政法逻辑下的缠闹访及其基层治理

黄艳好

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

近些年来，面对日益汹涌的信访大潮和日益严重的缠闹访现象，基层政府陷入了难以突破的治理困境。针对这一重大的社会问题，研究者们不可能无动于衷，信访研究成为一个炙手可热的领域。但既有的研究往往从社会学、政治学的角度强调信访治理背后的体制及权力运作逻辑，而忽略了在法治化背景下治理过程、政法因素的相互作用。事实上，无论是缠闹者的信访行动，还是基层政府的治理方式，都是在一定的政法逻辑下展开，体现了政府及其权力与法制因素的制约与互动。笔者正是从这一角度，重新审视缠闹者的缠闹行动和基层政府的治理行为，力图揭示当前信访中所暗含的基本政法逻辑，进而一定程度上折射出我国当前的法治进程及法治状况。

一、缠闹者的“政法”策略

缠闹本身也是一种策略，但这是一种泛化式的概括。相较而言，“政法”策略更具体化，体现了缠闹者从利己角度出发对道义与法律正当的寻求和利用。

(一)源于弱者的道义支持

弱者，从广义上来理解是指在心理、生理、能力和机遇等方面相对其他人处于一定劣势地位的一类人。斯科特以其在马来西亚农村的田野调查所获得材料为依托，指出要研究农民维权之社会生态，必须要理解那些日常的却又持续不断的农民反抗的日常形式，即农民与那些从他们身上获取税收、食物、租金和利益的统治阶级或者管理阶层之间的日常斗争。农民的这种日常反抗被称为“弱者的武器”[1]。这种抗争形式具有一个重要的特点:农民在维权抗争中利用自己作为弱者的或自视为弱者的“身份”，不直接地、象征性地对抗权威，而是公开地、喧闹地、非制度化地以弱者身份进行[2]35-58。

从具体个案来看，闹、缠访当事人一般都具有某种“弱势”，闹、缠访事项也通常具有一定的道德震撼力，当事人的遭遇往往值得同情，故如果基层政府采取强硬处理的态度，就会被认为是不道义的。上访群体之所以热衷于以“弱者”的姿态出现，其主要原因在于:

第一，以弱者作为一种资源进行抗争，能争取更大的社会力量并获得普遍的社会同情。就弱者的社会地位而言，弱者具有强大的社会力量，并在道德上获得普遍的同情。人的天性往往倾向于同情、支持弱者。如果当事人以弱者或者自视为弱者的身份来与强者进行抗争时，往往会最大程度地得到社会的关注与支持，当然，这种关注与支持也符合大众内心的道义和社会公正要求。

第二，弱者的抗争往往能触及社会大众关于不平等和人格尊严的敏感神经。就弱者抗争的行为而言，弱者之所以选择抗争，往往暗含着反抗不平等的因素，其抗争行为被视为一种申张正义的“义举”。如上所言，同情弱者往往是人的天性，弱者被视为社会与政府应该保护的对象。所以，在一般认识中，只要强者欺负弱者，或者双方仅仅是平等的，处于弱势的一方往往就会在道义上占得优势，因为这时候的弱者已经被赋予了一种不言而喻也无需证明的正义。弱者的抗争也会被认为是符合正义的，会被视为是对人格尊严的维护，更可能得到普遍的支持。

第三，以弱者的身份出现，往往能在政策或执法中享有一定的“优惠”。一些地方法规规定执法者不能对抗争者采取过激的行为，甚至基于对弱者的同情，抗争者的行为即使具有违法性，也会一定程度上被免于追究法律责任。

正是基于上述原因，在缠闹访事件中，当事人往往倾向于选择将自身的弱者身份化为一种极为有利的抗争资源。这种源于弱者的道义具有相当的道德震撼力，使得政府不得不尽最大限度地理解和宽容。

(二)闹大与造势背后的道义

闹访的目的在于通过自己的闹访行为，扩大社会影响，来引起政府部门的关注和重视，进而推动诉求的满足和问题的最终解决。通常，地方政府要将民众诉求纳入一项议程，需满足下列条件之一:着手解决是必要的，否则就会使问题恶化和复杂化，从而要承担更大的政治责任和社会压力；上级党委、政府对下级施压，要求解决；事情若不尽快解决，就可能陷入被动的舆论漩涡，甚至会引起上级政府的注意[3]81。因此，闹访者就是要动用一切可利用的资源，采取诸种有利的策略来促使这些条件的形成。而“闹大”就成为惯用的策略。闹大现象，是为了造势。造势一是为了期待更多的政治力量介入；二是为了期待社会舆论的关注，从而能够对基层政府形成社会和舆论压力，进而在与政府的谈判中获得优势。

尽管人与人的认识能力高低有别，但是人都具有趋利性，表现为一种优先关注自我利益的倾向。“局外人认为行动者的行为不够合理或非理性，并不反映行动者的本意，用行动者的眼光衡量，他们的行动是合理的”[4]22-23。在缠闹访过程中不可避免地会有一些扩大化的破坏行为，但当事人在采取闹访、缠访的行动之前一般都会经过理性思考，并且这种考虑多出于经济性而非政治性的考量。他们会在所有解决问题的可能途径中，选择成本最小、风险最低、最容易操作的方法[5]17-28。而扩大事件的影响就是他们的一个理性选择。因为在他们看来，这是一个“问题化”策略，这一策略的关键就在于通过夸大问题的严重性和紧迫性，来制约政府拖延和敷衍的可能性。“闹大”和“造势”是衡量闹访强度的重要因素，对闹访事项能否得到满足有着极其重要的影响，闹访的规模和强度越大，就越能激起社会的关注并获得更大范围的支持，诉求得到满足的可能性也就越高。正因如此，闹访往往不仅仅是利益相关主体的聚集，还需要吸引公众的注意和参与。因此，闹访人往往通过拉横幅、围攻政府、堵塞交通、号召媒体等激烈、偏激的方式来吸引地方民众的眼球，希望借此扩大事件的影响力，使政府处于舆论的风口浪尖，达到“倒逼”政府解决问题的目的。

(三)择法抗争

在全面推进依法治国的今天，上访者已经能够意识到利用法治话语表达诉求的重要性。但他们对权利的关注，往往体现为某种策略性和实用性。其原因在于，他们对法制仍抱有很大的不信任，并与法律保持着一定的距离，故而对于用法律来解决问题总持着一种“慎之又慎”的态度。实践中的诸多个案也表明，选择法律的途径，更多的只是策略性地运用法律，司法被视为一种提供正当性的机制，被当作一种帮助其维护或获取自己利益的工具。在具体实践中，民众更倾向于用道德、伦理标准去评价司法公正与否，“合法”的因素往往会被忽略。只有那些符合他们内心道德、伦理价值观的司法裁决才会获得认可和执行，不符合的就会受到谴责和抱怨甚至是反抗。

正是在这种带有一定投机和利己的观念指引下，在基层维权过程中，当法律对己有利时，维权者就会坚决要求实施，如果自己的主张得不到法律的支持，他们又往往会不讲“法”，回避“法”。对于基层政府以及政府权威的态度也同样具有实用化的倾向，当基层政府权威能保证自身利益的实现时，便倾向于依赖政府来表达诉求，期望获得政府的帮助和支持。基层维权过程中所展现的“权力—利益”的动态过程，往往就是维权者从利己出发做出的一种偏向理性的“择法”而行的过程[6]34-35。

缠闹访不仅是访民出于经济诉求自身权利考虑而采取的理性算计行动，在某种情况下也是我国当前体制下治理逻辑的必然产物。我国原有制度设计本身就包含了稳定、公平等因素的考量，但是糅入这些因素的分量明显不足，故而常常难以满足民众的诉求。这种供需矛盾一定程度上导致了缠闹访的存在，也孕育了政府“为息访而息访”的治理逻辑。

二、政法视角下基层政府的缠闹访治理及其类型

基层政府或迫于体制压力，或基于自身责任，对待不同的缠闹者采取了多种且不同的行动策略，体现了基层政府的“实践智慧”和治理逻辑。但不论采取何种治理策略和行为，其中均包含了政治与法律的取舍、协调与平衡。在政法两维的视角下，可将基层政府的治理行动概括为三种理想类型，即“依法型”治理、“协商型”治理和“摆平型”治理。

(一)“依法型”治理

所谓“依法型”治理是指基层政府根据法律法规、按照法定的程序处理上访所反映的问题和诉求。其包含三层含义:一是依法解决上访者所反映的合法与合理的要求和问题；二是回绝不合理、不合法的要求，并做好说明、解释工作；三是依法处罚上访者上访过程中的各种违法行为。作为依法行政的重要内容，依法治理实际是对基层政府的一项基本要求。因而“依法型”治理应被理解一种应然而普遍的做法。然而，在有法不依的现状下，“依法型”治理在实践中常有所折扣，比较典型就是“规则依赖”。

伴随着信息化时代的到来，媒体和公众对政府官员的监督力度越来越大。而在面对这些越来越多的监督、制约和风险时，有些基层政府官员出于自我保护的考虑，往往尽量少做事，少说话。严格按照既有的法律法规、规章制度来处理问题，既是官员所应该遵循的行为规则，也是确保其行为免责的“保护伞”。严格遵守规则和程序，既是依法行政的题中之义，也是程序正义的必然要求，更可以让官员避免在不良后果出现后承担责任。对程序的依赖，也是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的[7]42。但过度的“规则依赖”会带来官员的消极应对，进而产生以履行程序而非解决问题为目的的依法不治理的问题。

尽管“依法型”治理是基层政府应普遍采取的行动类型，然而，依法治理并不能解决上访的所有问题。一方面，如前所述，依法的程度在实践中有所打折和异化，导致依法治理的效果不佳；另一方面，即便做到了依法治理，由于法律政策不完善，或由于法律政策与地方性规范和民众观念的冲突，又或缠闹者的诉求与法律关系不大，因而也只能解决部分问题。在这种情况下，“协商型”治理就成为了实践中的一种必然选择。

(二)“协商型”治理

如果从社会稳定的达成过程来看，息访过程更多地表现为基层政府与缠闹者之间讨价还价的协商过程。所谓“协商型”治理，是指基层政府对缠闹者反映的有理诉求，通过与缠闹者进行协商，从而促使问题解决的一种行动。

“协商型”治理的存在，主要基于以下原因:

其一，有时候支持缠闹者不断信访的动力机制不是法定的权利，也不是法律、法规或者政策，而是要求政府“为人民服务”、解决自身现实困难的诉求。访民基于政府“为人民服务”而非维权和抗争的心态向国家和政府“求援”。上访者往往认为政府有责任伸出援助之手，他们的求援行动有着道义上的正当性。基层政府往往也不否认这种正当性，因为“为人民服务”本身就是基层政府的定位。而正因为这种“为人民服务”的意识的存在，在政府和访民之间存在着可以协商的空间。

其二，当前的法律、政策尚不完善，存在对民众利益的关注不足，与地方性规范和乡土民主观念协调度不够，存在诸多现实冲突等问题。因而部分缠闹者尽管其诉求没有合法的依据，甚至某些要求与法律、政策相违背，但其理由却具有一定的合理性和正当性，甚至还能找到一些抽象的法律依据，如宪法、法律的某些基本原则。正因为如此，在压力型体制下，缠闹者能够利用政府弱点，与政府进行谈判，并在缠闹者与政府之间形成了一个可讨价还价的博弈空间。

可见，对于这部分上访，可被理解为弱势群体与国家、社会进行沟通、交涉的工具，也应当成为表达其利益诉求的有效手段，故应给予理解和重视[8]37。在“协商型”治理的具体实践中，缠闹者可能利用社会稳定的压力提出更多的诉求，但基于其无明确的法定依据，故也同时受到来自基层政府权力的制约；尽管基层政府治理资源有所弱化，但基层权力仍不容忽视，由于基层政府受制于社会维稳及其“一票否决”考核机制的压力，加之缠闹者本身诉求的具有相当的合理性，因而其会积极地与缠闹者谈判，作出一定程度的妥协，即在法律、政策的规定之内给予不同程度的利益关照。因此，“协商型”治理的过程，就表现为一个利益让步的过程。

(三)“摆平型”治理

所谓“摆平型”治理，是指基层政府面对缠闹者的上访，不问手段或方法的合理性与合法性，只求把事摆平的治理行动。较之“依法型”治理、“协商型”治理，“摆平型”治理更多地体现为政府采用多种弹性化的、变通性的和短期的手段和方法解决上访问题，典型的手段就是“拔钉子”和“开口子”。

“摆平型”治理的出现，与压力型维稳体制息息相关。在压力型维稳体制下，一旦出现上访，上级政府会层层转交，要求下级政府出面解决问题。这样维稳压力和责任最终就转移到了乡镇政府。对于处于信访治理第一线的乡镇政府而言，他们面临着多重困境:一方面，他们出面解决上访问题，不仅需要花费大量的时间和精力，而且还要耗费本就不多的资源，这让他们苦不堪言；另一方面，上访者所反映的问题，或因为牵涉到乡镇政府自身，或因为是乡镇政府根本就不能解决的结构性矛盾，乡镇政府往往很难处理或者做到公正处理。然而，迫于维稳的压力和责任，他们又不得不处理，因而他们只能想方设法让农民息诉罢访，至于通过何种方式，是“拔钉子”还是“开口子”，只要能把事情“摆平”就在所不惜。对于基层政府的做法，上级并非一无所知，但他们也同处于刚性维稳机制下，一旦乡镇政府做“甩手掌柜”，上访问题还得他们来解决，因而他们一般对“摆平”的处理，持不管不问的态度。事实上，即便上访问题到了他们手中，他们也依法需要直面乡镇政府曾面对的种种困境，通常也只能想方设法地让农民息诉罢访。由此就形成了几乎上下奉行的地方“摆平”哲学。

然而，“摆平”哲学的有效性只是暂时的。无论是“拔钉子”——对上访者进行打压，还是“开口子”——用经济补偿息事宁人，都是短视的做法，促使了问题的复杂化，使社会更加不稳定。对于“拔钉子”而言，越是厉害的压制，在问题得不到有效解决的情况下，其反弹的程度则越大。

而对于用经济补偿息事宁人的做法而言，这仍只是治标之法而非治本之策。因为“买稳定”的本质是政府权威和公民权利的商品化①波兰尼曾用虚拟商品来描述劳动力、土地和货币，它们并不是为出售而生产的，一旦将它们变成市场上标价的商品出售必然会改变其性质和用途。参见[英]波兰尼《大转型:我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，第63页。。这种做法换来的只是表面的社会稳定，社会不稳定因素不仅没有消除，反而埋下了更多的安全隐患。因为在使用变通性或短期的手段来解决问题的过程中，无论是党政机关的权威，还是民众的权利基础，都受到了不同程度的削弱。

三、基层缠闹访治理的基本逻辑

事实上，缠闹访治理不仅遵循着政治运作的基本逻辑，也体现了中国法治化过程中特有的政法逻辑。在蕴含中国特色政法传统的政法逻辑中，我们可以观察到治理过程中的政法因素，即政治意识形态及其权力与法制因素的制约与互动。具体而言，这一逻辑是一种形式上“依法”治理而实质上“权宜性”治理的逻辑。在这一逻辑中，“依法”不仅体现出一种工具理性主义，而且更多地落实在程序层面，并产生“依法”不治理的后果；而“权宜性”则意味着事从权宜，从维稳或经济发展大局看，法不仅要服务，也要服从，而且不只是服从于治理的具体情境和要求，甚至在某些场合下可能会被忽视。

(一)形式:“依法”治理

随着经济的发展和对外开放程度的不断加深，我国的法治建设也步入了新的阶段。1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”入宪，意味着“法治”成为我国的治国方略，标志着我国跨入了国家依据法律治国理政的制度化时代。较之建国初期“通过法律的治理”的政法传统关于“政法”的理解，改革开放后的“政法”含义超出原有的政治意识形态而拥有了新的内容。新的政法观念，不仅不断与社会稳定、经济发展等政治理念相融合，而且也受到了限制国家权力、保障公民权利等法治精神的影响。正是在此中国特色的后发现代主义与法治建设同步开展的背景下，全国性、多层级的国家治理，也被要求在“依法”的前提下进行。

然而，由于法律工具主义思想的影响、后发现代化努力导致的工具理性扩张以及传统“青天”意识遗存和公民意识缺乏等原因，导致了在依法治理过程中法律的“人本精神”迷失。这样，依法治理就等同于“依据法律来管理社会、治理百姓”[9]39。依法治理就可能变成形式上的“依法”而实质上的“权力管理”。具体到信访治理中，基层政府对社会稳定的重视远胜于对访民个人诉求的重视，对治理绩效的强调远胜于对“依法”程度的强调，对自我保护的关注远多于对问题解决的关注。因而“依法”成了一种形式上的保护符，“治理”成了一种被动而为的无奈选择。同时，“依法”更多地落实在程序层面，并产生一定的“依法”不治理的后果。但应注意的是，上述形式化的程序处理机制并非一无是处，不少问题在此过程中也能得到某种程度的解决。

(二)实质:“权宜性”治理

既有研究表明，处于基层的乡镇，其“正式权力的非正式运作”的现象曾较为普遍[10]21-46，有的基层政府曾运用“擂”“媒”“示蛮”“怀柔”等非正式的权力技术与策略[11]，以及各类“摆平术”[12]145-146；[13]49-60来达成其治理目标。具体到信访治理，“权宜性”治理方式十分常见。所谓“权宜性”治理，是指手段或方法事从权宜，服从于稳定和发展大局的治理目标，而不一定问其是否合理、合法。“权宜性”治理最常见的手段是用经济补偿息事宁人，即所谓“人民内部矛盾用人民币解决”，并且“在维稳的实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断”[14]。

“权宜性”治理的出现与压力型信访治理机制有关。在压力型信访治理机制下，息访工作的好坏不断演化成一种机械的考评标准。当维稳压力传到基层时，他们会采取一些偏离原则治理策略来最大程度地维护社会稳定，尽量与考核标准一致，与上级的要求保持一致。但是这种表面的、暂时的稳定却与最终的目标背道而驰，因为一旦某一上访者在某一事件中尝到“甜头”，其他民众就会效仿，并逐渐形成一种可以与政府讨价还价的认知。在这种认知的指导下，政府对维稳的高度渴求就会迅速地被上访者所利用，甚至是要挟。这时候，政府往往需要付出更大的代价，从而陷入一个“越维稳越不稳”的治理怪圈。

“权宜性”治理在对闹访、缠访的处理方式上具体表现为，地方党政机关对社会问题和社会冲突的处理方式不是根据问题本身的性质、是非曲直，而是取决于民众的反应，以及所造成的社会影响——有没有缠闹，以及闹得有多大。如果社会影响大，可能会造成严重后果的，往往会得到党政机关的积极解决，反之则是敷衍了事。不仅如此，在做出处理决定之前，党政机关还可能进行一定的筛选和过滤，进行选择性执法。而其最终起决定因素的是能够“大事化小，小事化了”。这时，法律规范就成为了解决问题的可选择的一个手段。也正是在这样非制度化和带有个案性的处理方式下，正当的问题因不涉及稳定因素而有可能被忽视。

基层缠闹访治理的政法逻辑也一定程度反映了中国的法治现代化任务仍任重而道远。虽然我国的法治进程已迈入一个新的阶段，依法治国乃至依宪治国得到了有力推进，但受到我国传统思想羁绊，发展水平限制和国情等因素的影响，法治在某些方面仍在一定程度的表层现象，其真正内涵没有被治理者深刻理解并化为坚实的信念和外化于行动。法治的理念与方式仍需更深地融入社会，不仅指引和规范民众的维权理念与行为，也能改造和型塑基层政府的治理和服务方式。