财政政策对区域公共服务均等化的影响效应、作用机理及调控路径

杨志安+邱国庆

[摘 要]在区域公共服务支出均等化的基础上，运用2006～2015年我国宏观数据测算现阶段财政政策调控区域间公共服务的影响效应。结果表明：从具体上来看，卫生医疗、基础教育及社会保障的均等化水平提高比较明显，基础设施均等水平改善一般。从总体上来看，区域间各项公共服务的差异与我国区域总体差异基本上保持一致。因此，现阶段财政政策必须重视财政支出行为，财政供给结构，政策协同联动，匹配财权与事权以及转移支付制度的作用机理。实现区域间公共服务均等化，现阶段财政政策调控的重点应是从发展性到民生性，从需求侧到供给侧以及从行政化到市场化。

[关键词]财政政策；政策调控；公共服务；均等化

[中圖分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2018）02-0072-07

一、问题提出与文献回顾

改革开放以来，财政政策一直是调控区域间经济发展非均衡的重要手段。由于区域间经济发展水平差距呈现不断扩大的趋势，区域间发展不协调现象相对比较明显，尤其是地方政府财政收支能力差异相对比较大，区域间经济发展的非均衡性一定程度上造成了区域间基本公共服务供给的结构性失衡。囿于我国财政体制属于一种自上而下的渐进式财政供给路径，区域间均衡性财政转移支付比例比较小，在一定程度上扩大了区域间财政收支及治理能力的差距，而且现行财政分权体制既能够提高公共服务供给效率，也可能降低区域间公共服务均等化程度。按照现行的中央政府财政政策，以一般性转移支付、税收返还以及财政补贴为标准，从一般意义上来看，东部地区财政政策受益明显高于中部和西部，所以实现区域间基本公共服务均等化需要优化现行的财政体制，尤其是中央对地方政府的转移支付制度，既能够有效地弥补地方政府基本公共服务投入不足，特别是区域间基本公共服务供给支出的非均衡问题，又能加快推进由偏重区域间基本公共服务的供给总量向总量和质量均衡供给的转变。现阶段财政政策在一定程度上反映了中央以及地方政府履行职能的倾向和重点。自从确立社会主义市场经济以来，中央和地方政府一直以经济建设与发展为核心，逐渐形成了经济发展型的财政政策，直接表现出区域间、群体间公共福利水平差距相对比较大，区域间基本公共服务供给能力有待于进一步提高和改善。

由于市场机制对促进公共服务均等化的调控作用相对有限，而公共服务属于一种“正外部效应”的产业，同时具有自然垄断和不完全竞争的行业特点。长期以来，将不可避免地导致基本公共服务供给结构的扭曲和供给效率的下降，所以中央政府需要利用财政政策直接或间接地干预公共服务的市场供给，发挥出财政支出和税收优惠的乘数作用和导向功能，以合理有效地调节区域间公共服务供给。但现实中财政政策对区域间公共服务均等化的调控会产生正负效应，正效应是指财政政策能够促进区域间公共服务均等化，一定程度上能够优化公共服务供给结构，从而缩小区域间公共服务的差距。负效应是指由于政府运用财政政策调控公共服务均等化过程中可能会出现低效率、决策失误、信息不对称和政策滞后性等问题，容易导致区域间公共服务均等化程度降低和供给结构相对失衡。所以财政政策作为我国宏观经济调控的重要手段，也是促进基本公共服务均等化的重要方式，其调控理念、政策设计以及实施方式将直接影响区域间公共服务均等化效果。

国外相关学者研究主要围绕从均衡区域财力的视角促进公共服务均等化。如Grahan（1963）针对上下级政府设立尽可能高公共服务的最低标准，均衡区域财政能力，以缩小区域间的公共服务差距[1]。Shah（2007）提出，实现区域公共服务均等化应采用区域财政能力均等化的制度安排[2]。Boadway和Flatters基于人均和总量转移支付的概念，在转移支付过程中通过均衡性分配使不同区域的公众享受均衡公共服务[3]。所以国外学者主要想通过均衡区域间财政能力，以解决区域间公共服务非均等化问题。近年来，国内学者主要围绕运用定量数据测算区域间基本公共服务均等化程度，深入剖析其财政体制的原因以及如何运用财政政策优化区域间公共服务均等化等方面研究。如胡洪曙和亓寿伟（2015）通过构建空间溢出效应的分析框架研究政府间转移支付的公共服务均等化效果[4]。段艳平（2011）运用转移支付前后人均财力的变异系数来测算转移支付对区域间基本公共服务均等化效果[5]。周琛影（2013）以上海市为例，分析财政转移支付对中心城区和郊区公共服务均等化的影响效应[6]。但岳军（2009）认为，财政转移支付制度与财力均等并不是公共服务非均等化的实质所在，而财政分权下政府行为是其关键要素[7]。费俊雪（2011）研究表明，政府间财政支出责任安排对区域间公共服务均等化具有显著的非对称性，但责任安排的影响并不显著[8]。财政政策作为促进基本公共服务均等化的手段和工具，国内大多数学者从财政支出结构、事权与财权的匹配、转移支付力度以及税收比例分配等方面优化基本公共服务均等化。如陈颂东（2008）指出，区域基本公共服务的非均等由来已久，是中央财政转移支付乏力的重要表现，现行财政政策的价值维度关键在于中央与地方政府间重新划分共享税种，提高中央的税收比重，增加中央转移支付的资金来源，优化和调整转移支付结构，加大地方转移支付力度[9]。郑幼锋（2010）认为，现阶段需要从财政政策中财政支出和收入政策入手，如加大财政投入力度，严格界定财政支出的责任，完善中央和地方的税收分配比例以及健全中央和地方的财力和事权相匹配的制度[10]。梁朋（2012）借鉴发达国家经验启示，指出以面向区域公共服务均等化为中心，调整财政支出结构，健全财力与事权相匹配的财政体制，完善中央对地方的财政转移支付制度以及创新财政管理方法[11]。

综上所述，国内外现有研究成果可能存在一定不足之处。如大多数学者并未结合财政政策本身全面系统地研究区域间公共服务均等化的影响效应，而主要研究单一财政转移支付或者财政支出责任安排的影响效应，未能全面覆盖财政政策的“三要素”，而且重视区域间公共服务均等化的定量数据实证分析，相对轻视现阶段促进区域间公共服务均等化的财政政策作用机理与调控。但国内外相关学者的研究视角、研究方法以及研究结论为本文研究提供重要的理论支撑及结论性参考，已经形成了比较规范的理论体系，有一定借鉴意义。党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的新论断，所以财政政策问题已经引起了国家、社会的高度重视。为此，结合党的十九大报告提出，要加快建立现代财政制度的重要论述。本文运用泰尔指数测算2006～2015年财政政策促进区域间公共服务均等化的变化趋势，重点分析现阶段财政政策促进区域间公共服务均等化的作用机理与调控路径，从财政政策作用机理的维度提升区域基本公共服务供给质量和效率，缩小区域间公共服务供给的差距，从而为实现区域间基本公共服务均等化提供持续性的供给动力。endprint

二、财政政策对区域公共服务均等化的影响效应

面对我国整体基本公共服务规模小、质量低、效益差、发展不平衡等短板，突出表现出区域内资源配置不均、基础设施不足以及服务项目尚未完全覆盖等问题，这些问题已经引起了中央政府、全社会的高度关注，2017年3月1日国务院正式印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称《规划》）的通知，标志着我国基本公共服务均等化进入了一个新的发展阶段，而且该《规划》指出，基本公共服务主要涉及基础教育、医疗卫生、社会保障以及基础设施等领域，所以本文公共服务均等化指标体系的构建主要围绕以上四个方面。区域间基本公共服务均等化的测算方法主要包括泰尔指数、基尼系数以及变异系数。本文主要采用泰尔指数测度财政政策促进区域基本公共服务均等化的影响效应。即泰尔指数主要运用相关基本公共服务指标体系衡量不同时间、空间以及层次范围内的差异，适用于测算区域间基本公共服务财政支出、转移支付水平以及区域财政能力的均等化程度。一般情况下用T表示泰尔指数，i为选取样本数，Ni、Pi为选取样本的具体数值，N、P为总体数值，即泰尔指数的具体公式为T=×log（×），其中Pi表示各区域分项公共服务（一般预算收入或可支配财力）的财政支出，P表示各区域分项基本公共服务（一般预算收入或可支配财力）的财政总支出，i=1、2、3、4分别表示东部、中部、西部、东北四大地理区域，Ni表示区域人口总数，N表示全国人口总数，基础教育的人口数一般采用在校学生数，医疗卫生、社会保障及基础设施的人口标准一般采用常住人口数。一般来说，泰尔指数（T）越小，说明区域间基本公共服务均等化程度越高，泰尔指数（T）越大，则区域间基本公共服务均等化水平越低。根据泰尔指数测算财政政策对区域公共服务均等化的影响效应基础上，指出矫正和优化区域公共服务均等化的财政支出行为，财政供给结构，财权与事权的划分标准以及财政转移支付制度，并提出新时期财政政策促进区域基本公共服务均等化的调控路径。文章所有数据若无特殊说明均来自《中国统计年鉴》《中国财政统计》的整理及相关计算。

运用泰尔指数测算2006～2015年间财政政策促进区域各项公共服务均等化的效果，结果发现：卫生医疗、基础教育和社会保障的均等化效果改善比较明显，现阶段我国区域各项公共服务均等化程度由高到低分别为卫生医疗、社会保障、基础教育和基础设施。2015年基础教育的财政支出泰尔指数为0.029与2006年的0.062相对比来说，该均等化程度已经取得了比较好的效果。虽然医疗卫生的财政支出泰尔指数有了一定的增长，但2006年的0.033到2015年的0.01在一定程度上可以说明中央政府在均衡卫生医疗服务的财政支出方面取得突出成效。社会保障的财政支出泰尔指数与我国区域间总体差异基本保持一致，虽然我国不断推行农村养老保险、新型农村合作医疗以及最低生活保障制度，社会保障财政投入规模也不断增加，该泰尔指数从2006年的0.037到2015年的0.019，并出现缓慢下降的趋势，但区域间社会保障的均等化水平并未有比较大的改善。2006年基础设施泰尔指数的0.044到2015年的0.053，该指数表明区域间基础设施的均等化效果改善一般，可能由于地方政府受制于政绩需求而不断加大基础设施投资，以寻求拉动区域经济的发展，也可能受到了区域政府财政支出偏好、支出结构失衡、专项转移支付及事权与财权的模糊等因素影响。2006～2015年区域间各项公共服务泰尔指数与区域公共服務总体指数差异基本上保持一致。而田发和周琛影（2013）研究发现，区域间差异指数构成区域总体差异指数，其贡献率约为70%～80%。反之，则区域间公共服务均等化差异能够为缩小区域公共服务的差距贡献20%～30%，则说明了中央政府统筹区域公共服务均等化取得了比较明显的效果[12]。区域间各项公共服务均等化的改善离不开我国不断加强实施区域一体化的发展战略，如西部大开发、中部崛起以及振兴东北老工业基地等战略，中央政府在财政政策上寻求区域间基本公共服务的均等化和加强协调和均衡区域财政能力，逐渐形成完善的基础教育、社会保障、卫生医疗以及基础设施等基本公共服务。

三、财政政策调控区域公共服务均等化的作用机理

（一）优化财政支出行为

近几年，我国财政收入的增长速度有所放缓，与财政支出相比，其差额从相对的负值到绝对的负值，未来财政收支差额存在继续扩大的压力。从总体上看，我国宏观经济运行及财政体制改革在一定程度上降低了我国财政收入持续性放缓的风险，我国财政支出结构仍然是“民生”和“三农”为重点。从具体上看，我国财政社会保障和就业支出15 968.85亿元，比2013年增长了9.3%，占我国财政支出的10.5%，仅占国内生产总值的2.5%，与大多数发达国家和发展中国家相比，我国社会保障支出占GDP比重明显偏低。我国“民生”“三农”的财政支出结构可能带有一种刚性约束的色彩。以2013年的中央财政预算案为例，教育、科技、文化等支出按照相关法律法规的规定都有等于或超过同期财政收入增幅的规定，而医疗、社会保障、就业、农林水事务、节能环保等投入都具有相当的刚性[13]。虽然我国公共服务项目的财政支出比重逐年增加，无论是从总体还是具体上看，我国财政支出用于基本公共服务支出的比重仍然显得不足。所以按照我国财政制度改革的价值目标调整财政支出行为，将更多的财政支出用于改善和提升民生性公共服务。财政支出行为是指政府履行其职能而支付相应费用的一种活动过程。地方基本公共服务均等化程度与区域的社会经济发展息息相关，是区域经济增长的重要体现。从总体上说，基本公共服务均等化对区域经济发展具有规模效应、结构效应以及福利效应。从具体上说，随着我国社会主义市场经济的不断发展，基础设施、教育资源、医疗卫生以及社会就业等方面都取得了长足的进步，但区域间人均供给水平、福利水平的非公平性仍然存在，其直接原因是地方政府间的支出竞争、财政体制及财政活动内生于政府政策和政府行为，地方政府支出的竞争行为异化了政府行为和政府政策，进而造成了区域间供给水平的差异。一般意义上，财政支出行为包括民生性支出行为、发展性支出行为以及补贴性支出行为。提升区域间供给的公平性支出应属于民生性支出行为，而现行行政体制下政府发展性支出占据主导性地位，所以囿于政府配置资源的盲目性和滞后性以及困于地方政府间的财政竞争，容易出现地方基本公共服务供需失衡的现象。从需求结构上看，区域间基本公共服务需求差异相对比较大，中央政府要实行补贴性财政政策，通过增加基本公共服务的财政转移支付以及调控地方政府的发展性支出行为。从供给结构上看，中央政府要规范民生性支出行为，能够有效地应对地方政府配置资源的职能失灵和缺位，在一定程度上能够抑制基本公共服务供给结构的失衡，实现区域间供给总量的基本均衡。但现阶段我国基本公共服务的财政支出行为往往随着地方经济发展的需要而相应的调整，在一定程度上容易造成地方政府财政民生性支出行为的异化。张启春（2009）提出，政府财政支出的终极目标是公共服务均等化，认为不同国家不同时期和阶段对于均等化的内容和程度必须作出具体选择，同时指出现阶段受困于经济发展水平和政府财政能力，地方政府财政支出行为只能具备基本公共服务供给能力的目标层次上，以保障各地政府能够提供基本的公共服务[14]。纵观我国地方财政支出行为始终受制经济发展，所以通过调控地方政府的发展性支出行为，规范地方政府的民生性财政支出行为，最大程度上保证区域间公共服务供给的公平性。endprint

（二）施力财政供给结构

公共资源供给是经济社会发展的现实需要。新时期公共服务均等化的财政体制改革的核心问题是处理好政府和市场的公共服务供给关系。实践证明，市场机制是公共资源的最优配置方式。华清君（2015）指出，现代成熟的市场机制使生产与消费紧紧联在一起，使供给与需求更好地保持均衡成为可能[15]。这一观点佐证了市场机制能够有效地调节公共服务供需结构，但市场失灵现象也客观普遍存在，况且我国财政体制带有比较强的促进经济增长的单核功能，所以我国财政政策偏向于外溢性强、效益快的基础设施建设，虽然基础设施建设带来了快速的经济发展，但区域间经济增长也未能改善公共服务均等化程度低的困境，反而在一定程度上造成区域间供给结构的矛盾和区域间供给能力的非均衡。李俊英（2009）认为，快速的经济增长不会自动地解决财政制度不协调的问题，反而会引起区域内不平衡的发展，直接表现了地方间公共服务均等化的差距[16]。因此，针对区域间基础设施建设支出比重相对比较大，社会民生性事业支出相对不足的问题，中央政府要适当的优化财政体制以施力供给结构的转变，可以加大社会民生性事业发展的财政政策支持力度，除了中央政府全面的财政支持外，也可以全方位地削减市场相关供给主体的税负负担，实现地方政府公共服务供给的存量优化调整与市场增量提质扩容。另外，中央政府需要完善地方政府间纵向、横向转移支付制度，使区域内财政能力达到一种基本均衡的状态，再通过转移支付制度施力供给结构的调整，从而缓解了区域间基本公共服务的供需矛盾。同时将财政政策偏好倾向于社会群众普遍诉求的公共产品，建立自下而上的群众需求表达机制，集中地反映群众性公共服务的需求，结合群众普遍需求的公共产品，科学合理地制定相关的财政政策加以支持和保障。

（三）促进政策协同联动

财政收支规模的差距是造成区域间公共服务非均等化的重要原因。促进政策协同联动机制是指政府运用相关财税政策来提升相对落后区域公共服务均等化的重要举措。张念明和庞凤喜（2015）提出，财政是国家进行宏观调控的财力保障，要通过充分、有效、灵活地运用财政政策，要建立正向引导和负向制约相结合的协同联动机制，促进基本公共服务均等化的实现[17]。因此，针对区域间公共服务供给能力弱、人均占有率低等问题给予相应的民生性的社会福利补贴，给予市场中其他供给主体实施税收优惠，加大民生性事业发展的税收优惠力度。针对从事教育、医疗、就业培训、社会保障以及捐赠等方向的投资企业以所得税优惠，扩宽税收优惠政策的覆盖面，提高税收政策的覆盖率，以确立实现基本公共服务均等化的正向引导机制。而针对高投入、高消耗、高污染及破坏和汲取大量环境资源的企业要扩大资源税的征收范围，降低甚至全面取消财政补贴和税收优惠政策，增加企业的环境税负担，强化企业污染排放的税收制度，以确立公共资源最优配置的负向制约机制。

财税政策协同联动需要将结果公平作为重要的价值目标。结果公平是一种实质的公平，反映出一种公平的公共资源共享。郑尚植（2012）从财政公平的视角出发，实现基本公共服務均等化必须满足两个根本性原则，即财政结果的均等原则和财政机会的平等原则[18]。现实的公共资源市场配置中遵循着一种自发性原则，往往关注着公共服务供给的规则公平，这种规则公平体现了一种制度约束和保障地方政府履行公共服务的职能。因此，公共服务市场供给并未关心结果公平，在一定程度上容易导致公共资源的私人垄断，可能会出现阶层固化现象，由此产生了公共服务市场供给失灵的现象。区域间财税政策协同联动在一定程度上可以矫正市场配置的结果公平，为社会提供基本公共服务均等的可能性，形成一种公正的资源配置体系。同时也要完善区域间财政支出协同联动政策，为社会群众提供基本均等的公共服务，保障参与市场竞争的基本能力，最大程度地实现起点公平。另一方面要求市场配置公共资源形成初次分配格局后，通过综合累进的税收制度调节分配秩序，最大程度地实现公共服务供给的结果公平。

（四）匹配财权与事权

建立财权和事权相匹配的体制有助于促进基本公共服务均等化。虽然中央政府对地方政府不断增加纵向财政转移支付力度，但地方政府事权责任较多而自主的财政支配能力有限，而且中央和地方政府的事权尚未明确规定，中央和地方政府的事权范围的相关规定缺乏一种刚性约束，往往以中央政府下发文件的形式确定的，在一定程度上容易造成中央和地方政府权力调整的随意性和非理性，容易产生中央和地方政府事权缺位的现象。胡均民和艾洪山（2009）认为，由于各级政府长期存在财权和事权的分离，导致了政府在基本公共服务领域出现了两个“缺位”，并最终导致了基本公共服务非均等化，并提出了匹配“事权”与“财权”是基本公共服务均等化的核心路径[19]。随着我国分税制的实施，2014年中央财政支出为22 570.07亿元，占全国财政总支出的14.87%，呈现出中央财政收入比例增加，支出比例相对减少的特点。然而地方政府财政收入比例减少，事权配置与支出责任多，大量的公共服务需要地方政府承担，囿于地方政府自身财政能力有限，可能无法持续性提供基本公共服务的财力保障，甚至部分地方政府存在举债运营的现象。以环境污染治理为例，虽然我国国内生产总值不断增加，但环境污染治理投入总量不足。2009年环境污染治理投资总额占当年 GDP 比重为1.52%，2010年所占比重为1.86%，2011年所占比重仅为1.47%，相比2010年下降了0.39%，2012年所占比重为1.55%，又呈现出缓慢的增长趋势，2013年所占比重增长为1.62%。但2013年与2009年相比，环境污染治理投资总额仅增加了0.1%。显然，与环境污染和破坏严重的现实相比，我国环境治理实际投入总量明显不足，其原因可能由于我国环境治理的资金主要来源于政府的财政拨款，环境治理的投筹资渠道单一，而且地方政府财政汲取能力有所差异，导致了地区间财政收入的差异，进而造成了财政用于环境治理投资总量所占GDP 比重偏低。虽然我国环境治理的投资资金总量呈现不断增长的趋势，但是面对巨大的环境治理资金缺口仍显得微不足道，而且我国环境治理的投资资金受到传统行政体制的制约，也很难发挥出应有的作用，尤其是大规模环境治理工程的资金筹措与调度面临诸多困境。因此，新时期需要明确规定中央和地方政府财权和事权清单，详细地列出中央和地方政府提供公共服务范围，科学合理地确定中央政府提供哪些公共服务，地方政府提供哪些，确定中央和地方政府共同承担公共服务供给的范围，已经确定由中央和地方政府共同供给项目中，需要明确规定中央和地方政府的支出比例，从而建立健全与事权相匹配的财政体制。endprint

（五）完善财政转移支付制度

长期以来，我国现行财税体制可能会引起中央政府财权一般大于事权，地方政府财权一般小于事权，而且主要课税税种集中于中央政府，地方政府享有比较少的课税权的困境。新时期完善财政转移支付制度将直接有利于改善我国地方政府财政能力非均衡的困境。纵向财政转移支付的非均衡在一定程度上会造成上下级政府财政收入与预期支出责任存在一定偏差而引起财政资金缺口。赵桂芝和寇铁军（2012）提出，在财政转移支付资金的规模上，经济发达区域即财力富裕区域大大多于财力薄弱区域，进而使我国财政转移支付前后的不均等指数虽有所下调，但都维系转移支付前的变化态势[20]。所以财政转移支付的非均衡会引起地方政府间收入能力、支出水平及公共服务供给能力有所差距。由于地理、人口、经济、社会等环境因素造成了区域间公共服务项目支出成本差距相对比较大，而且地方政府间也要面对横向、纵向财政转移支付的不平衡，这要求上级政府进行财政转移支付时兼顾地方政府横向转移支付的平衡，以提高区域基本公共服务的供给能力。为此，新时期促进区域间公共服务均等化需要进一步调整政府间公共服务转移支付策略，优化公共服务的专项转移支付结构，同时高度重视地方政府间横向财力失衡来源构成的特点与隐患，积极加快推进省级以下转移支付制度改革，不断增强公共服务均等化的财政政策成本意识，逐步确立我国横向转移支付制度以及注重多种政策协调并用，降低财政转移支付调节压力。

四、财政政策促进区域公共服务均等化的调控路径

（一）从发展性到民生性

财政政策转型关系着我国区域基本公共服务均等化的实现，关系着我国民生事业的发展。长期以来，我国财政体制着重强调一种自上而下的财政供给路径，中央政府对地方政府财政资源的控制，蕴含着一种财政统治的思想。中共十八届三中全会明确提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理理念发生重大转变。按照国家治理的模式，这种财政权力也要成为被治理的对象，它要求财政权力回归社会，所以财政政策调控也应从一种刚性的控制和强制的模式向一种更加注重公平和正义的目标转变。现代财政政策的调控更加强调先进的理念，更加注重多元主体参与，更加注重政策手段的丰富化。从价值目标来看，我国财政体制改革一定要遵循公平的原则，坚持缩小区域间财富差距的目标，要求财政制度安排通过一种扶贫计划、贫困支援、最低生活保障及公共投资等方式改善区域间公共福利水平的差距。从公平和效率的关系来看，传统的财政体制范式表现出一种效率至上的理念，而现代财政制度范式实质应体现公平性。随着我国经济飞速发展，我国GDP已经跃居世界第二位，但地区贫富差距进一步拉大及阶层矛盾不断深化，现代财政政策目标也要随之进行相应的调整。因此，为了进一步缩小区域间贫富差距和提升区域间公共福利的整体水平，需要按照现代财政制度和能力的要求合理地安排财政政策。高培勇（2014）指出，新一轮财政体制改革应当也必须确立的一个基本目标是：在稳定政府支出规模的同时，真正摒弃以扩大政府投资和建设支出换取经济增长的传统思维定式，并作出向民生領域支出倾斜的政策抉择的观点[21]。所以新时期需要不断转变传统财政体制偏于“经济性、建设性”的支出理念，同时带有一种明显“刚性”的民生性支出色彩。新一轮财政体制改革要定位于社会民生事业发展，着眼于社会公共福利整体水平的提升，这种转变和现代化治理理念是推进和实现社会公平正义的关键性要素，体现出公共财政应有的一种民主的、公正的价值内涵，而且新时代财政政策调控的终极价值是要求政府一切财政活动均以社会公共利益为核心，达致“用之于民”的一种状态。

（二）从需求侧到供给侧

与国家治理体系和能力现代化相适应，要求我国财政政策调控重心从需求侧转向供给侧。自从我国确立社会主义市场经济以来，在“三驾马车”驱动下，要求财政政策促进经济增长，扩大消费，增加出口，从而带动社会总需求的增加，进而实现经济总量的快速增长。随着我国经济发展的结构性矛盾不断深入，在一定程度上拉大了群体间贫富差距，引起了地方环境资源浪费和污染的社会性问题，同时也导致了区域间民生性事业发展滞后。基于区域间基本公共服务均等化效果的考察，在需求侧驱动条件下财政政策促进公共服务的供给质量和效率相对比较低，出现了公共服务供过于求、供给项目重复和同质化的现象。所以传统需求侧的财政政策调控模式难以保障基本公共服务的均等化，如何提高公共服务供给质量和效率成为新时期财政政策调控公共服务均等化的重点。陈小亮和陈彦斌（2016）提出，要想增加有效供给，应该将发力点转向供给侧，推进“供给侧结构性改革”的观点，提出消除教育、医疗等领域的民间资本投资障碍，破解市场主体的准入问题，充分发挥市场优胜劣汰机制的作用，为社会供给更多高品质的民生产品和服务[22]。因此，在供给侧结构性改革驱动下将财政政策调控重点转向供给侧，按照供给侧改革的要求，需要进一步加大财政政策支持力度，加快形成有效促进和化解区域间基本公共服务供给不足、效率低的财政制度安排，做到精准发力、组合发力。

（三）从行政化到市场化

长期以来，我国财政政策的调控进程由政府主导，囿于地方政府间存在“财政竞争”现象，为了保证地方政府处于财政竞争中的有利位置，往往存在行政权力介入财政机制运行中，所以公共权力干预财政资源配置在一定程度上造成了财政政策调控带有一定行政干预的色彩。方胜（2015）认为，新一轮财政体制改革需要处理好引导和主导的关系，即在巩固深化分税制改革成果的基础上，将财政治理体制由计划经济条件下的行政性分权为主导，进一步完善调整为市场经济条件下的以经济性分权为主导，也就是要在积极发挥政府“引导作用”的同时，充分发挥市场的“主导作用”[23]。尤其是我国公共服务总量需求不断扩增的条件下，政府直接的行政化财政政策调控往往取得“立竿见影”的短期规模效益。实践表明，由于市场在资源配置中起决定性作用，行政化财政政策调控容易造成市场配置资源的滞后，带来了一系列的社会性问题，如资源浪费、非均等化以及社会矛盾加深等问题。所以根据以往财政体制改革的成功经验以及国家治理体系和治理能力现代化的现实命题，建立科学的财政政策调控机制具有重要的现实意义。一方面，需要解决我国分税制改革的历史遗留问题，不断创新和优化财政体制，建立健全适应国家治理体系和治理能力现代化的现代财政制度。另一方面，财政政策需要着眼于社会现实，重心置于促进基本公共服务均等化的操作平台，运用一种间接性引导的方式发挥市场对资源配置的决定性作用，重塑从一种带有行政化色彩的财政政策调控方式向充分发挥市场主导性作用的财政政策调控机制。endprint

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