从一元到多元：农村社会养老机制变迁分析

郭 佳 丽

(安徽大学 社会与政治学院, 安徽 合肥 230601)

随着我国步入人口老龄化行列,养老问题及相关制度受到了高度重视。据2016年中国统计年鉴统计,2015年我国65岁及以上的老年人口为14 386万人,占全国总人口的10.5%[1],而这其中有将近75%的老年人来自农村。农村老年人的养老问题,与一般老龄群体相比,既具有共性特征,也具有鲜明的个性特征。所谓共性特征是指老年群体基数大、增速快、高龄化,家庭养老功能逐渐弱化,社会化养老能力相对不足。所谓个性特征是指与城市老年人养老问题相比,农村老年人没有固定的工作单位和经济来源,养老主要依赖土地和家庭,老无所依的可能性更大,应对各种养老问题的能力更加脆弱,且农村社会化养老机制建设滞后,日益难以满足农村养老问题的需要。在养老能力相对不足、农村人口流动的背景下,留守老人群体不断扩大,更加剧了农村社会养老问题的严峻性。

如何解决特定社会发展阶段庞大的农村老年群体的养老问题,既关系到农村老年人晚年生活质量及其经济社会权利的实现,也关系到整个农村社会的祥和与稳定,是农村社会治理与善治的重要组成部分。面对特殊时期农村社会严峻的养老形势,优化农村社会养老问题治理体系,提升治理能力,具有重要的时代意义。本文试图在对不同历史时期我国农村社会养老机制分析的基础上,总结经验与规律,给当前我国农村社会养老问题的解决提供借鉴。

一、 一元主导:传统时代的农村社会养老机制

受制于人均寿命、养老观念、家庭结构、经济结构、社会结构及当时社会对于赡养老人的奖惩制度,在传统社会,我国形成了以家庭养老为主导的农村一元化养老机制。

1. 一元化农村社会养老机制形成的背景及其特点

传统时代一元主导的农村社会养老问题治理机制是诸多因素选择的结果,具有鲜明的时代性。

(1) 农村老年人口规模的影响。在传统社会,由于生活环境较差、生活条件艰苦、医疗卫生保障极度欠缺,这一时期的人均寿命相对较短,老年人口在总人口中所占的比例相对较少,而农村更加明显,因此养老问题并不突出,相应的解决措施也比较简单。

(2) 养老观念的影响。传统社会,儒家思想作为社会主流思想,大力推行孝道,“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”“天地之性,人为贵。人之行,莫大于孝”“父子之道,天性也”等流传于世的话语无不在强调“孝”的重要性。在此思想潮流的引导下,人们崇尚孝文化,孝敬父母是“众善之始”,就像“羔羊跪乳”“乌鸦反哺”,是天经地义的,“养儿防老”成为人们的共识。如果有人违背这些传统养老观念,将会受到社会舆论的谴责。

(3) 家庭结构的影响。传统农村社会的家庭结构以联合大家庭为主,家家户户多子多女,儿孙满堂,老人一般都是由多个子女共同赡养,每个子女的养老负担相对不高,这也使得家庭养老具有了适当的基础。

(4) 经济结构的影响。传统农村以自给自足的小农经济为主,在这种社会形态中,家庭承接了生活和生产的全部功能,老年人并非单纯的负担,同样是农村生产的劳动力来源,农田也是养老的物质基础。

(5) 社会结构的影响。传统农村的社会结构相对封闭,正如费孝通先生所说:“我们很可以相信,以农为生的人,世代定居是常态,迁移是变态。大旱大水,连年兵乱,可以使一部分农民抛丼离乡;即使像抗战这样大事件所引起基层人口的流动,我相信还是微乎其微的。”[2]与费孝通先生描述的一样,传统的农业社会地区之间的交往和人口的流动都很少,每个人可能终生都固守在世代传承的家庭、家族中,也就不会出现所谓的“留守老人”“空巢老人”问题。

(6) 社会奖惩制度的影响。在传统社会,历朝历代的统治阶级为了巩固统治,都把养老保障作为安民的重要措施,着力完善孝道理论,加强养老制度建设[3],并为此设立了相应的奖惩制度。如汉朝实行“举孝廉”的选官制度;唐代统治阶级把“孝”列入刑律范围,《唐律疏议》规定:“诸养子所养父母,无子而舍去者,徒二年。”这些奖惩机制客观上也调节和规范了传统时代家庭养老制度的贯彻实践。

正是上述多重因素的影响,我国传统社会形成了一元主导的农村社会养老机制,具有时代的合理性与可行性。

2. 一元化农村社会养老机制的时代性及其问题

一元化农村社会养老机制是在传统社会特定的历史发展背景下形成的,具有鲜明的时代性。从国家层面来看,传统社会人力资源和物质资源相对不足,国家各方面的发展都非常有限,尤其是治理体系相对落后,治理能力相对低下,无力承担社会养老的重任,并且在皇权止于县的情境下,乡村社会的治理往往远离国家中心。从社会层面来看,受制于传统的经济社会文化状态,特别是在皇权统治与官僚体系下,社会发育严重滞后,社会组织结构简单,自主能力较弱,无法形成类似于当代的社区型养老机制。从市场方面来看,传统社会以自给自足的小农经济为主,市场结构封闭单一,市场法则难以扩展至社会的各个领域,同时,传统时代也无商业养老的市场,养老领域的市场机制自然没有形成的可能性和必要性。总之,一元主导的农村社会养老机制是与传统社会的国家能力水平、社会发育程度和市场发展状况这三个方面的现实情况相适应的,顺应了当时社会发展的要求。

但是,传统时代一元化的农村社会养老机制并不是一种理想模式,呈现在人们面前的并非都是父慈子孝的诗意画卷。一方面,那个时期农村社会的养老实际上是低水平的,在温饱问题有时都很难解决的传统社会,家庭养老的能力十分有限,只是一种低限度的安排,能做到基本温饱就算是最大的成功了,健康状况和精神慰藉等方面的需求可谓奢侈。另一方面,传统社会一元化的农村社会养老机制具有脆弱性、不稳定性,特别是当疾病发生或遭遇自然灾害亦或是家庭结构变化时,受制于当时社会有限的医疗条件和经济水平及救济措施,老年人口毫无疑问地成为最弱势的一方,家庭养老机制脆弱性的一面就会展现。

虽然传统的家庭养老机制具有时代的必然性与合理性,但随着社会的发展,这种家庭养老模式也开始受到冲击。鸦片战争开始后,我国社会处于内忧外患交织时期,传统的政治、经济和文化都受到了很大的冲击,失序的社会经济开始冲击家庭养老的人力基础、物质基础。同时,在文化上,传统的“三纲五常”“孝文化”等观念在急剧变化的时代,也在悄然发生一些改变。虽然在其后相当长的时间,乃至于今天,家庭养老依然是农村社会养老的基本机制,但作为外部补充与矫正的其他社会养老机制也正在悄然兴起。

二、 二元结合:新中国成立后的农村社会养老机制

新中国成立后, 我国的社会政治、经济、文化都开始进入新的阶段, 大规模的治道变革也涉及了农村社会养老机制。虽然家庭养老仍然是基础, 但政府的有限介入, 改变了传统的一元化家庭养老机制, 形成了家庭和政府二元结合的农村社会养老机制, 这有助于克服一元化机制的脆弱性弊端。

1. 二元结合化农村社会养老机制形成的背景及特点

新中国成立后,基于社会主义的政治与行政伦理,国家开始有意识地关注养老问题,这当然包括庞大的农村老年人口。

(1) 国家通过一系列的法律规章对子女赡养老人的义务进行规范,对于老年人的权利予以明确。1950年《中华人民共和国婚姻法》第十三条规定:“父母对于子女有抚养教育的义务;子女对于父母有赡养扶助的义务;双方均不得虐待或遗弃。”1954年《中华人民共和国宪法》第九十三条规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动力的时候,有获得物质帮助的权利。”法律引导社会行为、规范社会行为,新中国成立初期这些涉老法律制度的建立,一定程度上保障了农村老年人的合法权益。

(2) 特定时期的经济社会制度安排也有助于保障农村老年人的养老水平。新中国成立初期,“耕者有其田”的土地政策让农村无地或少地的老年人拥有了土地,极大地改善了农村家庭的养老保障水平;人民公社时期,“三级所有、队为基础”的集体所有制使老年人不管身体强弱及劳动能力如何,都能从集体按时定量地领取到基本的口粮,得到最基本的生活保障,这种平均主义的分配方式在农业学大寨的运动中得到了强化,老年人因此而获得了基本的生活资源[4];人民公社模式下的农民,不仅是公社的主人,更是国家的主人,他们在经济、政治和文化等诸多领域都享有主人的权利和地位[5],农村老年人也不例外。

(3) 国家也通过建立社会保障制度对农村社会养老予以外部帮扶。典型的如对农村无依无靠的鳏寡孤独者建立了五保制度。《1956—1967年全国农业发展纲要》对五保供养工作作出了规定:“对于农业合作社内缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员,应当统一筹划,指定生产队或者生产小组在生产上给予适当的安排,使他们能够参加力能胜任的劳动。”“保吃、保穿、保住、保医、保葬(保教)”的“五保”制度,对于保障部分有特殊困难的农村老年群体老有所依,起到了重要的作用,一些地方开始尝试设立的敬老院,对五保对象进行集中供养,也有力地提升了养老水平。

当然,受制于新中国成立初期落后的社会生产现实,家庭依然是农村社会养老机制的基础。新中国成立后,以小农经济为基础、以家庭自我保障为主体的传统农村家庭老年保障制度得以存在的经济基础和社会环境并没有根本改变,“养儿防老”等传统家庭养老观念及组织形式、文化基础也仍然保留,因此,农村老年保障制度延续原有的家庭养老方式是现实选择[6]。虽然从形式上看人民公社时期的农村养老保障主要由集体来承担,但需要注意的是,这种安排只是特殊时代的一种制度设计,并无可持续性与稳定性,其后可能引发极为消极的后果。

总体而言,新中国成立后的一段时期内,我国农村养老问题的社会治理机制在养老主体方面呈现出家庭与政府二元结合的特点,在养老模式方面表现为家庭养老和集体养老二元结合的特点,在供养形式方面体现着分散供养和集体供养的特点,只是总体上,受时代的限制,政府的外部帮扶十分有限。

2. 二元结合化农村社会养老机制的进步及其限度

与传统社会一元主导的农村社会养老机制相比,新中国成立后的二元结合化农村社会养老机制取得了很大进步。这种进步主要表现为,政府开始关注农村社会的养老问题并在其中发挥积极作用,促使相关的法律规章制度逐步建立,一些初级的保障形式开始发展。这不仅能够进一步保障农村老年人各方面的权益,减轻家庭养老的负担,提升老年人的养老保障水平,体现一种“以人为本”的现代政治与行政伦理,而且可以提升依法养老的水平,在法律规范上引导社会形成敬老爱老的氛围,最终达到社会和谐稳定发展的目的。虽然这一时期,在农村社会养老问题上,国家的介入还十分有限,但依然具有一元化养老机制所不具备的优势,在一定程度上避免了单纯的家庭养老所不可避免的脆弱性风险。

然而不可否认的是,这一时期的养老机制也存在一些缺点。比如受当时整个社会经济发展水平的影响,国家能力有限,农村养老保障程度非常低,覆盖面也非常小。除此之外,受当时政治运动的影响,农村养老保障的制度化和规范化建设严重不足,有些已经实施的政策在这段特殊时期内一度停止,养老保障制度非常不稳定。而与此同时,农业集体化的过程实质上也是向传统家庭结构不断挑战的过程[7],受此影响,家庭养老的基础被侵蚀,养老能力弱化,使整个社会养老问题更加突出。

三、 多元共治:改革开放以来农村社会养老机制的发展

改革开放以来,我国农村社会发生了天翻地覆的变化,人民公社的解体、家庭联产承包责任制的推行、村民自治制度的确立、社会主义市场经济的发展,这些都使农村社会养老机制面临新的形势。新时期,伴随农村老年人口总体规模的显著上升、农村家庭结构的变化,以及城乡人口流动的趋势,原有的农村社会养老机制也面临一系列新的挑战。正是在此种机遇与挑战中,农村社会养老机制日益呈现出多主体多中心的多元共治的特点。

1. 多元共治的农村社会养老机制形成的背景及其特点

改革开放后,随着国家的治道变革,农村社会养老形势发生了显著的变化。①老年人口的急剧上升使传统农村养老机制面临巨大压力。 早在2000年11月的第五次人口普查结果就显示我国60周岁以上人口已达1.3亿人,占总人口的10.2%,这标志着我国进入了老龄化社会。老年人口的增加,尤其是农村老年人口的增加,极大地增加了农村社会的养老负担。②随着计划生育的大规模实施,农村家庭结构也发生了巨大的变化,加剧了家庭养老的脆弱性。自20世纪80年代计划生育政策实施以来,农村地区也由传统的多子女家庭结构逐步转变为以独生子女为主的家庭结构。这种“少子化”的家庭结构变迁,使家庭养老机制变得更加脆弱,特别是一些失独家庭,更是雪上加霜。③现代化进程中人口的大规模流动,使农村留守老人的养老日益成为一个显性的社会问题。20世纪80年代中期以来,农村青壮年劳动力逐步向城镇大规模流动,导致所谓的留守老人的出现。近年来,留守老人的精神健康问题更是日益突出。一方面传统农村养老机制面临新形势、新问题,另一方面随着社会经济发展,农村老年人的经济文化需求也在不断增长。新形势下,传统的农村社会养老机制已难以适应日益增长和变化的农村老年人口数量、结构及其需求。正是在这种背景下,改革落后的,塑造一种多主体、多中心的农村社会养老机制,就具有了时代的必要性与重要性。

所谓多主体、多中心的多元农村社会养老机制,即指新形势下农村社会的养老,需要包括家庭、政府、社会、市场等多元机制的共同合作。

(1) 家庭养老。基于中国传统孝文化的特点,以及特定社会发展阶段,在可预见的将来,家庭都将是农村社会主要的养老基础所在。改革开放以来,虽然家庭结构的变化和传统家庭养老观念的弱化对我国的家庭养老有一定的影响,但是现阶段,农村社会养老保障制度还不够完善,无法建立起能够完全不依赖家庭的养老保障机制。而且我国传统的孝道和社区内部的舆论影响,都会促使家庭养老保障在农村养老问题治理机制中处于最基础的地位。这种以农户为基础的养老保障安排也是许多发展中国家农村的自然选择[8]。

(2) 政府养老。在农村养老问题上,政府有责任在政策和制度层面作出保障。①法律制度层面的有力保障。《中华人民共和国宪法》第四十九条第三款和第四款分别规定:“……成年子女有赡养扶助父母的义务。”“……禁止虐待老人……”《中华人民共和国婚姻法》第二十一条第三款规定:“子女不履行赡养义务时,无劳动能力的或生活困难的父母,有要求子女付给赡养费的权利。”《中华人民共和国老年人权益保障法》第十三条和第十八条第二款分别规定:“老年人养老以居家为基础,家庭成员应当尊重、关心和照料老人。”“与老年人分开居住的家庭成员,应当经常看望或者问候老年人。”2013年7月1日起开始施行的新《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务,并提出“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标[9],这也是对农村老年人晚年生活的保障。②各种养老政策的有效实施。从1986—2012年,农村养老保险制度在不断探索中一步步发展,如今新农保基本实现了全覆盖,有些地区开始发放高龄津贴;1982—2006年,我国农村五保制度也一直在曲折中得到发展和完善,现在大部分农村地区孤独无依、无劳动能力的老年群体的基本生活也得到充分的保障。③政府对农村养老服务的购买力度不断加大。近年来,各地政府通过购买服务的形式,推进农村社区养老服务中心、老年人活动场所的建设,推进民办养老服务机构的发展等,就是明显的例证。

(3) 社会养老。改革开放以来,随着我国社会的不断发育成长,社会化养老程度也越来越高[10]。从养老模式看,新时期的农村养老问题不再仅仅依靠家庭或政府来解决,各类社会组织、社区在其中的作用也在不断彰显。如各类志愿者组织提供的各种老年人公益服务、社区的居家养老服务、留守老人之家,以及一些农村社区成立的老年互助协会等,这些养老模式越来越受到老年群体的欢迎。尽管各地区发展水平不同,各种社会化养老模式具体情况也不尽相同,但是社会化的养老模式无疑是农村社会养老机制发展的必然趋势。

(4) 市场机制。随着经济的发展,各社会主体对养老服务的质量要求、个性化需求也在不断提高,在这种背景下,一些市场化的养老服务应运而生,如老年公寓、养老院等。这些市场化机构提供的服务,一定程度上也满足了农村老年人养老的多样化需求,是农村社会养老机制的有益补充。

2. 多元共治的农村社会养老机制的优势及其不足

多元共治的农村社会养老机制显然适应了新时期我国农村经济社会的发展,具有鲜明的时代性与优越性。

(1) 避免了单一主体的脆弱性和不稳定性风险。由于养老主体和养老工具的增多,当一种养老主体不能及时有效地承担养老职能时,农村老年人不会像传统社会一样陷入无人照料、孤独无依的境地,而会由其他主体来承担或弥补老年人在养老方面的需求。这一点在家庭结构迅速变迁和人口流动十分频繁的今天表现得尤为重要。

(2) 多元主体的参与,丰富了农村养老的主体资源、物质资源,有助于解决传统农村养老面临的人力资源和物质资源短缺的问题。在多元化养老模式中,农村养老主体含括了家庭子女、政府部门、社区服务人员、各类社会组织,以及老年群体自身,等等。多元主体的存在,意味着多元资源的介入,有助于充实相对稀缺的农村养老资源。

(3) 多元主体的参与,也有助于发挥不同主体的不同特色与优势,丰富农村养老工具的选择,提升绩效。在农村社会养老治理中,多主体发挥的不仅仅是简单的加成功能,而是具有优势互补的意义,以满足农村社会日益多样化的养老需求。如家庭子女无可替代的精神慰藉作用,社区熟人社会因地制宜的有效性,社会组织不计回报乐于奉献的服务热忱,市场养老服务供给的专业化等。

尽管多元化的农村社会养老机制存在很明显的优势,但是不可避免地也存在一些问题。正如党的十九大报告中指出的,中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[11],这种矛盾在当前农村社会养老问题中同样存在。如在政府方面,农村养老保险覆盖面还比较有限,养老保障水平也比较低,新农保只能起到辅助作用;政府购买服务过于向城市倾斜,向农村养老服务提供的购买力度有限。在社会和市场方面,社区养老服务、志愿服务、市场服务等重心也主要集中在城市,而农村养老的相关社会组织严重不足,各种公益组织面向农村地区的服务较少,且农村社会对于市场养老的购买力也较低。由此导致几大养老主体之间的作用不够平衡,有的农村地区仍然主要依赖家庭养老,并且核心家庭结构使家庭养老负担过重,加上养儿防老观念受到冲击,一些农村老人养老品质相对不高。

针对以上问题,社会各界都应该重视多元共治的农村社会养老机制,努力推进多元养老机制在农村地区的广泛实施,共同提高农村地区老年群体的养老保障水平。①要提高农村养老问题治理的广度和深度,将多元治理工具的功能意义宣传至乡村的每个角落,惠及农村地区的每一位老年人。②要充分发挥多主体的功能作用,如通过加强社会主义核心价值观的宣传教育,引导全社会进一步确立尊老、爱老、养老的责任心,在物质和精神方面为老年人提供足够的支持;政府应该发挥好自己在解决农村养老问题过程中的制度设计与引导作用,加大向农村购买养老服务的力度;加强农村社区养老服务硬件和软件的建设,提高社区养老服务水平;大力发展面向农村社区的各种养老服务组织等。③要积极调适多主体之间的关系,特别是要发挥党和政府在其中的制度引导和政策支持作用,多元合作,优势互补,发挥合力,最终形成长效联动机制。

纵观我国农村社会养老问题治理机制的变迁过程,可以发现它的发展经历了从一元主导到二元结合再到多元共治的过程,多元治理机制正成为新形势下农村社会养老的必然选择,这充分反映了我国乡村社会治理体系的不断优化和治理能力的不断提升。

【责任编辑祝颖】