论精准扶贫思想的历史逻辑——以宋代荒政为中心的考察

□毕学进

[内容提要]宋代是一个灾荒众多的朝代，其在荒政上，探索出了一套系统的、有效的荒政之策。宋代将“以民为本”作为荒政原则，充分利用市场之手，注重生产与救济并举，注重救灾官员选拔考核，注重民间力量发挥，这对我国当前的精准扶贫政策具有一定的启示，它较好地回答了“精准扶贫”的“为什么扶”、“谁来扶”、“扶持谁”、“怎么扶”等关键问题。借鉴宋代的救灾经验，我们需要以把人民群众对幸福生活的向往作为扶贫原则，强化扶贫主体责任，加强扶贫对象的精准识别，形成扶贫的社会合力，推进精准扶贫的战略实施。

宋代是一个自然灾害众多的朝代。水灾、旱灾、风暴潮灾、蝗灾、雹灾等数不胜数。正是灾荒众多，宋代统治者在救灾的实践中，探索出了一整套的荒政之策，这不仅对于宋代统治者应对自然灾害大有裨益，同时对于历朝历代统治者的荒政亦具有一定的启示价值与意义。

“扶贫”与“救政”虽有本质之别，但是其“活民”原则、实施方式等亦有一定的相似之处。习近平说：“重视历史、研究历史、借鉴历史，可以给人类带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的智慧。”[1]。我们可以充分借鉴宋代荒政的历史经验，从优秀传统文化中吸取经验，推进我国精准扶贫走向新的高度。

一、宋代荒政主要思想

(一)为何救：荒政关乎民心得失、统治安危

宋代统治者认为，荒政关系到统治的安危。“百姓不惟阙食，农乏谷种，田事殆废，粒食绝望，纠集为盗，实可矜悯。若不优加赈恤，恐转致连结群党，难于擒捕，陷溺良民，投之死地”[2]，如灾民连结群党，可能会直接危及统治安危。正所谓“老弱转乎沟壑，壮者不为盗贼，则或为好人诱略北去以为奴婢，无复生还之日，又可虑、可哀也”[3]，正如《宋史》所载：“一遇饥馑，州县不能振恤，饥莩所迫，遂至为盗？”[4]，所以朱熹建议“圣王遇灾而惧，修德正事，故能变灾为祥，其效如此，伏愿陛下视以为法，克己自新，早夜思省，举心动念。”[5]劝说皇帝修德正事。很多地方官吏也有体恤民情的思想，例如苏轼“多作植粥药剂，遣使挟医分坊治病，活者甚众”[6]，充分体现了宋代统治者在荒政过程中的民本思想。

(二)谁来救：明确责任主体，严选官员严明赏罚并重视民间力量的发挥

1.明确责任主体

宋代荒政十分重视责任主体的确立。宋《救荒活民书》作者董煟就将荒政实施进行了明确的责任划分。《救荒活民书》认为，荒政中，人主的职责有六，宰执的职责有八，监司的职责有十，太守的职责有十六，县令的职责有二十。例如他认为，人主在荒政中，要“一曰恐惧修省；二曰减膳撤乐；三曰降诏求直言；四曰遣使发廪；五曰省奏章而从谏诤；六曰以厚黎元”[7]。宰执在荒政中，要“一曰以燮调为己责……六曰建散财发粟之策……八曰开言路以通下情”[7]。县令要“一曰闻旱则诚心祈祷……六曰申上司觅义仓以赈济……十有一曰听客人之粜籴……十有八曰散施药饵以救民……二十曰除盗贼。”[7]。通过明确的责任划分，一旦灾荒发生便可各司其职，亦可避免推诿扯皮，同心协力应对灾荒。

2.严选官员严明赏罚

官员是否对荒政上心，是否有能力救灾赈荒极为重要。《宋朝诸臣奏议》就有记载：“沧州奏全家饥死一十七口，虽有指挥下转运司相度减价赈粜，却未见别有指挥，若有司只如此行道，实未称陛下忧劳之心”[8]。官员在荒政实施过程中尤为重要。官员救灾不力，应该要予以惩罚。《救荒活民书》中认为，“执政素不用心所致，昔伊尹作相，耻一夫不获。今饿死人如此，所谓焉用彼相今。陛下可将此事略，面责宰相，观其何辞以对”[9]。“岁饥民多流殍……官为发廪以赈给之……虽诏令数下，恐徒具文耳……如奉行有方，别无流亡，当行旌赏，如流亡稍众，或聚而为盗，即重行窜责”[10]。可见在荒政中，宋代十分严明赏罚。

3.引导民间力量参与

引导民间力量参与是宋代荒政的又一主要政策之一。“人户灾伤。在法以常平钱谷应付，不足，方许劝诱有力之家，出办粜贷”[11]。黄震则认为，“天生五谷，正救百姓饥厄；天福富家，正欲贫富相资……劝富室以惠小民，损有余而补不足。”[12]。宋代在实践过程中，多有劝分之政，例如淳化五年“正月二十一日，诏诸道州府被水潦处，富民能出粟以贷饥民者，以名闻，当酬以爵秩”[11]。“其有旱涝伤稼、民食用艰者，当劝谕上户，各自贷给其农佃。”[13]。宋代政府对于参与救灾的富豪实行一定的奖励政策，“募富民出粟，千石济饥民者，爵公士阶陪戎副尉，千石以上迭加之，万石乃至太祝、殿直”[2]。在政策的激励下，“是皆争出粟，王亦以其值予之，蒙活者万余人”[7]。

(三)救助谁：以中下主户和客户为主

宋代将民户分为上户、中户、下户几等。其中，上户又分为一二等户，为富裕户。中户即三等户，为富裕农民及中小地主。下户为四、五等户，属于贫困农户。在《救荒活民书》中，荒政救助对象主要以中下主户以及客户为主。“唯中下户最可悯怜”[11]。灾荒之后，“中户转为下户，下户转为贫民”[14]。一旦遇到荒灾，中产之家十室九破，“室庐之备，耕稼之资，刍粮之备，百无一有”[2]，“则流离饿死，或为盗贼”[14]，所以宋代荒政的救助对象，一般是以中下主户以及客户为主。

为此，宋代按照户等之别制定贫困线。贫困人口主要包括两部分，即“无依倚人”和乡村五等户中占田 20亩以下的人。所以宋代的贫困线标准是：一是“鳏寡孤独，天民之穷者”[15]，二是拥有20亩以下的田地或等值产业的中小等户以及客户。宋代贫困线的划分实际上重点支持的救助对象就是中下主户和客户，在一定程度上体现了荒政以民为本的思想。宋代贫困线的制定，实际上也是从政策上制定了完善的贫困标准线，为后续的荒政救助对象提供了良好的贫困线参考标准。

(四)怎么救：市场导向与生产恢复并举

仅宋著名的《救荒活民书》中，涉及到救荒策略就包括常平、义仓、劝分、不抑价、禁遏籴等多种救荒手段[36]。宋代荒政的亮点主要在于，救灾注重市场机制发挥，并重视生产恢复，这与以往的单纯政府救济有着明显的进步。

1.注重利用市场规律救灾

市场机制的发挥是宋代荒政的重要思想之一。例如《宋史》中记载“今市米腾贵，官价斗钱七十，贾者失利，无敢致于京师，虽居商厚储亦匿而不粜，是以米益贵，民将饿殍。若听民自便，即四方奔凑，米多而价自贱矣。[4]，这跟董煟的思想有异曲同工之妙。董煟在《救荒活民书》中说：“常平令文，诸粜籴不得抑勒，谓之不得抑勒。则米价随时低昂，官司不得禁抑可知也。比年为政者不明立法之意，谓民间无钱，须当藉定其价，不知官抑其价，则客米不来，若他处腾涌，而此间之价独低，则谁肯兴贩？”[9]，说明了宋代有识之士充分认识并尊重市场规律，利用价格杠杆来赈灾的思想。

2.以工代赈恢复生产

宋代很多有识之士认为，救灾仅仅依靠政府的一时救济难以实现持久的安定，所以提出以工代赈的救灾策略。其实早在神宗时期就有以工代赈的思想。“自今灾伤年份，除于法应赈济外，更当救恤者，并预计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直，当赐常平钱谷，募饥民兴修”[2]。越州赵公(扦)救灾记中，“为工三万八千，计其佣与钱”[16]。知平江府蒋璨在兴修水利时“于三县见赈济人内，募强壮人充”[17]。这都体现出了以工代赈的思想。

三、精准扶贫与《救荒活民书》思想的现实联系

(一)精准扶贫思想内涵

习近平总书记2013年考察湘西之时首次提出了“精准扶贫”的思想内涵。同年11月，习近平总书记将“精准扶贫”作为当前我国扶贫工作的基本方略。

从实践操作层面来分析，习近平总书记精准扶贫思想主要包括“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”四个环节[18]。其中，“精准识别”是指如何将贫困户识别出来，“精准帮扶”是指对识别出来的贫困户和贫困村深入分析致贫原因，“精准管理”是指对扶贫对象进行全方位、全过程的监测与动态管理，“精准考核”是对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核、奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处。习近平总书记精准扶贫的战略思想，将识别、帮扶、管理和考核四者进行有机结合，共同构成精准扶贫的战略思想体系。

从问题意识层面来分析，我们按照宋代荒政的主要思想，也可将精准扶贫划为“为何扶？扶持谁？谁来扶？怎么扶？”四个问题层面展开。为何扶，即为何要开展精准扶贫工作。扶持谁，即扶贫的对象如何确定。谁来扶，即扶贫主体的确定。怎么扶，即扶贫方法的确定。分析发现，精准扶贫与宋代荒政具有较强的现实联系。

(二)精准扶贫与宋代荒政思想的联系

1.为何扶：宋代荒政“以民为本”思想的深刻体现

为何要开展精准扶贫？习近平总书记曾一针见血指出，“消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求”[19]，这与宋代荒政“以民为本”思想一脉相承。宋代荒政推崇仁政，认为救灾是统治者以民为本的体现，“王者以得民为本，凡此举动皆足以得民之欢心”[9]。二者是一脉相承。

唐任伍(2015)认为，精准扶贫的理论源流来自于共同富裕[20]。党的十八大、十九大都再次重申了共同富裕的原则导向。消除贫困，支持困难群众脱贫致富，让发展的成果惠及更多的人民，不仅是立党之本，更是立国之策。宋代荒政多处体现了这一思想理念，宋代推崇的管仲反对贫富分化的思想，“贫富无度则失”，主张“富能夺，贫能予”[21]。习近平总书记精准扶贫思想与宋代荒政内消除贫困实现共同富裕思想同根同源，体现出了以民为本的施政理念。

2.扶持谁：宋代荒政救灾对象界定的体现

精准扶贫，关键在于精准二字。精准即要求对贫困对象进行精准识别，是回答扶持谁的第一个关键答案。我国地广人多，农村人口依然占据我国人口的绝大多数。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区”[22]。但是由于我国各地情况不一致，精准扶贫绝不是“眉毛胡子一把抓”，而应该进行精准识别，有的放矢。这与宋代荒政救灾对象界定背景相似。宋代户等不同，农村人员构成不同，所以救灾救济对象不是一概而论，而是根据实事求是的原则，对救助对象进行了精准界定，二者之间具有一定联系。

为了完善对精准扶贫的贫困户精准评估工作，2014年国务院颁发了《贫困开发建档立卡》，要求建立完善的贫困户识别体系。习近平总书记强调：“要解决好扶持谁的问题，确保把真正的贫困群体弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”[23]。在扶贫过程中，强调扶贫工作要把贫困地区作为重中之重，特别要注重加强对贫困村与特困村的帮扶，这与宋代救助主要以中下主户与客户为主具有一定的相似之处。

在各级党委政府的共同努力下，全国12.8万个贫困村、3000万个贫困户以及9000万的贫困人口被精准识别并建档立卡，从而使扶贫的精准度大大提高。

3.谁来扶：宋代荒政社会化救助价值的体现

第一，谁来扶贫？习近平总书记认为，精准扶贫工作各级党委政府责无旁贷。“要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市(地)县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。”[24]。精准扶贫的责任主体是各级政府。精准扶贫工作，要构建完善的领导责任体制。宋代荒政救灾救助工作，各级官府主动作为，做好榜样，调动社会的积极性一起构建完善的救灾救助体系。二者思想之间联系紧密。在这样的实践思想主导下，精准扶贫目前已经形成“中央统筹、省总负责、市县具体落实”的管理体制，并在基层构建了驻村帮扶队伍，实地扶贫成效显著。

第二，扶贫是全社会的共同责任。习近平总书记认为，扶贫工作要切实强化社会合力[25]。宋代救灾救助亦调动社会积极性，实现困难帮扶。南宋以后，由于义仓与常平仓搭建困难，加上政府内忧外患，财政力量逐渐捉襟见肘，不得不依靠社会资金的投入搭建义仓与常平仓筹集救荒资金与谷物。在《救荒活民书》中，董煟称“通融有无，真救荒活法，然而其法有公有私。何谓公?日支拨官廪，借充内库，如假军储，以救民饥者是也。何谓私?日劝人发廪，劝人籴贩，劝诱商贾率钱贩米归乡，共济乡人者是也”[9]。上述所言公私合力当包括江东一路各州府常平仓、义仓、各级桩管及劝诱豪户所得粮食。由此可见，南宋政府在调集救灾粮食应对灾伤方面，已经“公私并举”，形成了较为完善的社会救助体系。调动社会力量共同救助，是精准扶贫和救灾工作的“谁来救，谁来扶”核心思想。

第三，强化对官员的具体考核。落实责任体制，习近平总书记多次强调：“党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人，深入贫困乡村调查研究，亲自部署和协调任务落实”，“要坚持精准扶贫、精准脱贫……做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”，“要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作”[26]。对于扶贫不力的地方党委政府，应严厉批评。强化对官员的具体考核，做到奖罚分明，是精准扶贫重要保障之一。在宋代荒政中，亦大力主张严明赏罚。《救荒活民书》中就举例说，富弼救灾得力，歌颂其“昔富弼青州赈济，其所用之人，则除着州县正官外，就前资及文学等府佐领官，择有廉能者用之”[9]，认为应该予以褒奖。宋代对扶贫与救灾队伍的考核，落实责任体制，强化考核，严明赏罚，这是二者之间针对不同性质问题的相同见解。

4.怎么扶：宋代荒政中救灾之策的生动体现

精准扶贫工作的推进，方法较多。习近平总书记提出了“五个一批”工程，同时还提出了“扶贫先扶志”、发展教育、发展生产、重视就业等多种措施和手段。而宋代关于救灾之策，主要有“常平、义仓、劝分、不抑价、禁遏籴”等多种策略，同时还包括常平赈粜、义仓赈灾、劝分互助、不抑价、禁遏籴调节等。同时，在宋代荒政中，还强调了以工代赈，发挥生产的重要性，“图之程役劝功，民忘其劳，城遂为永利”[9]，体现出救灾政策的多样性。

在精准扶贫中，关于宋代荒政思想主要体现在重视生产建设等方面。习近平总书记多次强调，扶贫需要发展生产，“立足资源、市场、人文旅游等优势，因地制宜找准发展路子，不能一味等靠、无所作为”[27]，强调“扶贫先扶志”。在宋代的荒政实践中，也同样体现出了这种思想。例如《曾巩劝谕赈粜》中，“出粟五万，贷民为种粮，使随岁赋入官。农事赖以不乏。”[9]。发展生产，促进就业，精准扶贫与救灾救助二者紧密关联。

整体而言，在具体的策略方法上，我国精准扶贫提出了“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”等五个一批具体工程，相比较于《救荒活民书》宋代荒政常用的内“常平、义仓、劝分、不抑价、禁遏籴”之策是一种进步，体现了我国新时期对国情把握的准确性和救助工作的与时俱进性。

(三)宋代荒政思想对当前精准扶贫的现实启示

第一，要把人民对美好生活的向往作为精准扶贫的最高指导原则。十九大提出，“我国社会主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[28]。习近平说，“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”，精准扶贫，究其根本目的，就是为了让人民群众过上更好、更幸福的生活。扶贫，就是要让人民群众有更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境[29]。扶贫工作中，习近平总书记多次强调，“脱贫攻坚工作要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上”[30]，表明扶贫是踏踏实实提升人民的幸福感，真真切切为群众谋幸福。宋代诸多仁人志士亦多次提出，救荒也必须要以人为本。例如董煟认为“圣主忧民诚笃如此，社稷安得不久长哉!”[9]。正如“荒政之策……一曰散利，二曰薄征”[31]。只有心系百姓，施行仁政，才能更好的促进荒政政策的实施。在新的时期，我国的社会矛盾已经转变，只有把人民对美好生活的向往作为精准扶贫的最高指导原则，才能更好的提升群众的获得感和幸福感，才能更好更快地推进扶贫战略的有效实施。

第二，扶贫既要注意“输血”又要注重“造血”。政府的“输血”是直接扶贫的最有效的方式。政府在扶贫当中，采取直接补助的方式在一定程度上的确缓解了贫困户的生活困难，但是这只能解决燃眉之急，不能从根本上解决贫困户的贫困问题。扶贫不仅要输血，更要造血。习近平说：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”[32]。说明充分发展产业，能大力提升“造血”能力，是扶贫的根本出路。不仅如此，教育的提升也是提升造血能力的重要政策。习近平说：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”[33]。说明提升教育，能够有效阻断贫困代际传递，充分提高就业能力，能彻底改变贫困的现状。在当前的扶贫关键阶段，政府“输血”已经解决了贫困户的基本生活需求，下一步，就是要深入贯彻实施“造血”工程，大力发展产业，提升贫困户文化素质，提高就业能力，由“输血扶贫”转变为“造血扶贫”。

第三，扶贫既要用好“政府之手”，又要用好“市场之手”。宋代救荒中多次强调了政府的救济主体作用，但是与此同时，又十分重视市场作用的发挥。例如董煟认为“不抑价……争先发廪，而米价亦自低矣”[9]，说明宋代荒政中比较重视市场的调节作用。习近平说：“我们坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动”[34]，说明中央层面已经充分认识到了扶贫的政府主导作用。但是政府“主导”不是政府“全导”，也要充分重视市场作用的发挥。从本质上而言，“造血能力”很大程度上取决于地方的产业发展情况，利用市场发展产业需要遵循市场规律。

第四，扶贫既要发挥政府的主导作用，同时也需要形成社会合力。宋代荒政中除了政府的主导作用，同时也十分重视社会力量的发挥。“劝人发廪，劝人籴贩，劝诱商贾率钱贩米归乡，共济乡人者是也”[9]等论述就是要形成社会合力。习近平说：要“动员全社会参与……构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。”[35]。说明扶贫需要发挥全社会的共同力量。当前，很多企业、慈善机构等纷纷参与到扶贫工作中，例如阿里巴巴就积极投身扶贫事业，通过造鱼塘、育支点、聚生态三大行动指南，帮助贫困户走出了一条可持续脱贫的根本路子。光靠政府单打独斗必然“孤掌难鸣”，要充分形成社会合力，继续深入在基础设施、义务教育、基础医疗等各方面领域，通过PPP等方式，吸引社会资本的投入，提升贫困地区的造血能力。

四、结论

宋代作为一个灾荒较多的朝代，在实践中探索出了一套完整的荒政之策。其思想主要可以概括为“以民为本”、“对象识别”、“市场导向”、“官员奖罚”、“社会参与”等几个方面。这与我国当前的精准扶贫战略具有较强的现实联系与启示意义。从扶贫的角度来说，“为什么扶”是宋代荒政“以民为本”思想的深刻体现，“扶持谁”是宋代荒政救灾对象界定的体现，“谁来扶”是宋代荒政社会化救助价值的体现，“怎么扶”是宋代荒政中救灾之策的生动体现。

当前我国正处于扶贫的关键阶段，我们要把人民对美好生活的向往作为精准扶贫的最高指导原则和根本出发点，扶贫既要注重“输血”，更要注重“造血”。要注重发展生产，提升教育，从根本上摆脱贫困。要充分利用好市场之手，在发挥政府主导作用的同时，充分利用市场规律，促进扶贫效率的提升。