构建规范的PPP发展模式的研究

杨秀

摘要：近年来，地方政府纷纷鼓励政府与社会资本合作项目（即PPP项目），国家也陆续出台相关文件以规范PPP项目。文章通过对PPP模式内涵及发展现状的研究，指出应构建规范的PPP模式，降低PPP运营风险，实现可持续发展。

关键词：PPP模式；融资；风险

长期以来我国各级地方政府在城镇化建设过程中多依赖于财政资金，久而久之地方财力难以维继，所以急需探索一种新型公共事业融资运营模式。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，实际指向了PPP（Public-Private-Partnership）模式。特别是国发[2014]43号文出台后，各级地方政府纷纷启动PPP模式试点项目，政府将PPP模式视为化解地方债务风险、新一轮城镇化建设融资的重要手段。

一、PPP模式的基本内涵

PPP模式是政府与社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护的大部分工作，通过“使用者付费”、必要的“政府付费”及可行性缺口补贴获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，合理保证公共利益的最大化。

据测算，至2020年我国城镇化率将达到60%，总投资需求约42万亿。地方政府大部分收入源于土地转让收益，而存量土地越来越少，面对大额的基建需求，土地财政已经捉襟见肘。随着政府融资平台的收紧，堵住了信贷扩张之路。相反，社会资本实力雄厚，对基建投资有着极高的热情，PPP合作模式受到双方的青睐。

二、PPP的发展

20世纪90年代初期，英国经济一度衰退，英国政府率先引入私人资本维持公共服务支出，开启了政府和社会资本合作的先河。目前，美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家对PPP模式的探索与实践也处于领先地位。

而在我国，PPP也并非新生事物。我国自1978年开始了对PPP模式的探索， 2013年，十八届三中全会掀起了PPP的热潮。财政部长楼继伟相继就PPP模式作专题报告，肯定了PPP模式在转变政府职能、促进城市基础设施建设等方面的重要作用。国务院、财政部、发改委等部委也相继陆续推出了一系列政府和社会资本合作的政策文件，各地政府也纷纷出台地方性文件，为PPP项目提供更多的政策优惠，公布PPP项目清单，积极寻求社会资本的参与。

在政府相关政策的大力扶持下，各地PPP项目呈井噴式增长状态，据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，短短三年来，全国PPP综合信息平台项目入库数已近1.4万个，总投资额超16.5万亿元，项目涵盖教育、文化、卫生、能源、水利、养老、环境保护、保障性安居工程等多个领域。

三、PPP模式推进过程中存在的问题

政府大力推广引导PPP项目，本意在于充分调动社会资本对于基础设施建设的积极性以缓解地方政府的财政压力，但PPP项目的盲目上马、迅速增长，使得诸多乱象频现，如明股实债、重建设轻运营、伪PPP等。主要问题如下。

1. 政府契约精神欠缺：PPP项目的实施建立在特定的契约之上，而政府部门履约精神欠缺，常以“一揽子”甩包袱式的服务外包转嫁责任。特别是政府领导换庙，经常出现“新官不问旧账”、出台新政等情形，使得原契约流于形式，导致PPP项目无疾而终。

2. 财政隐性债务风险增大：PPP模式具有表外融资的能力，能将资金推到监管之外再利用，掩盖了或有债务，地方政府把PPP项目变相作为一种新的融资手段，增加了地方财政的隐性债务风险。

3. 融资难：PPP项目一般周期长、投资大，且产权不明晰，缺乏抵押、担保。国内金融机构对PPP项目贷款审核较为谨慎，通常要求社会资本提供完全担保，甚至要求政府提供相应的担保，致使PPP项目融资极为受限，成功率较低，是目前PPP项目融资到位率低的主要原因。

4. 监管不当：政府部门享有极高的行政权力，易形成权力寻租。当产生大额经济利益时，一旦监管缺位，易形成官商合谋倾吐国有资产，严重损害公众利益；如若监管越位，又会损害社会资本的正当权益，这也成了社会资本投资PPP项目的后顾之忧。

5. 其他运营风险：基建、公共设施项目合同签订后，需要较长的履约期间，而影响项目履行的因素有很多，如：宏观政策、经济发展、生态环境、科技进步等。而社会环境瞬息万变，因此，在PPP项目实施之前要进行科学严密的前期论证工作，以防项目流产。

四、构建规范的PPP模式需关注的问题

2014年9月，国发[2014]43号文的出台加强了对地方政府性债务的管理，地方政府融资平台将逐渐退出历史舞台，PPP模式则为地方基础建设指明了一条新道路，PPP模式下的项目公司或将成为新型的“融资平台”。但PPP模式绝非灵丹妙药，项目设计是否合理、准备是否充备、风险分担是否合理，都将影响PPP项目的成败，还可能给地方政府带来隐性财政风险。当前PPP市场乱象丛生，不得不让人思考如何构建规范的PPP运营模式。

1. 加快完善PPP立法：健全的法律、法规能够让社会资本吃下定心丸。我国目前尚无针对PPP的专项立法，对PPP项目履行过程中产生的争议难以有效解决，在很大程度上阻碍了PPP的发展。当前社会各界对PPP立法呼声不断，应结合中国特色社会主义国情，因地制宜的制定PPP立法，助力PPP模式的健康发展。而不能罔顾现阶段PPP的实际情况，盲目立法，以固化政府部门行政权力。

2. 项目发起前端，严格筛选。项目实施之前，切实做好前期论证、规划建设等可行性研究工作。综合运用多种方法对项目进行评估，平衡项目的财务绩效和社会效益。编制PPP项目规划，实现经济、社会、环境的可持续发展，防止过度推行PPP项目，加大财政风险。对认证后效益低下的项目，不得进入PPP项目库，从源头上减少PPP运营风险。endprint

3. 设立PPP主管部门，加强项目的全周期动态监管。政府部门需要设立一个专门机构负责PPP政策制定、项目储备、项目评估、业务指导、信息管理、项目推广等工作。从项目的识别、论证到项目采购、融资、运营，政府和社会资本都要按照各自分工全程参与。避免在实际操作中重签约、重建设，不重运营、不重监管的现象。加强信息公开，让人民群众参与到关系民生项目的监督中来。同时引入第三方独立机构，设立科学的绩效考核机制，对PPP项目进行全面系统监管。形成四维一体的监督体系。

4. 注重PPP的融資能力：国发[2014]43号文出台后，地方政府只能通过三种方式来满足融资需求：一般债券、专项债券、PPP模式下的债务。政府债券的发行受到赤字率的约束，债务的扩张不得不依靠“外部融资实体”， PPP模式下的项目公司可以为地方政府持续融资。地方政府应正确推行PPP模式，尽力避免PPP沦为新的地方融资工具。同时，金融机构应主动协助PPP项目的前期规划和论证，而不是只寄希望于政府对PPP的规范，助力PPP项目的安全着陆。

5. 切实考虑社会资本的合理收益，完善社会资本的退出机制。政府通过特许经营、合理定价、财政补贴等收益约定规则，使社会资本获得长期稳定的收益。社会资本需不断提高服务质量、保证长期稳定的经营，才能达到事先约定的经营绩效考核指标，实现稳定的收益。将PPP项目长期运营所需的财政付费纳入政府长期预算，合理保障社会资本的收益。同时完善社会资本的退出机制，既可避免社会资本的随意撤资，又能为项目运营期满时社会资本的退出提供安全保障。

五、结语

PPP模式从根本上要求政府改变自身定位、打破本位主义，从公共产品的唯一提供者变为项目的合伙者。对于在实践中遇到的问题，要遵从法律、规范性文件的指引，合理运用金融工具，结合国外先进经验稳步推进。建立规范的PPP模式，有利于促进国家从“大政府、小市场”到“大市场、小政府”的转变，实现经济的可持续发展。

参考文献：

[1]王韬.PPP融资模式在地方政府债务风险化解中的作用及风险分析[J].经济与社会科学研究，2015（03）.

[2]谢理超.构建规范的PPP管理模式助力推进财政改革[J].财政研究，2015（01）.

[3]陈冠南，陈少晖.公共产品供给PPP模式的国际经验与借鉴[J].西南石油大学学报（社会科学版），2017（03）.

（作者单位：上海南汇工业园区投资发展有限公司）endprint