论法治政府的评估标准与评估指标体系

张 娟

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

建设法治政府是建设法治中国的核心和关键。党的十九大报告、党的十八届四中全会、2015《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（以下简称2015《实施纲要》分别提出，到2020年基本建成法治政府的伟大战略目标。由此，建设法治政府进入倒计时，对法治政府的建设亟需按照一定的评估标准和评估指标体系对其进行定性分析与定量评估。评估法治政府，首先需要明确什么是法治政府，判断法治政府建成有哪些标准，在科学标准之下又应如何构建评估指标体系。必须科学确定法治政府的评估标准并精确量化评估指标体系，为基本建成法治政府提供依循标尺。

一、我国法治政府评估的背景

从党的十五大提出 “依法治国,建立社会主义法治国家”的宏伟战略目标并于1999年正式载入宪法修正案之后,国务院2004年于《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称2004《纲要》）第一次明确提出，各级人民政府要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”2004《纲要》为建设法治政府提出了鲜明的奋斗目标。其次，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》，为在新形势下全面推进依法行政、进一步加强法治政府建设，提出了建设性的指导意见。接着，党的十八大提出，到2020年我国依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。由此，法治政府的建成在依法治国方略下，描绘出一张清晰的法治政府建设的时间表。再次，党的十八届三中全会提出 “建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，党的十八届四中全会强调 “把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”，至此法治建设指标体系的建构已成为实施法治中国建设的一个重要制度安排。2015《实施纲要》，明确了我国法治政府建设的时间表和实现法治政府目标的具体操作性指引。2017年10月习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。由此，基于法治政府建设的目标及步骤安排，建设法治政府时间紧迫，任务艰巨，如何构建法治政府的评估标准及其指标体系成为当前法治政府建设的重要议题之一。

二、法治政府评估标准的学理探源

（一）法治内涵之探源

何谓法治？法治政府的精义何在？显然清晰界定法治政府的内涵和外延,构建法治政府评估标准和评估体系,是法治政府评估必须直面的前置性问题。法治理论的萌芽最早出自柏拉图 《法律篇》，“服从法律的统治”是其法治观的核心。亚里士多德曾言:“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[1]

英国宪法学者戴雪在 《宪法研究导论》一书里，认为法治原则包括三个方面：第一，政府没有专横的自由裁量权；第二，法律平等。官吏执行职务的行为和私人行为一样，适用同一法律原则；第三，公民的权利不是来源于宪法,而是由普通法院的判例所形成，相反，英国的宪法建立在公民权利的基础之上。[2]

德国萧勒教授1960年发表《德国法治国的新发展》一文中指出法治国的基本价值有二：一是保障个人的自由；二是将国家权力用法来规定，以对抗恣意滥权与不法。[3]萧勒教授的法治观旗帜鲜明地指出了法治的根本要义,对法治的理解有了突破性的进展。1959年于印度召开的“国际法学家会议”通过《德里宣言》,其将法治理论按三种权力归纳为四原则，可以被看作是当代世界各国对法治问题的一个较有代表性的共识。

《德里宣言》法治理论[4]

（二）法治政府评估标准的两个价值维度

可以看出，无论是早期古典法治观还是近代或当代法治观，法治理论有二个关键内核：第一，法治关注的始终是保障人的尊严,维护人的自由和权利。因而，法治政府要求的是政府应最大程度地运用行政权力给公民提供基本的保障，维护人的自由和权利，进而保障人的尊严。第二，法治要求以维护人的自由和权利为基础,从根本上限制国家权力,实现权力监督。

由此，法治政府基于法治核心的建构，其内核必然应当反映和呈现出法治的深刻内涵和根本属性。以法治精义为出发点，从行政权的运行逻辑推演，法治政府的核心至少应包括两个价值维度：权利维度和权力维度，即法治政府的基本目标在于保障人权与抑制政府权力的滥权，使得法成为规范国家生活的唯一准则。具体而言，第一，法治政府评估应遵循权利保障维度。法治政府的实质要求或根本目标在于保障人性尊严、维护公民的自由和权利。第二，法治政府的权力监督维度。行政权的获得应当有宪法和法律合法性根据；行使行政权应实质合法程序正当；行政裁量权合理适度；法治政府应是廉洁政府、服务政府、高效政府、责任政府。

三、我国法治政府评估指标体系的具体开展

基于评估目的视角，法治政府评估指标体系在我国的开展可以被概括为两个面向，分别是理论指引型评估体系与实践操作型评估体系。具体而言，理论指引型评估体系的目的不是为了实际测评，而是为了提供理论上的指导；而实践操作型的评估体系，其目的是为实际测评。如目前各地方政府纷纷开展各种形式的指标体系评估的探索实践。

（一）理论指导型评估体系

从理论指导型评估体系来看，学者们对法治政府评估体系贡献智识，见仁见智，提出独到见解。北京大学姜明安教授认为，法治政府具有与法治国家、法治社会相同的法治内涵。法治政府具有的法治要素包括：1.宪法和法律至上；2.公权力得到控制和制约；3.人权得到保障；4.政务公开透明；5.司法独立、公正 、权威。[5]北京大学包万超副教授认为，法治政府的评估标准包括六项：政府具有合法授权；依法行政与良法之治；遵守正当程序，诚实信用，保护信赖利益；合理行使自由裁量权；尊重和保障人权，承担公平法律责任；存在独立、公正的司法审查制度。[6]

国务院法制办袁曙宏教授认为，为深入反映法治政府的本质要求，应建立客观指标和主观指标两部分指标系统,以综合组成法治政府的指标体系。[7]

南京师范大学刘旺洪教授认为，法治政府的标准应包括四个方面，即价值标准、职权范围标准、行政体制构造标准和行政权力运行机制标准四个方面。[8]

（二）实践操作型评估体系

1.中央政府文件的方向引领

首先，中央政府对法治政府建设的指标设计的方向引领。从中央政府来看，2004年国务院《纲要》中提出法治政府评估标准的基本构架；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确了加强法治政府建设的总体要求和八个建设方向；2015年《实施纲要》明确了法治政府建设的主要任务和七方面的具体实施路径。

中央政府文件关于法治政府建设的基本方向和基本要求

2.地方法治政府评估的生动实践

地方政府依托中央政府文本的方向引领，具体开展本土地方法治政府指标体系设计的法治实践，法治评估指标得到日益广泛的确立和应用。各地地方政府的法治评估标准和具体指标进行量化，形成地方法治政府评估的探索热潮。2010年6月自《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》始，第一部省级法治政府建设指标体系开始实践。此后，湖北省政府、广东省政府等各地方政府法治政府评估标准和指标体系相继出台。总体来看，地方法治政府建设确立了基本的评估规程，法治政府评估指标体系的建设不断推进。

地方法治政府建设指标体系的自我探索实践

3.来自第三方机构的法治政府评估

中国政法大学法治政府研究院目前在全国开展的地方法治政府评估，是目前具有较大影响力的第三方评估。该评估指标体系以中央政府文件为依据，涵括客观评价和主观评价，将“公众满意度调查”设置为主观评价的一级指标。这是目前国内涉及地方政府最多、指标涵盖最广的评估活动之一。此外，另有2014年湖南程序法学研究会针对湖南123个县级政府开展的为期3个月的评估，也取得了较大的影响。

第三方法治政府建设评估指标体系

（三）现状述评

可以看出，研究性的评估标准和实用性的评估标准分别依赖两个路径确定法治政府评估标准，各有千秋，各有不同。

首先，从理论指引型的评估来看，学界从不同角度，对法治政府的评估标准作出不同判断，各有侧重。对法治政府的部分本质要素，学界基本达成一致，如强调法治政府应依法而治，权力来源合法、自由裁量合理、程序正当、权责统一、高效便民。但同时需要关注的是，对法治政府而言，更重要的或是起支配作用的，应是法治政府的价值内涵或实质标准。法治政府的评估标准不应只满足于或局限于法治政府的形式标准，更应首先从法治政府的实质标准进行评估，即法治政府应当确立尊重和保障人性尊严、保护公民的合法权利为法治政府最终目标的实质评估标准。

其次，从实践操作型评估实践来看，无论是地方政府还是第三方机构开展的地方政府评估，其皆根据国务院《纲要》六项指标为依托，围绕六项指标确定法治政府评估标准。地方政府开展的法治政府评估指标设计，为地方建设法治政府提供了良好的规范依据和操作规程。

但尚存在两个方面的不足：一是尽管规定了明确的相对可操作性的法治政府评估指标，但指标多为形式标准，尚未明确法治政府的实质评价标准。二是量化的评估指标在地方法治政府的建设中尚存在缺项，不够完整；指标设定尚不完全协调。三是在评估指标体系中“主观评价指标”内容设计嫌少，社会公众满意度权重嫌单薄。四是第三方评估在整个法治政府评估体系中的地位尚嫌不充分。地方政府应中央政府政策文件的基本方向和基本要求的布局，虽然开展了较为细致的法治政府评估指标系的全面构建，呈现出地方政府为实现法治政府的基本建成而具有的诚意和态度，但不可忽视的是，这种自说自话、自编自导的指标体系，如果缺少第三方的介入，完全由政府自己主导对政府自身予以评价，无论设计如何精良细致全面，却容易陷入“自已不做自己案件的法官”之程序正义嫌不足的窠臼。

四、我国法治政府评估存在的问题及改革建议

科学、客观的法治政府评价标准和评估体系，能切实反映我国法治政府建设的实际状况，积极推动我国法治政府的建设进程。反之，如果评估标准确立不科学、不客观或不合理，则有可能导致法治政府建设偏离法治方向，无法反映法治政府的真实情境。正如美国政策分析学家邓恩所言：“如果评估者将自以为是的价值标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估，那么，即使评估广泛地使用了诸如实验设计、数学统计、随机抽样、问卷调查、社会审计等计量化的评估方法，评估依然是一种‘假评估’，其引导政策实践的功能是十分有限的。”[9]

（一）存在的问题

1.法治政府的评估是否等同于法治政府建设评估，前者是对终极目标是否达成予以评价，后者是对实现终极目标的达成方式予以评价

在法治政府评估中，法治政府建设评估不等于法治政府评估，两个概念不能混淆，二者有明显的区别。法治政府建设评估，是对政府如何推动法治建设工作开展的评估，包括机构是否健全、规范是否完备等；而法治政府评估的重心在于法治，直接围绕着法治的重大价值和核心关切而展开。目前我国尚处于转型时期，法治之路道阻且长，当下急需开展的是如何让政府深入推进法治政府建设，重点在于建设，故应予明确的是，我国开展的法治政府评估应当明确为法治政府建设评估。

2.对法治政府的评估标准尚未达成基本共识,评估体系缺乏内在一致性的逻辑

从现有理论指导型评估标准来看，学者对评估标准从不同角度、不同层面阐发了不同的观点，为法治政府绘制了一幅逐步实现、有序建设的法治蓝图。但如前文所述及，在种种设计蓝图中尚未能形成一个基本的共识，即应当将法治政府的评估标准或评估体系，按照何种逻辑进路，分别设计哪些标准并进而设计何种指标深入法治政府的评估框架。

从实践操作型评估体系来看，地方政府以2004《纲要》六项指标为中心，展开不同的设计，侧重有所区别。但严格地来说，2004《纲要》提出的六项评估标准实质是对推进法治政府建设提出的具体完善方向,而非可以严格遵循实现法治政府终极目标的定性定量指标。2004《纲要》六标准部分契合了法治政府的标准,但并不完整，需要在此基础上重新考量指标体系的建构方式和逻辑方向。

3.对法治政府的标准重形式性标准的建构，实质性评价标准的指引有所缺失

无论是研究性或实用性评估标准和评估体系，可以看出关注点多集中于可操作的法治形式标准，如合法行政、合理行政、权责统一、程序正当等相应设计。但却缺少关于法治政府实质性标准或价值标准的建构，即尊重和保障人性尊严，保障公民的自由和权利。尽管有学者已注意到实质性标准，但尚未形成统一的认识。

4.法治政府评估机制不够科学

法治政府评估标准和评估体系的遵循，依赖于科学有效的评估机制的建构。只有建构科学有效的评估机制，评估标准和评估指标才能在这一机制中充分发挥其功用和价值。从其他学科的评估学研究来看，科学有效的评估机制应当包括评估主体的设计、评估对象的选择、评估标准的确定、评估指标的量化细则、评估方法的适用、评估结果的回应等相应内容。尤其是在政府自我主导开展的法治政府评估，其面临最大的诟病在于中立性不足，正当性有缺失。

（二）改革建议

1.法治政府的评估标准和评估体系按逻辑性、分层次分别确定

法治政府的评估标准和评估体系的完善，首先，应确立评估标准和评估体系的逻辑设计主线，即按何种标准确定法治政府各层次间的评估指标，各层次间的评估指标之间是否具有对应的逻辑关系。从已有的研究来看，有不同的逻辑主线：一是按政府行政权力的运行模式，界定法治政府的评估标准，如国务院《纲要》中所列出的六项依法行政评估指标。二是按法治政府所欲达成的政府模式，界定法治政府的评估标准。如有学者所提出民主政府、有限政府、有为政府、公开政府、高效便民政府等。三是按法治政府的不同价值层面，综合探讨评估标准。如有学者所列出的主观指标和客观指标、价值标准和其他标准的分层次建构设想。

考虑到建设法治政府是一个宏大的社会系统工程，涵盖的场域较为宽泛，故用单一的标准似嫌单薄，故建议效仿其他学科建立分层次的评估标准。具体而言，是将法治政府的评估标准设定为二级标准和四级指标，并且从宏观、中观、微观三个层面进行深入。

2.明确法治政府的实质标准，应凸显法治政府保障人性尊严的内在价值

无论是研究性或实用性评估标准和评估体系，可以看出关注点多集中于可操作的法治形式标准。形式标准仅是建设法治政府的形式要义，未能从根本上实现法治政府建设的本质内核。故建议在法治政府评估标准的具体设计中，应首先明确法治政府的根本目标或实质标准在于尊重和保障人性尊严，保障公民的自由和权利。通过实质标准的确立，为法治政府的形式标准提供可以遵循的法治内核。党的十九大报告中明确指出，应当坚持人民当家作主，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，这正体现出我国开展法治政府建设的终极目标。

3.建构一个科学有效的法治政府评估机制

法治政府评估标准和评估体系的遵循，依赖于科学有效的评估机制的建构。只有建构科学有效的评估机制，评估标准和评估指标才能在这一机制中充分发挥其功用和价值。我国法治政府的评估，还需要建立一套科学有效的评估机制。具体包括评估主体的设计、评估对象的确定、评估标准的界定、评估指标的量化、评估方法的选择、评估结果的回应等。只有设计出科学有效的评估机制，评估标准和评估体系在整个评估机制中才能充分发挥其价值和作用，最终得以实现建成法治政府的奋斗目标。

具体而言，实施主体多元的法治政府建设评价考核机制。可借鉴部分地方政府法治评估的实践做法，将政府的官方自评与第三方主体的社会他评相结合、相统筹。在具体操作中，可以将整个法治建设评估体系分为两部分，即一部分是政府自我主导推动的法治政府建设评估，此为自我评估；另一部分是第三方机构开展的法治政府建设评估，此为他方评估。将此两部分评估所得分数进行相权相加，得出一个评估分数。

[1]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译，商务印书馆,1965:199.

[2]王名扬.英国行政法[M].中国政法大学出版社,1987:12.

[3]转引自陈新民著.德国公法学基础理论（上册）[M].山东人民出版社,2001:93.

[4]莫于川.法治国家、法治政府、法治社会一体建设的标准问题研究[J].法学杂志,2013(6):17.

[5]姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志,2013(6):3.

[6]包万超.论法治政府的标准及其评估体系[J].湖南社会科学,2013(2):70.

[7]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想 [J].国家行政学院学报,2006(4):14.

[8]刘旺洪.论法治政府的标准[J].政法论坛，2005(6):161.

[9]张国庆.现代公共政策导论[M].北京大学出版社,1997：212.