上海市郊某乡镇卫生应急体系建设研究

李羚羚

卫生应急是公共卫生学、管理学、社会学、信息学等多学科交叉的一门新兴学科, 也是新时期、新形势和新任务下公共卫生与预防医学学科的重要组成部分。卫生应急是指在突发公共卫生事件发生前或出现后，采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备和现场处置等措施，及时对突发公共卫生事件的可能因素进行预防，对已出现的突发公共卫生事件进行控制；同时，对其他突发公共事件实施紧急的医疗卫生救援，以减少其对社会政治、经济、人民群众生命安全的危害[1]。2003年SARS疫情爆发，政府和社会各界对卫生应急工作的重视程度不断增强，“一案三制”已经成为应急体系构建的核心内容。

1 对象与方法

1.1 研究对象

上海市嘉定区华亭镇 12个村的居民，共1200人。

1.2 研究方法

本次研究采用访谈、问卷调查和文献调查法。问卷调查采用自制的“华亭镇居民应急知识普及调查表”在项目实施前后对华亭镇12个村的居民进行卫生应急知识知晓率的调查。采用小组访谈法，就华亭镇卫生应急组织架构、突发公共卫生事件处置预案、应急事件联动机制等方面，对华亭镇相关职能部门、部分企事业单位和村居社区的相关负责人进行访谈。文献主要查阅近3年华亭镇突发公共卫生事件报告的处置情况。

课题组负责对调查员进行集中培训，统一调查口径，提高调查质量。数据采用Epidata3.1统计软件进行统计分析。

2 结果

2.1 华亭镇卫生应急工作开展现状

2.1.1 组织架构

华亭镇政府成立由主要领导牵头的“华亭镇突发公共事件应急管理领导小组”，下设办公室，负责突发公共卫生事件的信息收集与上报工作。各村（居）委、重点危险化工企业、学校幼托机构均建立卫生应急领导小组与工作小组。社区卫生服务中心作为卫生应急处置的中坚力量，建立健全卫生应急领导小组、工作小组、专家小组；卫生应急办公室设在医务科，具体工作由医务科负责落实，明确各个岗位工作职责，配备专业设施，工作人员熟知岗位职责，日常工作有详细工作记录。

2.1.2 应急预案

华亭镇政府结合华亭实际，制定《华亭镇突发公共事件应急预案》；辖区内重点企事业、学校、幼托机构、村委（居委）结合单位实际建立完善突发事件卫生预案体系；华亭镇社区卫生服务中心在卫生应急中凸显工作特性，针对公共卫生、院内批量救援及院内安全，制定并完善工作预案。各项预案制定原则每两年修订一次，遇人员变动、处置情况变化等根据实际情况随时修订。

2.1.3 知识普及

知识宣传的主要阵地在辖区学校、重点企业和各村健康教育点。由社区卫生服务中心负责制定卫生应急健康教育年度计划，各个村委充分发挥基层健康教育优势，将卫生应急健康讲座、应急演练穿插在日常的健康教育工作中，使居民熟知突发公共卫生事件相关知识，掌握自救和互救基本技能，熟知突发公共卫生事件报告途径并及时报告。

2.2 目前存在的问题

2.2.1 卫生应急管理水平和综合应对能力不足

①公共卫生突发事件的应对，包括社区卫生服务中心在内的各基层单位，主要偏重于事发后处置，缺少事前监督预警；②应急预案方面，缺少针对性演练实践，且演练的频度与力度不够，各项应急预案的可操作性和有效性需要在演练实践中不断修正和完善；③总结评估方面，对已经发生的公共卫生突发事件缺乏科学性的总结和评估，经验教训总结不够，未对总体工作提出改进建议。

2.2.2 卫生应急网底队伍整体素质有待提高

在农村地区，乡村医生依旧是农村医疗卫生事业的第一线，担负着农村预防、医疗、保健、协助重大公共卫生事件处理等工作，是农村居民健康的守护者，是网底力量中的“网底”。截至2016年底，作为卫生应急网底队伍主要力量的华亭镇社区卫生服务中心，共有职工87人，其中卫技人员76人，平均年龄35.86岁，本科学历43人，执业医师34人；全镇乡村医生22名（包括退休返聘），平均年龄57.8岁，其中最小28岁，最大70岁，无执业医师，持执业助理医师执照的有15人，大专以上学历仅有2人。乡村医生年龄结构不合理、学历层次低，专业素养薄弱，是整个网底的主要短板，难以有效参与卫生应急救援工作。

2.2.3 卫生应急知识宣传教育不到位

调查发现，本镇以农业人口为主，总体受教育程度偏低，居民对突发卫生应急事件的预防、避险、自救、互救和减灾等防护知识和技能缺乏了解和掌握，卫生应急的科普教育不够深入，受众面相对狭窄，宣传路径比较单一，宣传效果不理想。这使得普通居民卫生应急知识和技能较薄弱。基线调查显示，居民卫生应急常识和急救常识知晓率均较低。见表1。

2.3 项目实施过程

依据第一次基线调查结果，在全镇范围内开展有组织，有计划的卫生应急知识普及，根据重点企业、学校、村居百姓的不同特点，制定有针对性的健康教育内容，对于心肺复苏操作、止血包扎技术、伤员搬运方法等常用技能进行强化学习，进一步提升辖区居民的应急知识和处置能力。同时，依据嘉定区卫生应急核心能力建设指导意见，向全镇重点企事业单位和村居管理部门等提出建议，逐步建立比较完整的突发事件处置体制和机制。

2.4 项目实施后调查分析

基线调查中，被调查者中男性占44%，女性占56%；16～25岁占9%，26～35岁占10.7%，36～45岁占7.3%，46～55岁占3%，55岁以上占70%；学历结构：初中及以下占80%；职业结构：60%为农民。终期调查中，被调查者中男性占 46%，女性占54%；16～25占6%，26～35岁占7.7%，36～45岁占6%，46～55岁占8.3%，55岁以上占72%；学历结构：初中及以下占80%；职业结构：60%为农民。两次调查人群的人口学特征无显著性差异，有可比性。

实施乡镇卫生应急建设项目后，农村居民卫生应急常识和急救常识知识均有提升（P<0.05）。见表1。

表1 项目实施前后华亭镇居民卫生应急知识知晓情况（n=1 200人）

3 讨论

基层卫生应急系统应对突发性公共卫生事件、保障人群健康水平主要通过预防保健、高效应急、提高承灾体的防范能力等手段实现[2]。目前，基层卫生应急体系存在的主要问题体现在预案建设不规范、人员应对力弱、物资保障不充分等方面。本次研究主要从这3方面着手进行干预，对基层卫生应急体系建设的部分架构进行优化，取得一定的成果。

3.1 卫生应急管理组织架构比较完善

由镇政府牵头，会同多个部门成立镇级层面卫生应急组织体系，明确各部门职责和任务；各成员单位成立各自的应急管理组织，搭建比较完善的应急管理组织框架。建立镇级层面应急成员单位联络员制度，形成卫生应急联动协调机制。

3.2 卫生应急知识培训与演练日趋常态化

社区卫生服务中心负责落实每年的卫生应急培训和演练计划，邀请有关专家走进学校、企业和社区，针对不同人群开展卫生应急理论知识和实践技能培训，各成员单位组织符合各自行业特点的应急演练，提升居民的卫生应急意识与技能。

3.3 卫生应急经费、物资储备得以保障

社区卫生服务中心在每年的财政预算中将卫生应急作为一项专项进行财政预算，做到专款专用，为医疗救援、后勤保障、现场调查等工作提供强有力的物质保障。物资方面，按要求配备基本的应急装备，满足各项卫生应急处置需求。同时，建立严谨的采购、验收、保管、领用、补充、更新程序，确保应急物资常备常新。

3.4 传染病监测预警更加规范

通过传染病网络直报系统、门诊预检分诊、肠道门诊信息登记、医教结合等平台，结合区疾控中心《嘉定区突发事件及需关注的传染病风险评估月度报告》进一步做好辖区内传染病监测预警和风险评估，及时向政府部门提出传染病管控建议，加强社区卫生服务中心卫生应急工作的辐射能力。

[1]邸泽青. 我国卫生应急现状和发展策略探讨[J]. 中国公共卫生, 2008, 24(5):639-640.

[2]仇蕾洁, 郑文贵, 马安宁. 对农村基层公共卫生应急系统脆弱性几个问题的初步探讨[J]. 中国卫生事业管理, 2016(3):201-202.

[3]金其林, 许建, 徐斌, 等. 中国卫生应急体系建设的现状与分析[J]. 中国医药指南, 2012(34):357-358.

[4]钟开斌. “一案三制”中国应急管理体系建设的基本框架[J]. 南京社会科学, 2009(11):77-83.

[5]韩锋. 基于应急体系视角下的我国突发公共卫生事件应急管理的特点、原则及重要意义[J]. 改革与开放, 2014(23):51-52

[6]杜云祥, 王国庆, 刘金玉, 等. 应对突发公共卫生事件的信息化建设[J]. 预防医学情报杂志, 2006, 22(5):570-572.