政绩机制的人治化困境及其法治化路径

吕承文, 傅亦倩

(1. 复旦大学 国际关系与公共事务学院, 上海 200433; 2. 宁波大学 法学院, 浙江 宁波 315211)

中华人民共和国成立以来,我国逐步形成并产生了一套独特的政绩机制。这些机制从无到有、从零散到完善,在国家驱动庞大的公务员队伍奉公守职的过程中发挥着巨大的作用。随着时代的进步,这种政绩机制也出现了一些与社会发展、体制变革不太适应的症状。诸如官员的懒散怠工、不作为、吏治腐败、暴力执法、钓鱼执法、养鱼执法等问题,这些问题都正在考验着我国官场的行政伦理、政治生态。政绩机制是我国要推行高效政治统治和行政管理所无法回避的问题。本文尝试在法治理论的视野下深度解剖政绩机制的主要困境与问题,且提出一定的改进思路与对策。

一、 政绩机制与法治化

1. 政绩机制的基本内涵

政绩机制是基于MBO(目标管理)理论建立起来的官僚行动激励体系,包含了政绩指标、激励机制、惩戒机制等相关的制度要素。政绩是由多个政治统治与行政管理大小目标构成的整体的公共目标,并以此来驱动公务员队伍去追求这种整体的公共目标。政绩机制则是实现这样一种目标追求的一系列制度措施安排。政绩机制的MBO理论本质是减少政绩考核的随意性,使原先散漫无序的人治风气得到一定的抑制,但另一面则无形中过分强化了政绩驱动机制在公共治理过程中的作用。可以说,政绩机制是一种中国特色的制度形式,在一定程度上带有一定的企业管理属性。

政绩机制在本质上属于制度范畴,在现代政治发展的过程中,应当服从法治的原则及要求。政绩机制的核心要素在于政绩指标设计,其与公共目标密切关联。政绩是指政府在积极履行公共管理职能和承担公共责任的过程中作出的,除去施政成本后且满足公众需求的行为结果。从政绩驱动的本质来看,MBO理论是当下政绩考核制度不断改进的理论源泉。具体来说,政绩机制的本质内涵有3点。

(1) 政绩机制是一种制度形式,包含着制度要素。政绩机制是一种能够将利益与目标协调统筹为一体的制度设计,包含了一系列的促使关于追求政绩目标实现的奖惩措施及机制。“制度(规则)是达成目标的工具”[1]。从本质上来看,政绩机制属于一种制度范畴。中华人民共和国成立以来,中国的公共治理过程是政绩驱动的。无论政绩是以政治评判还是经济考量,都直接将公共治理的制度运作偏向为政绩驱动,以致路径依赖地形成了一种政绩驱动机制,这对中国的公共治理活动产生了不容小觑的影响。

(2) 政绩机制是一种管理手段,体现了管理的职能。这种机制最大的特色是高度依赖于量化的数据形态的指标体系。这样做的好处是明显的:一是上级对下级的政绩考核工作可极大地简化,二是下级在数据指引下有了清晰的工作任务目标。“以经济绩效为核心的相对绩效考核机制的确在中国省级地方层面存在着,为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。”[2]190政绩驱动实现管理主要依靠实现官员政绩的MBO的法律与政策文件。

(3) 政绩机制的制度设计初衷是驱使一支有能力又忠诚的公务员队伍致力于实现政治统治与公共管理的目标。事实上,在当代民主社会,政治统治与公共管理在目标上已经重合。因此,唯上不唯下是一种典型的观念偏见。上级政府与社会公众之间岂有上下之分?原本政治统治与公共管理之间是不存在矛盾的,但是在人为的操作下日益变得异化,偏离了它真实的面目。正常情况下政绩驱动的官僚体系应是高效的。政绩机制指引下的官僚选拔应当是包括忠诚和能力的双重标准的,只有这样才能高效地实现国家的各种政治战略目标。

2. 法治化的基本内涵

从本质上来看,法治是一国制度设计的总的政治规律与原则。自党的十八届四中全会、五中全会召开以来,法治成为了国家政治发展不可逆转的趋势。早在2014年,中央就出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的政策文件,揭开了我国全面法治建设的开端。中央的全面法治建设战略,是我国法治政府建设的指引与导航。党的十九大报告也指出,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。

在法治视野下,法治与人治之间有着绝对的分水岭。法治是“一个能够统摄社会全部法律价值和政治价值内容的综合性概念。”[3]而人治是感情统治,是一种因人而异的主观主义作风,对转型期我国政府法治化进程形成了现实障碍。法治作为治国理政的基本方式,在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性的地位与作用。构建现代新型国家治理体系,实现治理能力现代化,有赖于国家各项工作的法治化、制度化、规范化和程序化[4]。

从理论上来看,法治具有平等性、规范性及统一性特征。法治的平等性将人看成毫无差异的法律调整对象,来规范社会中所有人的平等关系。法治的规范性是指确保法治中“法”的因素(正式的法律制度)能够在全社会中获得普遍确立的效果。法治的统一性是指在现实中一个统一的法律体系可以将镶嵌在制度内部的权力关系与附着于制度外部的政府关系整合为一种和谐融洽的政治状态。法治的这三大特征将共同表现出法治内生的权威性。

法治化是法治的动态表现过程,它的重要组成部分是政府法治化或法治政府建设。法治的主要优点表现在它妥善地解决了人的欲望和人的精神追求之间的矛盾,而这对矛盾是所有的传统文化无法避免但又无法解决的矛盾[5]。一般来说,政府总是想法跳出法律的控制,导致政府法治化最后退化为人治状态。因此,法治化必须通过一种国家与社会之间通过良性互动来实现“权力依附于组织而非个人”的制度设计目标。

3. 政绩机制的法治化

政绩机制的法治化是指政绩机制以法治为基本的制度设计原则,通过规范政府公共权力的运作及其官僚的公务行为来实现政府权力受到有效约束与制约的制度价值目标。政绩机制是行政体制中的重要构成部分,是驱动政府官员采取公共行动的发动机。当政绩机制的核心——政绩——实现法治化,即由法律严格规定政绩标准,才能确保官员公共行动的理性化,避免各种人治化困境,最终实现国家政治目标。

2015年12月27日,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》在“总体要求”中提出了“衡量标准”的概念,这是一次对政绩机制建设的明确指导。法治化的精髓在于作为标准的“法”本身的客观化和理性化。对于政绩机制而言,其标准就是政绩,如果能够通过法律的形式公开表现出来,使公共行动可以得到政府自身与社会公众的共同监督,确保政府的行动活动的高效性和优质性,最终实现政绩机制的法治化。

二、 政绩机制的人治化困境

在制定公共政策与实施政府治理的过程中须有意识地将自身利益最优化表达抑或公益性和自利性地均衡解释。因此,在政绩的驱动下,政府一面用“扶持之手”来促进社会经济的快速发展,另一面也衍生出了助长腐败风气的“贪婪之手”。随着政绩驱动出现了时代性的困境(腐败问题),学者们开始反思政绩机制本身存在的问题。政绩机制存在的合理性是有限的,这意味着政绩驱动也会出现故障,发生政治不服从的官员并不能完全地忠实于发动它的行政体制的现象。政绩机制本身作为体制中的一种具体制度,其中的困境与问题是值得反思和审视的,主要体现为3个方面。

1. 官员对政绩的关注短期化和个人升迁

官方术语将这种“政绩”称为“短平快”项目。在一个本应促使官僚机器关注长远的、涉及民生福祉的公共治理事务的制度设计中,官员们却作出了与这个制度设计初衷不太符合的行为,这是在当下政绩机制中一个亟须走出的困境。通常这些短期化的政绩目标在时间上会尽量少于官员在任的任期,以便越快越明显地突出个人的政绩亮点;而且,这些政绩目标多半是不可持续发展的。一旦官员发生了任期调动,就会导致原来的政绩增长点突然“消停”,这些政绩很难被指望去长效性地解决实际的民生问题,还导致“评估导向功利化,偏离公共导向”的困境[6]。

政府追求创新政绩的可持续性非常重要。但是,当前一个矛盾现象正在显现:一边是地方政府层出不穷地推动创新;另一边却是一些创新探索难以为继、缺乏可持续性,有的项目甚至在短时间内就偃旗息鼓、昙花一现。长期关注“中国地方政府创新奖”项目的包国宪教授通过对已经获得入围奖的112个项目的回访研究发现,“差不多三分之一名存实亡了”[7]。这是因为当前政府里普遍流行着一股以人治思维看待法治的风气。社会中的不少明星官员,他们无一不是靠强力、蛮力(事实上是一种为达目的不择手段导致社会矛盾激化的原因),凭着自己主观意志一厢情愿地推进各种政绩目标,甚至还认为自己是在法治的轨道上运行。事实上,这是一种典型的以人治思维看法治现象的行为。

可想而知,最终的结果无疑是大量的官员由于短视的政绩而得到升迁,就会造成这种升迁形成的政绩驱动路径依赖。实际上,在政绩推动下的地方政府创新,会导致创新的变形与变味,出现改革形式化、盲目推广、一窝蜂攀比及忽视配套等现象,最终沦为急功近利的“政绩工程”[8]。

2. 政绩指标体系长时期内显现得单一化

在社会中,在一切以围绕经济建设为纲的指引下,曾一度出现政绩考核完全以GDP为导向的倾向。许多突出的社会问题得不到认真的对待与解决,对官员的办事作风产生了深深的路径依赖影响。盲目的大数据造成了官僚眼里的“数字出官”的不良政绩观。不少官员眼里只有足以促成其官运亨通的政绩数据,而并不是公共管理目标本身,有时甚至还把政治统治目标抛诸脑后,并且给社会制造了许多矛盾。

GDP导向存在巨大问题,即便后来将政绩指标体系转变为兼顾生态保护要求的复合标准体系,也无法立即在实践中达成预期的改革目标,转变政绩考核措施并没有使现实情况有所好转。例如,自2014年以来,浙江杭州实施“美丽杭州”的政绩综合考核试点,逐步开始取消唯GDP的价值导向,结果却是“不考核GDP,县市区反而压力更大”[9]。杭州的这种考评体系评价被称为“公民导向的政府绩效考评”。这在很大程度上符合理论上的政府行为导向要求,在现实中却仍然遇到了未能预料的阻力。这其中的核心问题在于法治本质上要通过政治统治的秩序来追求公共目标的实现,而不仅仅是为了政治统治的方便。政绩考核问题并没有因为简单地改变政绩指标而发生改变。事实上,政绩指标的设立是否科学与客观,决定了其是人治(人的意志)还是法治(法的统治)的分水岭,也成为决定政绩机制运作顺畅与否的关键。

评判政绩机制是否实现法治化要看政绩指标的设立是否真正符合法治的原则及要求。政绩机制的关键在于可量化的、客观的政绩指标,是否足以奖励或惩罚相应的公务人员,从而督促他们致力于政绩目标的实现。这其中存在的根本问题在于政绩机制的制度设计目标与现实运作相脱节。政绩机制的制度设计目标在于促使公权力有效地运行而非单纯的以利驱权,如果简单地认为只要给予激励就能驱使公务员队伍去实事求是地做事,无疑是加速地把公共权力背后的邪恶人性释放了出来。

3. 政绩考核偏重于领导重视与关注

领导的重视与关注是因人而异的,这使原本应趋于标准化的政绩指标体系变得无足轻重。当领导看到的才是政绩时,至少会造成两种不良的后果:一是政绩考核的人治化,二是官员的政绩增长抉择短视化。如此一来,政绩机制并没有真正发挥“促使官员关注民生”的激励作用,反而导致了官场中不少“别有用心”之人的拉帮结派,给国家带来了沉重的反腐成本。当“领导看到的才是政绩”成为流行于中国政府官僚体系中的升迁潜规则时,政府官员的政绩观会被扭曲掉,致使他们唯上不唯民,造成了政绩驱动事实上的失灵困境。

政绩原本应使政治统治与公共管理在目标上保持一致,但是囿于个人认知差异,在不同的政绩观影响下政治统治与公共管理目标之间出现了一定的异化。政绩里还包含着政府官员的面子、里子,通过向上邀功,也能投机取巧;“尽快攀爬上去”已成为不少政府官员的施政理念。此外,政绩驱动下的官员,以所谓的铁腕手段去推动政绩实现,政绩驱动使官员为达目的而不择手段。特定时期的强人政治逻辑终究与国家法治建设大相径庭。

总而言之,政绩机制的失灵困境是一种人治化问题,体现为政府追求公共目标的效率低下问题,具体症结是:①从过程上来看,在公共治理过程中政绩驱动机制也会遇到激励不足的情形;②从结果上来看,它实现不了既定的政绩目标,或者变相、扭曲执行政绩目标。政绩机制的人治化困境所带来的后果是造就了一支只会唯唯诺诺的公务员队伍,容易形成内耗倾轧的政治格局;不少人在这种政治氛围和行政环境中,失去了自我独立人格。表现为表面忠诚,实质奸险,唯利是图、腐败糜烂,不敢说真话、做实事,结果是难以实现隐藏在政治统治目标之后的公共管理目标。而且,仅仅具备一支忠诚的官僚体系队伍还远远不能适应国家治理现代化与全面法治建设的政治要求。因此,应该从根本上改变公共治理中政绩机制的人治化困境。

三、 政绩机制的法治化路径

归根结底,当下政绩机制出现的失灵困境即人治化的困境。政绩机制的人治困境是政府失灵的一种内在机理紊乱的重要表现,体现为政绩机制在制度运作与设计过程中出现了悖离法治原则的现象。在现实中,真正使政绩机制起作用的东西并不是客观的政绩指标本身,而是主观上的个人意志,这会造成整个官僚体系运作的不稳定性和派系化。政绩机制所反映出来的人治问题正是其法治化进程中的最大阻碍。低薪酬、道德式的自我感动与权力滥用的寻租腐败同步地侵蚀政绩机制,乃至使奖励不足以撼动人心,惩罚亦不足以儆效尤,国家机器的作用有限。例如,2015年的扬州炒饭事件,竟让40吨炒饭申报世界吉尼斯纪录!更为荒唐的是“慈善”也能出政绩,这不是什么新鲜事物,算不得“创新”。再如,湖南长沙县的教师工资摊派慈善事件应该是很多地方都可能发生的事情。“因各级官员有违法和掩盖其罪行的机会和诱惑,因而造成纪律松弛、腐败和个人专断。”[2]190

若要实现政绩机制的法治化,就须剔除其中的各种人为的主观因素,确保法的因素在政绩机制中发挥根本作用。只有重新实现政绩机制的法治化,才能最终扭转与改变当下的人治化困境。只有在制度设计时充分考虑到政绩机制困境的本质及原因,对政府官员采取一个理性与客观的认识,从设计目标与现实运作的衔接着手,实现政绩指标体系的法定化,才能推进政绩机制的改进与完善。

总之,政绩机制法治化的基本思路是建议把政绩驱动的激励规则从单纯的唯唯诺诺的政治忠诚导向转化为多元的理性、高效的政治民主导向,确保政绩机制重新回归到法治化轨道上来,实现我国政府公共行政活动的优质化与高效化的治理目标。本文提出如下3条政绩机制法治化的基本措施。

(1) 通过法律的形式来规定政绩内容,制定一整套客观科学的指标体系。法治化的基本思路是“先立法,后改革”,将法律规范作为一切改革行动措施的前置条件。“权力转化为权威的过程是借助于法律来完成的。”[10]政绩机制的核心驱动要件是政绩本身,只有将之放入法律体系的规范之中,才能真正出现政绩机制重返法治化轨道的局面。

(2) 推行综合绩效导向的政绩体系,将忠诚与能力有机地结合起来。政绩机制失灵表现为官员的政治不忠诚和庸碌无为、消极怠工。因此,单方面在政绩机制上强调忠诚或能力,都无法真正突破政绩机制失灵的人治化困境。传统的政绩指标一般分为“德能勤绩廉”几方面,过分重视了官员的品德,事实上这是难以真正实现政绩考量的。法治的要义是从人的现实行为入手,而无须去问人的初心;只要确保官员在科学的政绩指标体系指引下忠于发动他们的政绩机制,并最大化地发挥自身的能力,他们就应当被认为是既有忠诚又有能力的官员。

(3) 实施上级考核与民众评价相结合的政绩考核方案,扭转政府唯上不唯民的不良风气。政绩考核的方式是政绩机制驱动官员采取公共行动的鞭策力。一直以来,我国采取的是以上级考核为主的方式,虽然这样可以确保官僚体系的垂直权威实现,但是会在现实中无形地将政治统治与公共管理目标对立起来。公共利益包含着现实世界公众的真正需要和正确趋向,这足以将政府及其官员引向永恒的实体性的正义原则[11]。因此,适当地因时因地引入民众评价的考核机制,有利于政府自身迅速改变官僚作风,真正将“全心全意为人民服务”宗旨放在工作重心的首位。