非防洪建设项目洪水影响评价审批制度改革实践与思考

柴增凯，骆进军

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

洪泛区、蓄滞洪区是我国防洪减灾体系的重要组成部分，也是受洪水威胁最为严重的地区。为防水患于未然，《中华人民共和国防洪法》（以下简称防洪法）确立了非防洪建设项目洪水影响评价制度，要求这些区域的生产建设活动充分考虑其对防洪的影响和洪水对建设项目本身的威胁。制度实施以来，各地开展了大量洪水影响评价工作，为维护蓄滞洪区、洪泛区滞纳洪水功能，保障非防洪建设项目的防洪安全发挥了十分重要的作用。近年随着经济社会持续发展，城镇化建设快速推进，精准扶贫脱贫全面攻坚，各类建设项目急剧增加，洪泛区、蓄滞洪区开发利用与防洪保安矛盾更加突出，与此同时，国务院“放管服”行政审批制度改革深入推进，围绕简政放权提出一系列政策措施，非防洪建设项目洪水影响评价工作面临新的挑战。

一、背景与意义

1.历史沿革

1998年防洪法的颁布实施，确立了非防洪建设项目洪水影响评价制度，由流域机构和地方水行政主管部门分级进行审批管理。2013年，水利部印发《关于加强洪水影响评价管理工作的通知》（水汛〔2013〕404 号），将非防洪建设项目洪水影响评价报告审批从涉河建设项目审批中分离出来，并按蓄滞洪区调度运用权限划分了审批事权。2014年，水利部颁布《洪水影响评价报告编制导则》（SL 520—2014），强化洪水影响评价报告编制的规范化和科学化。2016年1月，《水利部关于印发〈水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）〉的通知》（以下简称办法）将“水工程建设规划同意书审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批”归并为“洪水影响评价类”审批，对原来可能涉及两个及以上洪水影响评价类审批的建设项目实行统一受理、联合审查、一文批复。在此基础上，国务院于2016年5月印发通知，将涉及防洪安全的行政审批明确“四合一”为“洪水影响评价审批”。

2.重要意义

洪水影响评价工作是保障和提高江河防灾减灾能力的现实要求，是“两个坚持、三个转变”防灾减灾新思路的重要体现，是洪水风险管理的重要支撑和抓手，对于提升我国防汛抗洪减灾能力有着十分重要的意义和作用。

（1）加强洪水影响评价工作是实现洪水风险管理的有效途径

2016年7月，习近平总书记在河北省唐山市考察时提出了 “两个坚持、三个转变”的防灾减灾新思路。这一新思路突出强调以防为主，注重减轻灾害风险，表明了防灾减灾必须关口前移，将灾害风险化解在萌芽状态，对洪水风险管理提出了明确要求和具体方向。洪水影响评价既分析非防洪建设项目对流域和区域防洪的影响，又分析洪水对建设项目的影响，并针对可能产生的不利影响提出具体的解决方案，实现了流域防洪安全和工程防洪安全的双赢。加强洪水影响评价工作，实质就是通过加大防洪的社会管理力度，真正实现从控制洪水向洪水管理转变，从减少洪涝灾害损失向减轻洪涝灾害风险转变，是实现洪水风险管理的主要抓手和有效途径。

（2）加强洪水影响评价工作是全面推进依法治水的具体体现

党的十九大报告深刻阐述了新时代中国特色社会主义思想内涵，指出“坚持全面依法治国”是新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略之一，强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政，这对政府部门行政管理工作提出了更高的要求和标准。防洪法明确对洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目进行洪水影响评价，这是法律赋予的神圣职责和使命，各级主管部门履职尽责，把确保流域防洪安全和人民群众生命安全作为出发点和落脚点，不断推进洪水影响评价工作，是依法行政、依法治水的重要体现。

（3）加强洪水影响评价工作是维护江河防洪能力的重要保证

洪泛区、蓄滞洪区是调蓄洪水的天然场所，是流域防洪减灾体系的重要组成部分。近年，我国基础设施建设步伐大大提速，一批铁路、公路、管道等工程开工建设，各类工矿企业蓬勃发展，一些建设项目安排在洪泛区、蓄滞洪区内，如果不进行洪水影响评价，不仅影响蓄滞洪区作用的发挥，而且可能成为经济社会发展的重大隐患。长期以来，洪泛区、蓄滞洪区被随意侵占进行开发建设的现象较为普遍，导致蓄滞洪容积缩减、区域分割，如不采取有力措施加以制止或规范，洪泛区、蓄滞洪区防洪功能将大幅度削弱甚至完全丧失，对流域防洪安全将构成重大威胁。

二、改革与实践

为深入贯彻落实国务院行政审批制度改革的精神，水利部于2017年11月下发了 《关于加强非防洪建设项目洪水影响评价工作的通知》（以下简称通知），进一步优化非防洪建设项目洪水影响评价报告审批服务，各地也因地制宜开展了大量洪水影响评价管理工作。

1.改革举措

（1）报告编制

通知的核心内容是最大程度地释放了市场活力，精简了审批要求。与该项行政许可原规范文件水汛〔2013〕404号文相比，有多处明显变化：一是涉及洪水影响评价报告审批的非防洪建设项目，按照《洪水影响评价报告编制导则》（SL 520—2014）要求编制洪水影响评价报告；二是按照国务院“放管服”改革要求取消了报告编制单位的资质要求，洪水影响评价报告可由建设项目法人自行编制或委托其他法人单位编制，审批机关不得干预；三是把该项行政许可由建设项目立项前置要件调整为开工前完成洪水影响评价报告审批，与2016年修改的防洪法规定相一致；四是取消了审批事项申报材料要求，各地可根据实际情况自行编制服务指南，按照确有必要的原则拟定申请材料清单。

（2）审批管理

通知的另一重要变化是审批事权的调整。通知对非防洪建设项目洪水影响评价报告按蓄滞洪区调度运用权限划分了审批事权，明确规定“由国务院或国家防汛抗旱总指挥部决策运用、流域防汛抗旱总指挥部商地方人民政府决策运用和对流域防洪有重要作用的蓄滞洪区、洪泛区内的大中型建设项目，跨流域以及本流域内跨省级行政区域的建设项目的洪水影响评价报告由流域机构负责审批，并报水利部备案”，这意味着水利部本级负责审批的12个蓄滞洪区审批权限全部下放至流域机构,部本级不再保留相关审批事项，但继续履行组织指导职能。此外，对于涉及原四项行政审批中2种情形及以上的建设项目，按照办法规定，实行一个审批机关为主，有关机关会同或者参与的方式开展审批工作，一口受理，一文批复，限时办结。

2.各地实践

各相关流域机构和省级防办建章立制，强化监管，及时开展非防洪建设项目洪水影响评价，做了大量卓有成效的工作，积累了很多好做法、好经验。一是加强顶层设计，深化行政审批制度改革。江苏、浙江、安徽等省及长委、淮委等流域机构简化合并涉水行政许可，规范行政审批程序，切实优化审批服务，其中江苏省研究实施“区域评估”“多评合一”“以表代书”等制度，长委在“四合一”洪水影响评价审批的基础上又纳入“不同行政区域边界水工程批准”。二是健全法规政策，保障洪评工作依法依规开展。河北、河南、广东等省及海委分别出台洪评管理相关法规、文件或技术规范，为新形势下开展洪评审批工作提供依据和指导，其中河北省制定了《河北省蓄滞洪区管理办法》，明确蓄滞洪区内禁止建设行为和禁止建设区域，河南省制定了《河南省水利厅简化整合投资项目涉水行政审批实施细则（试行）》，减少审批环节和内容。三是建立专家智库，有力支撑洪评技术审查工作。山东、天津等省（直辖市）及黄委、珠委等流域机构分别建立了技术评审专家库，有效提高洪评报告审查质量，其中山东省出台了《山东省涉水建设项目防洪与输水影响评价技术要点暂行规定》，积极推行首席专家负责制。四是加强事中事后监管，切实保障洪评措施落实到位。江西、湖北、湖南及松辽委通过明确监督管理责任、强化日常督察及参与补救措施工程验收等方式，不断强化洪评监管工作，其中江西省康山、珠湖、黄湖、方州斜塘四处蓄滞洪区都成立了管理局，强化日常监督管理。五是因地制宜，结合实际抓好重点关键环节。北京市将内涝淹没影响、雨水调蓄等城市管理内容纳入洪评审查，有效减少项目区内涝灾害损失；吉林省禁止在月亮泡蓄滞洪区防洪工程及安全建设项目建设征地范围内新增建设项目、迁入人口；内蒙古、辽宁、黑龙江、陕西等省（自治区）和太湖局也都根据辖区内防洪工作特点，开展了相应的洪水影响评价工作，尽最大努力保障河、湖、蓄滞洪区功能及建设项目防洪安全。

三、问题与思考

总体看，近年来洪水影响评价工作不断向前推进，依法防洪、科学防洪的理念逐步得到认同，工作成效显著。但是当前洪水影响评价工作与保障经济社会高质量发展、确保国家防洪安全的要求还有一些差距，深化行政审批改革的新形势下也面临不少困难和问题。

1.存在的主要问题

（1）洪泛区、蓄滞洪区管理不到位

防洪法明确要求洪泛区、蓄滞洪区的范围要在防洪规划中划定并予以公告，但目前有的流域防洪规划虽然提到洪泛区、蓄滞洪区的面积，但边界比较模糊，超标准洪水临时滞洪区在防洪规划里一般只确定了分洪位置，洪水淹没范围不明确。一些蓄滞洪区围堤没有封闭，依靠自然高地挡水，洪泛区管理与河道管理范围存在交叉，管理单位责任主体不够明确；我国大部分的蓄滞洪区中，仅有极少部分设置了专管单位，大多没有基层管理部门，存在管理职能覆盖不够的问题。此外，很多地方的水行政执法力量偏弱，对洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目执法不到位、不坚决。

（2）配套法规、技术标准还不完善

防洪法从法律上确立了蓄滞洪区、洪泛区洪水影响评价报告审批制度，水利部也出台规定对洪水影响评价报告审批工作提出具体要求，但相对比较宏观，尤其是还没有制订蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价条例等配套法规，相关法律法规体系尚待完善。水利部出台的《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》，对“四合一”洪水影响评价审批进行调整和简化，但整合后的洪水影响评价审批管理办法尚未出台。此外，洪水影响评价相关的审查技术指标目前尚无统一的规定，如占用滞洪区的容积、对河道阻水比等产生的影响，在技术审查时许可尺度把握不一，自由裁量空间较大，不利于洪水影响评价的科学管理。

（3）洪水影响评价管理水平还不高

有的地方工作重心放在应急管理上，对洪水影响评价工作不重视，履行职责不到位，工作措施有差距；有的地方洪水影响评价管理工作制度不完善，对谁审查、谁监管、如何批等问题没有明确；有的地方开展洪水影响评价工作，没有充分评估洪水对建设项目的影响，评价内容不完备，也不符合防洪法的要求；有的地方新区、新城等规划未开展洪水影响评价，致使有的开发区规划在分洪口门处，严重影响蓄滞洪区的运用和规划区的防洪安全；有的建设单位将洪水影响评价报告作为 “敲门砖”，审批完成后即束之高阁，对该采取的防洪工程措施落实不到位，相应的部门监管工作也没跟上。此外，现有建设项目大中型划分标准基本已不适应当前实际，造成部分审批事项权限不甚清晰。

2.对下一步工作的思考

洪水影响评价工作是法律赋予的神圣职责，各地作为洪泛区、蓄滞洪区管理主体，责任重大、任务艰巨，要进一步细化本行政区域内洪泛区、蓄滞洪区分级管理权限，加强洪水影响评价管理，切实维护洪泛区、蓄滞洪区防洪功能。

（1）全面加强洪泛区、蓄滞洪区管理

蓄滞洪区管理与河湖管理不同，区域内人民群众生产、生活活动频繁，开发利用需求较多，在全面建成小康社会和全面脱贫的大背景下，地方政府、区内群众对蓄滞洪区经济发展需求越来越迫切，城镇化建设也正逐步靠近或进入蓄滞洪区，加强蓄滞洪区科学管理刻不容缓。一是依据已批复流域防洪规划相关要求，进一步核定洪泛区、蓄滞洪区范围，明确管理边界，尽早完成确权划界；二是研究制定蓄滞洪区管理条例，明确蓄滞洪区管理体制和机构，出台区内产业发展、土地利用、人口安置、启用补偿等方面的管理办法；三是加强宣传引导，提高全社会对洪水风险和蓄滞洪区重要性的认识，引导蓄滞洪区内经济建设和人类活动有序开展，尤其要做好规划洪水影响评价工作；四是提高蓄滞洪区管控能力，有效发挥基层水行政主管部门作用，加强水政执法，严肃查处蓄滞洪区内非法建设行为；五是开展洪水风险评估，深入研究蓄滞洪区调整的可能性，加强蓄滞洪区规划发展、日常管理及运用补偿等方面的政策研究。

（2）完善洪水影响评价审批制度和技术规范

防洪法虽然明确了非防洪建设项目洪水影响评价制度，水利部也出台多个文件加强、规范、整合洪水影响评价报告审批等涉水行政审批制度，但相关要求还不够具体和细化，洪水影响评价管理和技术规范还有待完善。一是尽快出台规范整合后的洪水影响评价审批管理办法、审批制度和实施细则，研究制订洪水影响评价审查技术标准。同时，进一步加强洪泛区内非防洪建设项目洪水影响评价报告审批管理。二是归并整合现有技术规范，进一步制定完善洪水影响评价相关管理的标准体系和技术规程，根据建设项目重要性及所在地防洪要求，研究确定壅水、冲刷、库容补偿、超标准洪水等计算方法、参数选取及控制标准等，对于涉及蓄滞洪区安全区的，还应考虑其"不分洪要发展、分洪后要安置居民"的特殊性，完善工程建设占用安全区空间等方面评价指标。此外，还要进一步加强洪水风险图运用，为洪水影响评价工作提供技术支撑。

（3）强化审批事中事后监督管理

长期以来，建设项目行政审批部门大多存在“重审批、轻监管”现象，随着“放管服”改革深入推进，各级政府管理重心正在逐渐转向过程服务和事中事后监管。一是监管责任方面，严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”要求，切实做到权责一致，流域机构和地方水行政部门要积极适应综合执法改革要求，整合涉水执法力量，落实洪水影响评价报告审批监管责任。二是监管内容方面，重点监管在洪泛区、蓄滞洪区内的非防洪建设项目是否经过依法审查，是否隐瞒有关情况或者提供虚假材料，是否超越审批范围进行活动，是否落实审批要求和措施，是否存在涂改、倒卖、出租、出借批准文书，或者以其他形式非法转让审批的情况。三是监管措施方面，全面推行“双随机、一公开”的监管模式，制定监管工作流程，建立和完善行政许可日常监管、台账管理、稽查通知书等制度，推广遥感、无人机等新技术，加强对洪泛区、蓄滞洪区日常监测，确保审批、监管无缝衔接。

[1]水利部.关于印发《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》的通知[R].2016.

[2]水利部.关于加强非防洪建设项目洪水影响评价工作的通知[R].2017.

[3]李坤刚.我国洪涝灾害风险管理[J].中国水利，2003（6）.