浅谈“低价中标”存在的问题和解决措施

何嘉祺 何建新

近期投标人以0元、0.01元中标的项目案例频出，社会对于低于成本价中标的讨论十分热烈。招标人、投标人、监管部门和专家学者众说纷纭，莫衷一是。有人认为低价中标冲击了法律底线，扰乱了市场秩序，破坏了社会公平，应当明令禁止；有的人认为《招标投标法》关于投标报价不得低于成本价的规定是在计划经济向市场经济转轨时为保障招标秩序制订的，在市场高度发展的今天，应当允许和鼓励企业竞争。2017年两会期间，有人大代表提出“低价中标”导致投标人恶性价格竞争，严重扰乱市场，阻碍正当竞争，降低工程质量，最终导致劣币驱逐良币的局面，建议取消“低价中标”。笔者认为应把“低价中标”放在一个具体的环境下思考，才能避免讨论时的不理性。

一、“低价中标”的操作模式

“低价中标”是“经评审的最低投标价法”的通俗说法。也有的专家学者认为是“最低评标价法”的通俗说法。由于《招标投标法》及其实施条例采用“经评审的最低投标价法”的说法，来源于世行、亚行的“最低评标价法”在业界已不再被提及。《标准施工招标文件》《水利水电工程标准施工招标文件》进一步强化了“经评审的最低投标价法”的适用地位，与“综合评估法”一起被推荐为评标办法，并从施工类招标进一步扩展到货物、服务类招标，不但在招标投标中广泛采用，而且在政府采购领域也得到广泛应用。

“经评审的最低投标价法”以价格为主要因素确定中标候选人，适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术性能没有特殊要求的招标项目。该法适用的前提条件是投标人满足招标文件的实质性要求。在此基础上，评标委员会再根据招标文件的规定的价格要素评定出各投标人的“评标价”。在剔除低于成本的报价和明显不合理的报价之后，以提出“最低评标价”的投标人作为中标人。以施工标为例，“经评审的最低投标价法”中，初步评审阶段除进行形式评审、资格评审、响应性评审外，还要对施工组织设计、项目管理机构进行符合性评审（在综合评估法中，这两项是量化赋分）。在详细评审阶段，主要进行以下工作：一是计算性算术错误修正；二是对竞争项（如工期、付款方式和周期、单价遗漏）进行货币化量化处理；三是进行是否低于成本价的检验。

二、“低价中标”存在的问题分析

“低价中标”引起的质量低劣、恶意欠薪、市场竞争混乱等问题，归结原因有以下几点：

一是经济处于转轨期，信用体系不健全。改革开放以来，我国经济高速发展，但存在信用机制与经济社会环境脱节问题。招标投标制度必须在充分竞争、高度信用的环境下才能发挥作用，“公开、公平、公正、诚实信用”是招标投标的根本原则。但由于招投标制度制订时我国尚处于计划经济向市场经济转轨时期，大规模投资蜂踊而上，急需一个制度来约束这些投资。因此国家于1999年8月30日颁布实施了《招标投标法》。但我国信用体系建设却严重滞后，存在信用建设各自为政、重复建设、信息不通、震慑不力等问题，还没有建立完善的合同履行和信用评价体系，信用信息不能及时充分共享，“一处受罚、处处受制”的机制还没有完全形成，导致中标人的违法失信行为缺乏及时有效的制约和惩处。

二是受到腐败的侵蚀，执行合同不严肃。按照经济发展的竞争规律，商品经济中各个不同的利益主体，为了获得最佳的经济效益，互相争取有利的投资场所和销售条件。通过竞争，促使各种商品（包括服务）生产实现优胜劣汰，不仅能够促进资源的最佳配置，而且能推动企业创新发展和社会技术进步，从而实现市场主体的新陈代谢。因此，“低价中标”只要不形成垄断，不违反不正当竞争，在市场条件下投标人采取低价策略并不违法，在某种程度上也是《招标投标法》的导向。现实存在的问题不在招标投标环节，而在合同履行环节，并多与权力寻租有密切联系。一些监管部门和建设单位工作人员利用监管和执行合同的便利条件存在寻租的机会，在合同制订中留有漏洞，在执行合同中利用变更、索赔、调价处理等方式，与中标人进行利益勾兑，造成低价中标、高价索赔的不良示范效应。

三是项目管理设计不科学，投资制度存在缺陷。以水利工程为例。一方面在项目审批阶段由于要层层审核且只核减不核增，导致项目批复资金逐级衰减，背离项目本身需要。另一方面，地方政府配套资金不兑现，项目资金进一步紧张。项目法人只能通过强行下设最高投标限价的方式消化上述资金的缺位，造成中标价偏低。而对于承包人来说，不但承担了发包人资金不到位的压力，也承担了农民工工资支付的压力，导致承包人只能牺牲工程质量。

四是监管方式粗放，责任推诿意识盛行。近年来国家加大项目监管力度，有效规范了工程领域的管理，但由于涉及多个监管部门，执法口径不一，让项目法人无所适从。出于规避管理风险的需要，项目法人往往将一切管理固定化、简单化，不再从项目本身需要出发，而是偏重于规避责任考虑。比如，由于“综合评估法”需要对投标人各项指标作出综合评价，主观性比较强，存在比较大的自由裁量空间。一些政府部门和国有企业在面对质疑、投诉、检查、稽查、审计的时候，往往很难解释清楚为什么中标人比其他投标人要好、好在哪里等等。为了规避风险，不管是何种类型的采购项目都“一刀切”采用“经评审的最低投标价法”，并且在评标当中简单把价格作为决定性标准，忽略了法律规定的“满足招标文件的实质性要求”的条件。对于投标价格是不是低于合理成本，既没有去测算，也不要求投标人进行澄清说明。

三、解决低价中标的措施

合理的“低价中标”不是过错，不合理的“低价中标”需要引导和管理。具体来说应从“堵”和“疏”两方面解决。

一要“疏”。“经评审的最低投标价法”本身没有错，错在适用不当。解决上述问题，一是要加大从业者包括监管部门人员培训力度，吃透吃准评标方法的要义、要点和操作程序；二是要细化“经评审的最低投标价法”的操作指南，研究制订可操作的低于成本的判定标准；三是要严格限定“经评审的最低投标价法”的适用范围，避免滥用、不当使用；四要科学设定投标最高限价。改革项目投资制度，加大督导力度，解决投资衰减和地方配套不到位等问题。

二要“堵”。首先要尽快建立跨部门、跨地域的统一的信用评价体系，贯彻信用是“干出来的，不是评出来”的管理思维，切实加大惩戒力度，建立市场主体入场退出机制，将生产提供劣质产品者纳入失信名单，实行联合惩戒，加大企业违法成本。其次要加强合同履行监管，制订具体、高效、可行的合同履约监管机制，规范合同制订，堵塞合同调价、变更、索赔漏洞。最后是严格质量监管，强化落实产品质量终身负责制，明确中标人应当对产品质量负总责。

总之，对于“低价中标”，既要看其危害的表象，分析其原因，制定解决措施，也要尊重其内在展现的经济规律，通过加大信用体系建设，改善其适用的周边的市场经济环境，来发挥其应有的作用■