两汉至隋唐州牧的演变

魏俊杰

(衢州学院 中国哲学与文化研究中心，浙江 衢州 324000)

州牧是中国古代重要的职官，然而目前学术界对这一职官的研究，基本上都局限于两汉时期的州*目前学界相关的研究成果主要有：严耕望《中国地方行政制度史：秦汉地方行政制度》，第九章(二)《刺史制度之形成及其演变》，上海：上海古籍出版社，2007年版，第272～292页；刘欣尚《汉代的刺史制度》，载于《北京师范大学学报》(社科版)1987年第1期；陈长琦《汉代刺史制度的演变及特点》，载于《史学月刊》1987年第4期；范学辉、于芹《汉灵帝中平五年“改刺史，新置牧”考》，载于《河南大学学报》(社会科学版)1997年第3期；王谨《王莽与州刺史改州牧》，载于《山西师大学报》(社会科学版)2002年第1期。相关著作还有汪清《两汉魏晋南朝州、刺史制度研究》，合肥：合肥工业大学出版社，2006年版，王谨《魏晋南北朝州制度研究》，天津：天津古籍出版社，2012年版，对于州牧与刺史的不同以及州牧的政治内涵二书均未见它述。。对于东汉以后的州牧偶有论及者，亦有错失*沈任远论魏晋南北朝的州牧、刺史言：“州牧本是刺史改称，现在则二制并存，甚至同一地方，因任职的人不同，职权亦异，官名随之更变”，《魏晋南北朝政治制度》，台北：台湾商务印书馆,1971年版，第28页。沈氏所论是不符合魏晋南北朝州牧、刺史制度的实际情况的，这由下文的论述可见。。东汉末年以后，州正式成为地方的一级行政区，州的长官多称刺史，称州牧的则不多，这一转变的原因以往学者皆未给予解释。魏晋南北朝隋唐时期，各个时代都有州牧存在，不同时代的州牧与刺史之间有何差异，此亦有待探讨。中国古代不同时期的州牧有各自深刻的政治内涵，其演变背后深层的因素同样需要挖掘。

一、汉魏之际州牧的演变

中国古代的州牧形成于西汉，东汉末年州牧逐渐演变为地方割据势力。《汉书·百官公卿表上》：“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧。”[1]741可见，州牧是由监察官刺史演变而来。刺史原为监察官，西汉末更名州牧后，“州为最高之地方行政单位，州牧为名副其实之地方最高行政官”[2]283。王莽时仍采州牧制，东汉光武初年沿袭旧制置州牧。光武帝建武十八年(42)，“罢州牧，置刺史”[3]70。东汉的州刺史，不仅加大了监察职能，而且有时还要处理救济灾荒、劝课农桑、兴修水利等行政上的事务，但在东汉末年刘焉建议改刺史为州牧以前，“刺史仍基本为监察官，州(部)仍为监察区域”[4]75-81。因此，州牧是由部刺史演变而来，在刘焉建议改刺史为州牧前，州牧为行政官，刺史基本为监察官，二者并非同时存在，但州牧要比刺史秩位高，而且职权大。

黄巾起义以后，东汉政府为镇压各地叛乱，遂扩大州长官的权力。汉灵帝中平元年(184)，皇甫嵩因镇压黄巾起义立有大功，“拜嵩为左车骑将军，领冀州牧，封槐里侯”[3]2302，此为光武帝罢州牧后再于地方置州牧。面对声势浩大的黄巾起义，太常刘焉“以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居其任”，“焉议得用。出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩居职。州任之重，自此而始”[3]2431。《资治通鉴》亦载，事在中平五年[5]1887-1889。然而，“此次改刺史为州牧，亦未普遍施行，大抵限于以重臣镇有乱诸州为然，而刺史之名并未尽废”[2]291，至曹丕称帝前，刺史、州牧二称并存。

董卓之乱后，皇帝的威权完全丧失，军事权力地方化，各地不再服从中央的命令，不少地方势力割据一方。随着地方割据势力兼并的进行，州牧、刺史的内涵逐渐发生微妙的变化，而这种变化对其后州牧制和刺史制产生了很大的影响。汉献帝初平元年(190)董卓之乱后，称州牧者基本都是地方割据势力。初平元年公孙度“自立为辽东侯、平州牧”[6]252；初平二年(191)袁绍夺取韩馥所占据的冀州，自领冀州牧[3]2378-2382。初平四年(193)，袁术“杀扬州刺史陈温而自领之，又兼称徐州伯”[3]2439。可见，自汉献帝初年，割据自立者则以州之牧伯自称。汉献帝时，荆州牧刘表、益州牧刘璋、徐州牧陶谦、徐州牧吕布皆为当时地方割据者。刘备继刘表、刘璋之后，也先后为荆州牧、益州牧，同样是一方霸主。在群雄割据中，曹操先为兖州牧，灭袁绍后，又自领冀州牧。马超得有陇上之地后，“自称征西将军，领并州牧”[6]946。建安四年(199)，“关中诸将以袁、曹方争，皆中立顾望。凉州牧韦端使从事天水杨阜诣许”，杨阜还，言曹操“必能济大事”；曹操随之使卫觊镇抚关中，“关中由是服从”[5]2017-2018。袁、曹相争之际，韦端为凉州牧，亦割据一方。韦端归附曹氏后，便由州牧降为刺史[5]2080。建安二十四年(219)，曹操在临终前，“表(孙)权为骠骑将军，假节领荆州牧，封南昌侯”[6]1121，也是承认孙权割据江南的事实。可见，汉献帝时称州牧者基本上都是地方割据者。故荀悦论及当时的州牧曰：“今之州牧，号为万里，总郡国，威尊势重，与古之牧伯同号异势。当周之末，天下战国十有余，而周室寥矣。今牧伯之制，是近于战国之迹，而无治民之实。”[7]492在荀悦看来，当时东汉末年的州牧则为割据一方的诸侯。

汉献帝时，州牧基本上是割据者，他们可以自置州刺史，遂使刺史演变为地方州一级的行政官。董卓之乱后，“州成为郡之上一级地方行政机构，刺史成为郡守之上的地方行政长官”[8]。汉献帝时，州作为地方一级行政机构，州牧多自署州刺史。据严耕望先生《两汉太守刺史表》，州牧自置或表任刺史者还很多，在豫州，袁术、袁绍分别同时以孙坚、周日禺为刺史，陶谦表刘备为刺史；在青州，袁绍先后以臧洪、袁谭为刺史，刘表上孙嵩为刺史，刘备表任孔融为刺史；在交州，刘表任赖恭为刺史，孙权先后任步骘、吕岱为刺史；袁绍又分别以袁熙、高幹为幽州、并州刺史[9]。曹操在消灭各地割据势力后，除自领冀州牧外，在各地皆任以刺史，《两汉太守刺史表》亦有详载。另外，公孙度自称平州牧时，还“越海收东莱诸县，置营州刺史”[6]252。刘虞为幽州牧时，公孙瓒受其节度。其后，公孙瓒势力逐渐超过刘虞，“乃自署其将帅，严纲为冀州刺史，田楷为青州刺史，单经为兖州刺史”[5]1926。公孙瓒杀刘虞后，又以段训为幽州刺史[6]243。当然，这也有个别例外，即曹操在建安元年“厚遇”刘备，以刘备为豫州牧[6]874。此时刘备为吕布所破，投奔曹操，且自有势力，曹操为让刘备对付吕布而任以州牧，这在当时仅是特例。汉献帝时，自称州牧者另置他州所署长官基本上为刺史。

因此，自董卓之乱以后，原先作为地方行政官的州牧和监察官的刺史走向两条不同的道路，州牧成为地方割据者，刺史演变为州一级地方行政官。州牧和刺史的演变，是当时皇权丧失和军事权力地方化的结果。委以朝中重臣出任地方州牧，刘焉始倡其议。当时，天下大乱，刘焉是自为身谋，有意割据益州，遂有此议。其后，被任以地方州牧者皆为重臣或地方实力派，握有重兵。董卓之乱后，皇权威望日益丧失，“王途隔绝，州之牧伯犹七国之诸侯”[6]967，各自霸有一方。在天下大乱的局势下，中央政府不能驾御地方，各州也需要镇服一方的诸侯。兖州刺史刘岱被黄巾军所杀后，时曹操为东郡太守，陈宫遂言于兖州别驾、治中曰：“今天下分裂而州无主；曹东郡命世之才也，若迎以牧州，必宁生民”[5]1935。可见，皇权衰落以后，也需要有实力、有才智的州牧以控御地方。在当时战乱的局势下，诸割据势力多委亲信为刺史，授以军政大权，以镇抚一方。如温恢“入为丞相主簿，出为扬州刺史”，曹操曰：“甚欲使卿在亲近，顾以为不如此州事大”[6]478。又如，曹操取有并州后，以其西曹令史梁习为刺史，“时承高幹荒乱之余”，“兵家拥众，作为寇害，更相扇动”，梁习到官，或“诱喻招纳”，或“兴兵致讨”，不久，“百姓布野，勤劝农桑，令行禁止”[6]469。曹魏时，州刺史对稳定地方统治起到重要作用[8]，这与曹操对州制的建设不无关系。曹操割据一方时所任州刺史如此，其他割据者所署州刺史大抵相似。因此，董卓之乱后，皇纲解纽，州牧转化为地方割据者，州刺史转化为地方行政官。自三国以后，刺史为地方州一级政区的行政官相沿不变，而州牧一官的职权历代多有变更。

二、三国时州牧、刺史的并用

经过长期的兼并战争，东汉末年的许多地方割据势力先后被消灭，最终形成三国鼎立的局面。三国时期，州、郡、县三级政区成为正式的地方行政制度，曹魏、蜀汉州的长官多称刺史，偶有称州牧者；孙吴荆、扬二州和遥领诸州的长官称州牧，而交、广二州的长官多称刺史。

曹魏时，州的长官多称刺史，称州牧者则为特例。魏文帝曹丕初以曹休为征东将军、扬州刺史，曹丕亲征孙吴，“以休为征东大将军，假黄钺，督张辽等及诸州郡二十余军，击权大将吕范等于洞浦，破之。拜扬州牧”[6]279。曹魏所置扬州治所在寿春，为攻防东吴的重镇，故以名将、重臣镇守。曹休为魏宗室，在击破孙吴大将以后，由扬州刺史拜为扬州牧，不仅用于奖赏和尊崇，这也意味着曹休被授予较大的军事权力，以镇守边疆。《三国志·孙礼传》载，孙礼先后任扬州刺史、荆州刺史、冀州牧和并州刺史，其任冀州牧时处理有清河、平原二郡州界之事[6]691-692，《资治通鉴》亦载此事时，孙礼为冀州刺史[5]2373，《资治通鉴》当有所据。孙礼前后所任皆为刺史，所任冀州也应为刺史，而非州牧，疑《三国志》所载有误。

魏高贵乡公曹髦甘露二年(257)，孙吴宗室孙壹奔魏，魏“以壹为侍中、车骑将军、假节、交州牧、吴侯”[6]140。当时交州为吴国之地，魏以孙壹为交州牧，乃是遥领其州，非有实土。魏授孙壹州牧之号，以示尊崇。其实，以州牧遥领他州者在东汉末年已有两例：其一，贾诩劝张绣降曹操，张绣从之，曹操后以贾诩为“冀州牧。冀州未平，留参司空军事”[6]330。当时冀州为袁绍之地，曹操以贾诩为冀州牧，仅是遥领，遂又留参司空军事。其二，曹操曾有意任董昭为冀州牧，后征刘备，“徙昭为徐州牧”，再战袁绍，又以董昭为魏郡太守[6]436。在当时，冀州、徐州和魏郡皆非曹操之有，董昭仅能遥领这些州郡。且董昭先为州牧，后为郡守，并非降职，表明这些都是虚职。汉末群雄割据时期以州牧虚职遥领未得之州者，不仅为曹魏所继，蜀汉、孙吴以及后来的十六国时期均有之。

在蜀汉，后主刘禅时以丞相诸葛亮为益州牧[6]919，在当时诸葛亮所拥有的军事权力也比较大。诸葛亮卒后，蒋琬、费祎先后以益州刺史继任[6]1058，1061。在遥领州方面，蜀汉仅以马超为凉州牧[6]946，其他遥领州均以刺史称之，魏延、李恢、姜维、邓芝、宗预、廖化分别为遥领凉州、交州、凉州、冀州、兖州、并州刺史，吴壹先后为遥领荆州、并州刺史[4]115-116。自汉以来，州牧秩禄、职权一直比刺史要高，诸葛亮、马超领州称牧，而其他诸人领州称刺史，则是视任职者的身份、声望所定。总的来看，蜀汉领州称牧亦属特例。

孙吴的州的长官称谓不同于魏、蜀，其所署扬州、荆州的长官皆称州牧。《南齐书·州郡志上》：“扬州，京辇神皋，汉、魏刺史镇寿春，吴置持节督州牧八人。”[10]245可见东吴于扬州置牧。孙权称吴王后，即拜吕范为扬州牧[6]1311。孙权卒后，诸葛恪辅政，加荆、扬二州牧[6]1435。夷陵之战后，孙权以陆逊领荆州牧，陆凯、陆抗也先后出任荆州牧[6]1348，1359，1400，另有孙、陶濬曾任荆州牧[6]1156[11]1561。在当时，凡任荆、扬二州牧者，皆有较大的军事权力。吴国在交州、广州的长官多称刺史，戴良、陆胤、刘俊、虞汜、陶璜曾先后任交州刺史[6]1193，409，1167[11]1159，吕岱、滕修、熊睦、徐旗、闾丰先后任广州刺史[6]1193，1172-1173[11]1553。当时，一旦交、广二州出现动乱，孙吴再任以州牧征伐。廖式作乱交州，霍弋攻破交州，郭马攻陷广州，孙吴分别任吕岱、陶璜、滕修为交州牧、广州牧镇抚[6]1386，1172[11]1560。孙吴建国后，占有扬、荆、交三州，后又分交州置广州。相对而言，扬州为孙吴京畿所在，地位自然很高。扬州、荆州在抗衡魏、蜀中占据重要的战略位置，且是江东政权财赋的主要来源地，故此二州地位要高于交州、广州，其长官则州牧号之。交、广二州地位不及荆、扬，一般以刺史领州，一旦战乱出现，则需要加强军事上的控制，便以州牧领其州。另孙吴凡遥领诸州的长官皆称州牧[4]115-117，其遥领诸州虽无实土，但有驻地，如《南齐书·州郡志上》载：“南徐州，镇京口。吴置幽州牧，屯兵在焉”[10]246。

总的来看，三国时期，皇权有所加强，中央政府有权任命地方的长官；州的长官拥有领兵权，中央政府视其领兵轻重而任以刺史或州牧。当时作为州级政区的长官之号，魏、蜀以称刺史为常，仅有个别授予较大军事权力者领州时才称州牧，而孙吴则视州的地位和州的长官所掌军事权力的大小而称刺史或州牧。

三、两晋南朝皇权旁落时的州牧

西晋司马炎以禅让的方式取得帝位，在政治制度上多承于魏。西晋亡后，晋室南渡，立足江左，自后南朝皆以禅让方式取得皇位，大体上对魏晋的政治制度变动不太大。《隋书·百官志上》载：“魏、晋继及，大抵略同。爰及宋、齐，亦无改作。梁武受终，多循齐旧……陈氏继梁，不失旧物。”[12]720在地方行政制度方面，两晋南朝实行州、郡、县三级政区以统辖地方，州的长官多称刺史。州牧在两晋南朝还会时而出现，但这些州牧多非地方行政官，并且多在皇权旁落之际有之。

西晋时期，最早被委以州牧者为卫瓘。卫瓘在平蜀汉立有大功，但当时未接受封赏，泰始初，“进爵为公，都督青州诸军事、青州刺史，加征东大将军、青州牧”[11]1057。其后，又有东吴降将步阐封为交州牧。步氏在东吴世守西陵，西抗蜀汉，北御曹魏。西晋建国后，步阐因惧孙皓而降于晋，晋遂以阐为都督西陵诸军事，“假节，领交州牧”[6]1240。当时交州尚属孙吴，晋以步阐为交州牧，仅是遥领，以此虚职奖赏降将。西晋伐吴，先得荆、扬二州，而交、广二州较远未能出兵，孙皓降后，陶璜“遣使送印绶诣洛阳，帝诏复其本职”，滕修亦“送印绶，诏以修为安南将军、广州牧”[11]1560，1553。西晋为迅速统一全国，暂时承认了陶、滕州牧之任。西晋初建国，延续了三国时期州牧、刺史二制之并用。西晋平吴后，晋武帝遂下诏罢诸州兵，“其便省州牧”[3]3620，此以诏书的形式规定省地方之州牧。陶璜在“省州牧诏”颁布之初还为州牧，并上表自陈对此诏的不同看法，晋帝不从[5]2575，陶璜由州牧而为刺史，“交州刺史陶璜卒，以(吾)彦为南中都督、交州刺史”[11]1563。《晋书·职官志》载,“州置刺史”[11]745，而不言州牧，表明州牧不再是州级政区的长官。此后，除十六国时期有州牧、刺史并为州的长官外，南北朝隋唐皆称州刺史。但自晋以后，州的幅员越来越小，州刺史所能管辖的区域逐渐缩小。隋开皇初年罢郡后，以州统县，此后州刺史的地位仅与汉之郡太守相当。与刺史职权逐渐减小不同，西晋末年以后，州牧的权势却在不断扩大。

晋武帝司马炎卒后不久，其继任者惠帝不惠，晋室纷争不已，皇权因而丧失，州牧之称亦随之复活。但此后的州牧，并非遍置于诸州的地方官，其政治内涵逐渐发生变化。八王之乱后期，河间王颙镇守长安(时为雍州治所)，成都王颖镇守邺城，皆握有重兵，而朝中大权为长沙王乂所控制。河间、成都二王联合铲除了长沙王后，二王分割权力，成都王为皇太弟暨皇位的继承者，而河间王为太宰、大都督、雍州牧[11]1621，后又将惠帝迁入长安。成都王和河间王先后败死后，东海王越掌控内外大权。东海王毒死惠帝，立怀帝，自为丞相领兖州牧，迁于鄄城(属兖州)，后解兖州牧；屯于项城(属豫州)，自领豫州牧[11]1624-1625。雍州牧、兖州牧和豫州牧名似一地长官，其实河间、东海二王皆掌控朝中大权，只不过以其驻地所在称州牧而已。永嘉之乱后，西晋洛阳失陷，索等关中势力于长安拥立晋愍帝。索因拥立之功，掌握军事大权，进号豫州牧、征东将军[11]1297，寻又“授卫将军，领太尉，位特进，军国之事悉以委之”[11]1651。可见，索是晋愍帝时期掌握朝中实权者。因此，西晋末年皇权旁落，掌权者则以州牧自称，州牧遂由地方行政官转化为朝中权臣所领之官。

西晋末年州牧之制为东晋所继承。西晋亡后，司马氏在琅邪王氏等大族的支持下于江东立国。东晋建国之初，琅邪王氏权势最盛，有“王与马共天下”之说。在当时，“晋氏南迁，以扬州为京畿，谷帛所资皆出焉；以荆、江为重镇，甲兵所聚尽在焉”[5]4020。王敦控制荆州、江州，握有重兵，先后被加任江州牧、荆州牧，王敦辞曰“州牧之号，所不敢当”[11]1555-1556，可见州牧之号非同一般。后来，王敦起兵，进逼京城建康，晋元帝遣使言于王敦曰：“公若不忘本朝，于此息兵，则天下尚可共安也，如其不然，朕当归于琅邪，以避贤路。”[11]155-156元帝没能平息王敦之叛，郁闷而卒。明帝时，王敦乃自领扬州牧[11]160，有篡权之势，然事未成而卒。王敦叛乱之初，甘卓任梁州刺史镇襄阳，居王敦之上流，时朝臣皆本平乱寄望于甘卓。甘氏移檄出讨，“征西将军戴若思在江西，先得卓书，表上之，台内皆称万岁。武昌大惊，传卓军至，人皆奔散。诏书迁卓为镇南大将军、侍中、都督荆梁二州诸军事、荆州牧、梁州刺史如故”[11]1865。可见，甘卓得加封荆州牧亦在非常之时。王敦故事在晋简文帝又有重演，当时桓温权倾天下，官至都督中外诸军事、丞相、扬州牧[11]225，有取代晋室之势，简文帝言于桓温曰：“若晋祚灵长，公便宜奉行前诏。如其大运去矣，请避贤路”[11]221，此与元帝之言如出一辙。然桓温亦未及篡位先卒，至其子桓玄终夺得帝位。桓氏控有荆州，势倾人主，桓玄先称荆州牧[13]，再称楚王、扬州牧[11]2592，废安帝而自立，后又败于刘裕。晋孝武帝之世，司马道子当权，亦曾进位丞相、扬州牧，“既为扬州总录，势倾天下”[11]1732。在魏晋之世，丞相非人臣之职，扬州牧在东晋亦非人臣可任，而荆州牧亦非一般臣子所可担当。

宋、齐、梁、陈四朝都是以禅让方式改朝换代的，禅代之际，称帝者都是必先称相国、扬州牧。刘裕、萧道成、萧衍、陈霸先取得帝位前，皆先任相国、扬州牧[14]，[10]19，[15]24，[16]21，南齐时，萧鸾夺取帝位则由太傅、扬州牧进位[10]84。南朝梁亡于侯景之乱，而平定侯景之乱的主要是王僧辩和陈霸先，王、陈皆有夺取帝位的可能，王僧辩首先授封太子太傅、扬州牧，这引起了陈霸先的不满，陈氏遂袭击王氏而成功，杀王僧辩[15]635，最终称帝。南齐时，信鬼神，蒋子文被拜为神，“崔慧景事時，拜蒋子文神为假黄钺、使持节、相国、太宰、大将军、录尚书、扬州牧、钟山王。至是又尊为皇帝”[10]105。可见，在当时人的观念中，扬州牧是称帝前奏。扬州牧在东晋南朝时所以成为禅代之际称帝前必走的一个环节，这与其都城所在和扬州牧的内涵有着密切的关系。东晋南朝皆都于建康，亦为扬州的治所。扬州不仅是南朝都城所在，而且为财赋所出，在东晋南朝诸州最为重要。在古代，牧、伯二称义同，称牧者意味着获得侯伯之爵，同于古之诸侯。而扬州地位甚重，称扬州牧又进一步提高了其爵位。江淹为萧衍所写的《萧重让扬州牧表》言扬州牧“名超列辟，爵拟群后”，三让言“爵高中世，历古所难”[17]262，264，可见扬州牧爵位甚高。南朝禅代之际，刘裕、萧道成、萧衍、陈霸先都是由扬州牧进爵为公，再进为王，最终称帝。因此，称扬州牧是东晋南朝窃取皇位时必要的环节，只有在皇权旁落时才授任扬州牧。

当然，在南朝时也偶有个别特殊的州牧。梁末，东魏大将侯景以河南十三州投奔梁朝，梁武帝因之封侯景为河南王。在东魏的进攻下，侯景节节败退，然以计占据了萧梁的寿阳城(南豫州治所)，梁武帝顺势任侯景以南豫州牧[15]93，以求利用侯景对付东魏。陈时，陈霸先世子陈昌居于江陵，后周陷江陵，陈昌被俘。陈霸先卒后，其兄子陈蒨即位，陈昌以故太子身份自后周还陈，这使陈蒨极为不满。陈蒨封陈昌为湘州牧、衡阳王，然陈昌在回归途中，济江，其船被毁坏而溺死[16]209。南朝齐、梁、陈时，也有宗室王卒后被增封为扬州牧者。齐豫章王萧嶷、竟陵王萧子良、梁临川王萧宏卒后皆受此赠，其生前皆为扬州刺史，最受尊崇[10]417，701[15]341。陈时，陈霸先追赠其兄陈道谈为扬州牧[16]358，当因道谈子陈蒨为皇位继承者。原湘州牧陈昌卒后，亦被追赠扬州牧[15]209。可见，即使死后被追赠扬州牧者亦非一般臣子。

自西晋末年以后，两晋南朝的州牧如同当时的丞相、相国一样，非人臣之职，一般在皇权旁落之时唯握有重兵的权臣才能领州牧，而东晋南朝领扬州牧则是夺取皇位必须要走的一步。

四、十六国时期州牧的复杂化

西晋亡后，晋室南迁，北方陷入长期的动乱。自匈奴刘渊建汉至北魏灭北凉，北方各族先后建国，史称十六国时期。十六国时大部分国家是胡族建立的，其制度多为胡汉杂糅。州牧之制虽源于中原王朝，但在十六国时期却变得复杂起来。

十六国各政权在地方基本实行州、郡、县三级政区制，亦有一些政权兼采护军制、镇戍制。这一时期州的长官之称则州牧、刺史并用，如《晋书·地理志上》载：“刘曜徙都长安，改号曰赵，以秦、凉二州牧镇上邽，朔州牧镇高平，幽州刺史镇北地，并州牧镇蒲坂……姚苌灭苻氏，是为后秦。及苌子兴克洛阳，以并、冀二州牧镇蒲坂，豫州牧镇洛阳，兖州刺史镇仓垣，分司隶领北五郡，置雍州刺史镇安定。”[11]431-432可见前赵、后秦州牧、刺史并为州的长官，其他各政权均见有州牧、刺史之称，而以刺史为多，此不详述。十六国时期，许多政权皆见有侨州之置，其目的是“务广虚名”，备职方而立[18]274，其州牧有许多属于侨置州的。

十六国时期的州牧职高权重，一般是用宗室诸王出镇地方。不以宗室出任州牧者为数不多，其见于史料记载的主要如下：前赵时，呼延谟为豫州牧[18]134。呼延氏是南匈奴国中四姓贵族之一，汉赵时显贵者特多，匈奴汉国建立者刘渊的母、妻皆为呼延氏，刘聪之妻亦为呼延氏[20]。呼延氏在汉赵政权特别尊贵，故能得以出任州牧。后赵时，石虎以李农为营州牧，镇令支[11]2770。令支是后赵攻防前燕的重镇，而李农是石虎最重要的将领之一，故为营州牧镇守令支。前秦灭前燕后，为镇抚关东诸州，以王猛为都督关东六州诸军事、冀州牧镇邺；前秦以杨安为大将夺取巴蜀之地后，随即以杨安为益州牧镇成都[11]2893、2897。苻秦败于淝水后，各地先后反秦，苻丕、苻登时能守之地不多，为招抚诸将，多任之州牧。如苻登时，“以窦冲为车骑大将军、南秦州牧，杨定为大将军、益州牧，杨璧为司空、梁州牧”[11]2950。然梁、益等州皆非秦土，苻登以将牧之，徒有虚名。西秦时，乞伏乾归以镇西将军屋弘破光为河州牧[5]3455，当亦特殊原因。总之，十六国时期仅有宗室或名将重臣才有可能出任州牧，大多数州牧是宗室诸王担任。

十六国时期，除了作为地方长官的州牧以外，还有虚封的州牧、维系不同政权藩属关系的州牧、作为割据者自领的州牧等情况。十六国时一些叛乱失败者或无法在本政权立足者，则投靠于其他政权，他们有时会被授以州牧之任。如王弥在西晋末大乱时起事，失败后投靠匈奴汉国，刘渊拜王弥为青、徐二州牧[5]2734。但汉国未得青州、徐州尺土之地，而刘渊授予王弥此号，实属虚封。十六国不同政权或地方割据势力间有时会存在一定的藩属关系，而州牧则是维系这些政权或割据势力的名号之一。如西秦乞伏乾归复国后，威胁到后秦的边地，“姚兴力未能西讨，恐更为边害”，遣使署乾归河州牧、大单于、河南王[11]3122。十六国时，还有一地方割据势力接受不同政权所受州牧之号，如铁弗部刘卫辰(即赫连勃勃之父)同时归附于西燕和后秦，慕容永拜其为朔州牧，姚苌拜其幽州牧[21]2055。

十六国割据政权有不同的称号，最高者称帝，其下有称天王、王、公，也有不少称州牧者，或有王、公与州牧同称者。前凉是张轨所开创的，张轨本为西晋凉州刺史，在晋末大乱之际保据河西，其后张氏世代霸有凉土。在北方诸国纷纷建号自立时，张氏多称凉州牧。张重华在位时，则称凉州牧、假凉王；张祚时，先称凉州牧、凉公，后又称帝，这是前凉政权唯一称帝者[11]2221-2252。各政权或地方割据势力自称州牧，一般以其所在的州来称，也有夸大其号而兼及他州者。前凉所称凉州牧与其所据之地相一致。李雄兵临成都，以图割据巴蜀，则自称益州牧[11]3035。李暠于凉州敦煌自立，称凉公、领秦凉二州牧[11]2259，然当时仅有凉州西部一隅之地。陈安仅据有秦州天水、略阳、南安部分之地，而自称雍凉秦梁四州牧、凉王[11]2692，其号甚大。十六国时期割据者以州牧自称，是东汉末年州牧之号内涵的复活。

可见，十六国时期的州牧十分复杂，各政权所置不同类型的州(不论是实土州还是侨置州)其长官大多数称刺史，亦有称州牧的，其州牧多由宗室成员担任。当时，州牧不仅是地方官之称，还有为割据者的自称、维系不同政权藩属关系的封号、授予来降者的虚封等。

五、北朝隋唐时管辖京畿的州牧

北魏在太武帝灭北凉以前，是与十六国时期其他诸国并存的政权之一，故北魏早期州牧的设置也有十六国时期的特点。北魏最早任以地方州牧的为元仪。北魏破后燕，慕容宝迁于龙城，“自幽州至于庐溥镇以南地入于魏”[11]428。道武帝拓跋珪为镇抚新征服地区，以元仪为兖豫雍荆徐扬六州牧镇后燕故都中山[21]30。十六国末期，北魏实力最强，一些割据者则称藩于魏，拓跋氏则授予称藩者以州牧之号，如太武帝拓跋焘拜仇池王杨难当为秦梁二州牧、南秦王[21]2230。当时，其他政权也有一些将相、牧守投靠北魏，亦被授于州牧，如北燕冯崇降魏，被拜为幽、平二州牧[21]2127。北魏早期，其境内起兵自立者，也有称州牧的，如道武帝时冀州赵郡赵准起事，号称冀青二州牧[21]35。北魏太武帝以后，除设置司州牧外，授予州牧之称的仅见一例，即孝文帝时拜西南边地宕昌羌王弥机为梁益二州牧、宕昌王[21]2242。

北魏自孝文帝以后，司州牧成为掌管京畿地区的长官，是由司隶校尉与州牧的结合发展而来。汉武帝时期设置司隶校尉，以监察京师百官和京畿地区。西晋以司隶所统郡置司州，仍以司隶校尉统之[11]415。西晋的司州与其他诸州一样成为州一级的行政区，因此司州的长官司隶校尉不仅有监察京师百官的职权，还有管辖司州地区的行政权。西晋以司州管辖京畿地区为北魏所继承。北魏天兴年间，以平城为中心的行政区划体系初步形成[22]。《魏书·地形志上》：“恒州，天兴中置司州，治代都平城，太和中改。”[21]2497北魏孝文帝以前，司州的长官为司州刺史，与中书令、领军、护军同列，秩从一品下[21]2978。孝文帝时，改司州刺史为司州牧；迁都洛阳以后，原司州改为恒州，以洛阳为中心的京畿地区改称司州，司州牧迁治洛阳[23]409。司州刺史改为州牧后，其与尚书仆射、中书监同级，秩从二品[21]2994。可见，北魏的司州牧是由司隶校尉发展而来，属于中央官系统。孝文帝时诸州的长官皆称刺史，而司州的长官位高权重，仅以刺史称之则不能体现司州地位之高。自汉代以来，州牧的地位一直比刺史要高，司州的长官称州牧则体现出比其他州刺史秩高望重。

北魏以京畿所在的地区置州牧以统之，为后世所继承。北魏大乱以后，分裂为东魏、西魏，后来北齐代东魏，北周代西魏。东魏自洛阳迁都于邺城，“改司州为洛州”，“车驾至邺，居北城相州之廨。改相州刺史为司州牧，魏郡太守为魏尹，徙邺旧人西径百里以居新迁之人，分邺置临漳县，以魏郡、林虑、广平、阳丘、汲郡、黎阳、东濮阳、清河、广宗等郡为皇畿”[21]298。北齐代魏，承其制，“司州，置牧……统清都郡诸畿郡”[12]761。西魏都长安，为雍州辖区，由雍州刺史治[24]163。洛阳初为东魏所占，改称洛州。西魏于大统三年(537)夺取洛阳，“复改洛阳为司州，仍置牧。司州寻陷入高齐，司州不改，又移河南郡于渑池县大坞城置；寻又改司州为洛州”[19]42。西魏司州改为洛州后，司州牧当亦不置。北周代魏以后，仍以雍州刺史统辖皇畿地区。至北周明帝二年(558)，“改雍州刺史为雍州牧……以太师、晋公护为雍州牧”[25]。

隋开皇元年(581)，杨坚称帝，“以皇弟同安郡公爽为雍州牧”[12]14。隋炀帝大业元年(605)，“又改洛州为豫州，置牧。三年，罢州为河南郡，置尹。四年，改东京为东都。十四年，复置洛州”[23]130。大业元年，炀帝以洛阳东都，遂置豫州牧以辖京畿地区，三年罢州置郡后，豫州牧改为河南尹。大业三年(607)，不仅豫州牧被罢，雍州牧亦罢。据《唐六典》：“后周置雍州牧，隋因之。大业三年(607)，罢州置郡，京兆、河南皆为尹，则兼牧之任矣。皇朝又置雍州牧。洛州初为都督府，及置都，亦为牧。开元初，复为京兆、河南尹。”[26]741可见，大业三年，雍州牧被罢，以京兆尹代之。唐朝建立后，复置雍州牧，初由秦王世民居任[27]7。唐高宗显庆二年(657)，以洛阳为东都，以周王显为洛州牧[27]77。武则天天授二年(691)，以并州太原为北都[27]123，后以相王旦为并州牧[28]。由上引《唐六典》可知，唐玄宗开元初，州牧为府尹所代。《唐六典》又载：“京兆、河南、太原府牧各一人，从二品；尹一人，从三品。”[23]740-741但唐代三府牧仅玄宗朝有亲王为之，玄宗以后不见。唐以后，仅有南唐在京畿地区置有州牧，《资治通鉴》载，南唐国主以齐王璟为“昇扬二州牧(胡三省注：南唐以昇州为西都，扬州为东都，故二州置牧)”[5]9202-9203。这是北朝隋唐以来州牧之制的尾声。

北朝隋唐管辖京畿地区的州牧，一般由亲王担任。孝文帝以后的魏之州牧一般是由宗室亲王担任，非宗室成员为州牧者则是特例。北魏河阴之变后，尔朱氏完全控制了北魏朝政。尔朱荣被杀后，尔朱世隆“推长广王晔为主，晔以世隆为开府仪同三司、尚书令、乐平郡王，加太傅，行司州牧”[21]1668-1669。尔朱世隆大权在握，也才行司州牧。北魏也有些非常人物在死后被追赠为州牧的，如尔朱荣死后追赠为司州牧[21]1655。北齐的司州牧都是宗室诸王居任，而北周“雍州牧位任隆崇，非宗室勋臣莫居焉”[24]3。隋唐时期，除杨恭仁曾于贞观初年任雍州牧外[27]2382，其它诸州牧皆由亲王担任。北魏在孝文帝以后，宗室王公分掌重要军事权力，“宗王权重便意味着皇权的伸张”[29]，这在孝文帝以后的北朝大体一致。因此，北朝时期，以宗王出任州牧，意在加强皇权对京畿地区的控制。隋唐时期，皇权依然强大，其在州牧制上继承北朝，其用意也应该相同。

北朝隋唐的州牧由司隶校尉发展而来，但这时州牧已非监察官，而是行政官。北魏时，广阳王元嘉任司州牧，“表请于京四面，筑坊三百二十，各周一千二百步，乞发三正复丁，以充兹役，虽有暂劳，奸盗永止。诏从之”[21]428-429，可见司州牧有负责京城建筑的行政之责。魏任城王澄上奏：“小大之狱，察之以情，一人呼嗟，或亏王道。刑罚得失，乃兴废之所由也。窃闻司州牧、高阳王臣雍拷杀奉朝请韩元昭、前门下录事姚敬贤，虽因公事，理实未尽。”[21]476据此司州牧则亦掌刑狱。北齐代魏，承其制，“司州，置牧，属官有别驾从事史，治中从事史，州都，主簿，西曹书佐、记室、户曹、功曹、金曹、租曹、兵曹、骑曹、都官、法曹部郡等从事员。又领西、东市署令、丞，及统清都郡诸畿郡”[12]761。由北齐司州牧的属官及其所统领的地区可知，司州牧主要负责京畿的各种政务。北齐司州牧由北魏发展而来，由此亦可推知北魏司州牧的职权。隋置雍州牧，“属官有别驾赞务，州都，郡正，主簿，录事，西曹书佐，金、户、兵、法、士等曹从事，部郡从事，武猛从事等员。并佐史，合五百二十四人”[12]782-783。据此，隋代雍州牧也是掌管京畿地区行政事务的。唐玄宗时，改雍州、洛州、并州三州牧为京兆、河南、太原三府牧，“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肃邦畿，考核官吏，宣布德化，抚和齐人，劝课农桑，教谕五教”[26]747。可见，三府牧主要掌管政事，而玄宗改置府牧前的州牧，与其职责不应该会有较大差异。

北朝隋唐皆于京畿地区置州牧，魏、齐分别于洛阳、邺城置司州牧；北周于长安置雍州牧；隋文帝时于长安置雍州牧，隋炀帝于东都洛阳增置豫州牧，不久罢州牧；唐初于长安置雍州牧，高宗时于东都洛阳增置洛州牧，武周时于北都太原增置并州牧，玄宗时罢州牧置府牧，后又罢之，州牧之制遂废。北朝隋唐的州牧主要掌管京畿地区的行政事务，一般由亲王担任此职，以伸张皇权。

由于州牧、刺史都曾为地方行政官，在州牧不再为地方官时，偶有以州牧别称刺史的。如武则天时娄师德“弟除代州刺史，将行，师德谓曰：‘吾备位宰相，汝复为州牧’”[5]6490，可见此处“州牧”是刺史的别称。唐以后，虽然刺史之职不见，州牧有时也会为州级政区长官的别称。如宋代，刘敞《永叔西斋送冲卿知陕府》有“我求一州牧，竟至无津涯”[30]，这里的州牧是知州的别称。清嘉庆时，洪亮吉上奏言：“夫邪教坌起，由于激变。原任达州知州戴如煌之罪不容逭矣。幸有一众口交誉之署知州刘清，不特百姓服之，即教匪亦服之。此时正资熟手，正当用明效大验之人。闻刘清今尚为州牧，仅得从司道之后随同办事，似不足尽其长矣”[31]，由此可见，清代所言的州牧为知府的别称。

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