考虑，在探矿权到期后，不申请延续，主动申请注销勘查许可证；三是由于压覆资源、资源整合、国家规划、政策调整等原因，探矿权人与有关主体达成协议，探矿权人自愿退出全部勘查区块的[4]。

探矿权人自愿退出部分勘查区块主要有两种方式：一是探矿权人基于成矿条件、资源赋存情况等考虑，自愿缩减部分区块面积；二是由于压覆资源、资源整合、国家规划、政策调整等原因，探矿权人自愿退出部分勘查区块的。

2) 勘查区块强制退出。我国尚未制定系统的强制退出规范性文件。但是2009年《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号)首创了同勘查阶段延续时强制性缩减区块面积的制度，该制度被《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号)予以确认并完善[7]。

3) 勘查区块责令退出。在《行政许可法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等法律行政法规之中均有规定。主要包括三种情形：一是为了社会公共利益，发证机关需要缩减部分或全部勘查区块面积的；二是由于申请勘查许可证过程中存在法定情形，而被发证机关撤销勘查许可证的；三是探矿权人违反法律行政法规，被主管部门责令限期整改，但整改不到位或情节严重的，发证机关依法吊销勘查许可证。

3.2　法律上缺失缩减勘查区块与最低勘查投入相挂钩制度

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十七条构建了中国特色的最低勘查投入制度，第二十九条规定了未完成最低勘查投入的行政处罚标准，即责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以下的罚款；情节严重的，可以吊销勘查许可证[5]。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条存在如下问题：一是从立法技术角度考虑，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条规定的行政处罚措施之间没有形成良好的递进性，例如从罚款到吊销勘查许可证，跨度太大；二是从立法的体系化考虑，该条缺乏与第二十二条中关于缩小勘查区块范围的衔接。

针对该法律漏洞，主管部门采取了相应的弥补措施。一是根据《国土资源部关于招标出让页岩气探矿权勘查期满处置结果的公告》(2014年第25号)，中石化按未完成承诺勘查投入的比例，核减了“南川区块”面积593.44 km2；河南省煤层气开发利用有限公司按未完成承诺勘查投入的比例，核减了“秀山区块”面积994.15 km2。二是近期实施的油气探矿权竞争性出让中，通过出让文件规定区块竞买者在不完全履行勘查投入承诺的，按照勘查工作量完成比例缩减相应区块面积。

3.3　探矿权人持有成本太低，导致勘查区块退出动力较弱

探矿权人取得油气探矿权后必须每年缴纳探矿权使用费，构成持有成本。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十二条，探矿权使用费最高500元/(km2·a)，对于油气探矿权人而言，持有成本太低起不到督促其尽快实施勘查的目的。而对于常规油气而言，由于勘查区块基本上被登记完毕，已有探矿权人若不积极主动全面勘查，怠于缩小勘查区块，自然资源主管部门面临无新区块可供竞争性出让，投资者面临无投资对象的处境。

4　完善油气资源勘查区块退出机制有关建议

4.1　完善油气资源管理的基本原则

一是坚持市场化方向；二是坚持许可法定原则；三是保障国家能源安全原则。建立以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

4.2　制定油气勘查区块退出管理办法

目前，中石油、中石化、中海油、延长石油四大油气公司登记的区块基本覆盖了常规油气的大部分面积，四大油气公司不主动退出部分区块，投资者则无工作区可选择，制定油气勘查区块退出管理办法已迫在眉睫。

4.2.1自愿退出与强制退出的主要情形

自愿退出主要适用于以下情形：一是探矿权人基于成矿条件、资源赋存状况等考虑，自愿缩减部勘查区块面积；二是由于压覆资源、资源整合、国家规划、政策调整等原因，探矿权人自愿退出勘查区块面积的。

强制性退出主要适用于以下情形：一是违背勘查投入承诺的，应按照为履行投入承诺的比例缩减勘查区块面积；二是勘查投入虽然到位，但是无法按照勘查规范提交提高勘查阶段的，应缩减不低于首次设立证载勘查区块面积的25%。

4.2.2鼓励加快退出勘查区块的主要措施

一是建立区块勘查动态通报制度，将区块退出情况作为重要通报内容，宣传守合同、重承诺、进度快的企业；二是主管部门建立定期信息发布制度，将区块退出主体及面积作为重要发布内容，并通报表扬先进主体；三是对探矿权人退出油气区块面积的25%比例内扩大周边零星勘查区域的，以“招、拍、挂”初设探矿权时缴纳的探矿权出让收益为基准，按照新增勘查区面积占初始面积的比例，预缴探矿权出让收益，在办理缩减勘查区域范围的同时办理勘查区块变更登记手续。

4.2.3违反出让合同或不完全履行法定义务，责令退出区块制定惩戒措施

一是油气行业协会和自然资源部的通报中，将查证属实的典型违反出让合同行为予以通报。二是依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十五条和《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》等，加大对油气探矿权人的检查和抽查力度，并依法处罚，对典型案例予以公开。三是针对没有完成承诺投入的，在实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条规定的吊销勘查许可证行政处罚之前，先行责令探矿权人按照合同约定履行缩减勘查区块范围的义务，缩减比例按照未完成承诺投入的比列予以确定。四是建议在油气探矿权出让文件中，明确规定油气勘查区块中标人/竞得人取得探矿权后，无故缩减勘查投入承诺超过10%，且拒不改正的，探矿权人及其持股5%以上的股东三年内不得参与中国境内的油气探矿权出让。

4.2.4取消缩小勘查区块变更审批

根据《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)，对于缩小勘查范围行政许可，探矿权人需要提交如下资料：探矿权申请登记书或申请书、申请人的企业营业执照副本或事业单位法人证书(复印件)、勘查许可证、勘查工作计划、勘查合同或者委托勘查的证明文件(复印件)、勘查实施方案和评审意见书、省级自然资源主管部门意见[8]。

从提高行政效能的角度看，对于单一的缩小勘查区块范围的，资料清单应精简，探矿权人提交勘查实施方案和评审意见书，勘查工作计划可以不必提交，提交省级自然资源主管部门意见的意义也不大，徒增审批事项。

4.2.5适当提高单位面积缴纳探矿权占用费的标准

2017年4月，国务院发布了《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)，强调：“将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的‘跑马圈地’‘圈而不探’行为，提高矿产资源利用效率。”

由于制定动态调整的矿业权占用费过程非常复杂，耗时过长，而常规油气试点改革需要不断有新的区块供给。建议在常规油气改革试点地区，提高《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十二条规定的矿业权占用费金额，以实现“有效防范矿业权市场中的‘跑马圈地’‘圈而不探’行为，提高矿产资源利用效率”。

4.2.6退出区块的资料汇交和共享

油气探矿权人缩小勘查区块范围的，应当在勘查许可证变更前汇交被放弃区块的地质资料，汇交至全国地质资料馆。除了涉密地质资料外，任何单位可以持单位证明、身份证等有效证件，查阅、复制、摘录已公开的地质资料。

4.2.7退出区块再次出让

探矿权人基于自身的投入规模和勘查认知程度，决定退出的勘查区域并不一定完全是没有油气资源潜力的。以中国地质调查局为例，在石油公司退出的新疆塔里木地区探得浅层石油，建议通过竞争性出让成交的勘查区块，在被探矿权人依法缩小或放弃的勘查区域范围内，自然资源主管部门可以申请先期另行开展油气评价工作，在取得阶段性成果且具有出让潜力的，地方主管部门可以申请自然资源主管部门授权其组织实施油气探矿权竞争性出让工作。

5　结　语

建立符合新时代发展需要的油气资源管理勘查区块退出机制是加快推广新疆油气改革模式的前提

条件，又是保障能源多元发展的核心问题。资源能源安全保障是保障经济发展的头等大事，要让有技术能力、有经济实力的多元主体有的放矢部署工作，大量新鲜血液进入常规油气和非常规油气的战场，对于塑造我国能源战略新格局、保障能源安全意义重大。