上海自贸区对河南自贸区建设与发展的启示

苗梦瑶，郭莹艳

1.2.天津商业大学，天津 300134

一、引言

随着全球化贸易的发展，各国间贸易交流日趋频繁，国际贸易在各国所占的经济比重也越来越高。各国为发展国际贸易都积极地建立各种自由贸易区。据统计，世界上的国内自贸区约有1200个，世界上设立国内自由贸易区最多的国家是美国，约260个，约占全世界自贸区的21%（叶雷，2013）。建设及发展自贸区已成为国家间进行贸易往来的重要手段，为适应国际贸易的发展，我国也开始积极地设立与发展自由贸易区。2013年，中国（上海）自由贸易试验区设立，这是我国建立的第一个自贸区，引起了国内外的广泛关注（王冠凤，2014）。

2016年8月31日，党中央、国务院决定建立中国（河南）自由贸易试验区。该自贸区于2017年4月正式挂牌，其建设和发展对于促进河南经济转型升级与创新发展，建设连接内陆与沿海的中国现代交通物流体系，具有重要的推动作用。

上海自贸区在4年多的建设发展过程中不断总结经验教训，并于2015年提出21条可推广的经验，这些经验值得河南省自贸区学习和借鉴。河南省自贸区要认真研究上海自贸区的发展历程，认真学习其成功经验，坚持以问题为导向，将各项政策落到实处并确保获得实效，不断提升河南省自贸区的竞争力和国际化水平，从而带动中原地区的崛起。

二、文献综述

河南省自贸区从申请建立到正式设立经过了近3年的时间。近年来，出现了不少以河南省自贸区的申请、定位方向和发展建议等为主题的研究成果，为河南省自贸区的发展与建设提供了诸多有益探索。

郑豫晓和勾京成等人（2015）建议，河南省自贸区要着力建设系统性融资体系、发展高端金融产业、积极培育本地金融品牌，在用足现有的金融政策的同时，积极制定有可能实现突破的政策措施。张宇星（2016）提出，贸易便利化涉及口岸效率、海关环境、制度环境与电子商务等诸多环节，河南省自贸区应充分学习借鉴上海、天津等自贸区的经验和做法，结合河南区位优势，努力提升贸易便利化水平。徐超（2017）指出，河南省自贸区需要构建有河南特色的监管制度，实施“一线放开”同时做到“二线区别”对待政策，结合自贸区业务的实际需要和区外周边地区的资源优势试行境内区外货物进入自贸区及区内货物进入区外境内时实行差异化的关税制度。①

在国外，也有不少学者对自贸区建设发展问题进行了深入研究：A·Feltenstein（2008）研究了东盟国家之间贸易自由化的经济效应后发现，发展自贸区有利于降低关税，便于国际贸易的发展。

S·Hamanaka，A·Tafgar（2015）指出，虽然贸易便利化措施具有多边的范围和非歧视性目标，但在自由贸易协定下，一些贸易便利化措施可能具有歧视性，只对自由贸易协定伙伴间的经济发展有利。TH·Moran（2016）则总结了自贸区对发展中国家、发达国家和多边金融机构的政策影响，提出外部支持往往是自贸区成功的关键，发达国家和多边金融机构在自贸区发展过程中扮演至关重要的角色。

三、上海自贸区的发展状况及其经验总结

（一）上海自贸区的发展状况

上海自贸区于2013年9月29日在上海浦东境内正式成立，面积为28.78平方公里，涵盖了外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区四个片区。2014年12月28日，上海自贸区的面积扩展至120.72平方公里 （曹重，2014）。

在4年多的建设发展过程中，上海自贸区在金融、贸易及航运功能建设等方面发展迅速。《上海浦东经济发展报告（2017）》指出：金融创新业务快速发展，吸引一批高级金融机构，上线运行国际贸易单一窗口2.0版，促进了贸易便利化发展。在2016年上海自贸区通过各项改革使得企业物流仓储成本同比下降50%以上，业务量同比上升40%，货值同比增长220%，推动了外资国际船舶管理扩大开放，引进了大量的外商独资国际船舶管理企业。上海自贸区仅在2016年上半年就引进各类企业逾550家，超过2015年全年530家的规模，金融、商贸、科技和文化类企业所占较大比重。②

2015年，上海自贸区推出了可在全国自贸区推广的21条经验，包括转变政府职能，提高贸易便利化程度，利用负面清单进行管理以及大力进行金融创新改革等。

（二）上海自贸区的经验总结

1．完善法律体系及法律服务系统

上海自贸区借鉴境外自贸区先进的立法经验，出台了《中国（上海）自由贸易实验区管理办法》，使自贸区发展有法可依，且有助于区内法制与区外法制的对接，提高了上海自贸区开放立法的适用性（王冠凤，2014）。此外，上海自贸区完善了相关行业的监管法制，创新了监管机制，与海关、税收等相关的监管类法律法规不断完善。

同时，上海自贸区也在建立和完善法律服务系统和司法保障体系，进行相关法律体系的整理，调整法律体系内部的关系，健全仲裁纠纷解决机制，加强区域内知识产权法律建设。此外，自贸区内设立了相关的法庭和仲裁机构，通过调解、仲裁、诉讼等方式公正且快速地解决争端，以营造更加公平、透明的商业环境，推动上海自贸区内经济秩序稳定有序运转（黄浩，2013）。

2．促进金融市场改革

为建设成为国际金融中心，上海自贸区开展了一系列金融市场改革，建立了金融监管协调机制，构建了面向国际的金融市场体系，设立了人民币全球服务体系（TH·Moran，2016）。在金融领域实施优惠政策，吸引大量高端企业入驻自贸区。听取企业对于金融市场改革的意见，积极扩展和完善金融市场的功能。例如，在自贸区内试点资本项目自由兑换；外汇市场逐步开放，并建立相关的外汇管理制度；逐步建立开放型金融体系，发展人民币离岸金融市场等等，有力地推动了金融市场的进一步开放，以及金融业的创新改革，提高了跨境融资的便利化程度。

3．建立以负面清单管理为核心的管理机制

《中国（上海）自由贸易实验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》由上海自贸区于2013年9月29日正式颁布实施。实施负面清单制度，对于上海自贸区的建设发展具有重大影响。有学者提出：负面清单实际上是列出了投资领域的黑名单，没有被列入清单的外商投资领域，将按照内外资一致的原则，由核准制改为备案制，这是行政管理体制改革中的一项重大突破。在政治上，负面清单制度在一定程度上削弱了政府权力，使政府权力从范围无边到界限分明，减少了政府对于市场的干预，从本质上提升了市场经济的自由化程度。在经济上，负面清单制度鼓励市场公平竞争，有利于市场经济的有序发展，促进了全球贸易经济的进一步发展。在法律上，负面清单制度是现代经济法律创新的体现，通过法律在一定程度上约束了政府的自由裁量权。③

探索负面清单模式，有助于我国学习借鉴境外的自贸区贸易规则，促进我国自贸区贸易规则的国际化，提升上海自贸区经济的开放度，进而逐步打破经济垄断。外商在进入时可以依据清单上的内容自行调整，从而提高了引入外商的速度。减少政府审批程序，鼓励国内外企业创新，有助于提高外国投资者对华投资的便利度和积极性。

4.转变政府职能

上海自贸区实施简政放权、优化政府服务的改革措施，提高了政府在新环境下的工作能力。注重“事中事后”监管，并以此逐步替代、取消审批制度，使得政府转变成为高级的贸易监管者。一方面，政府可利用匿名举报、抽查和社会舆论等多种方式进行监管；另一方面，建立综合执法和评估体系，进一步推动简政放权。在政府内部，各部门间互相沟通，信息共享，为企业营造出更加公平、透明的经商环境。

5.促进贸易便利化

上海自贸区自创建之日起便大力促进贸易便利化，并制定了许多相关措施，如根据国际通行准则实行单一窗口制度，提高货物进出口便利化程度，推行服务贸易政策，以此促进贸易便利化（S Hamanaka etal，2015）。在自贸区内成立贸易便利化研究机构和服务监管机构，支持国内外产业转移，直接扩大了相关方面的投资。

上海自贸区积极推行优惠原产地规则便利化措施，防止出现免费搭车的行为，鼓励更多的企业加入自贸区的贸易市场。上海自贸区还积极整合口岸管理资源，协调各部门的工作，实现信息共享。在自贸区内大力提高海关工作效率，减少海关程序，优化自贸区的经济环境，完善相关贸易便利化政策，如实行单一窗口合作机制、单一国家联系点制度、快捷通关制度和提前放行政策等（王冠凤，2014）。

四、河南省自贸区的发展情况以及面临的问题

（一）河南省自贸区的发展情况

2016年8月31日，党中央、国务院决定设立中国（河南）自由贸易试验区，2017年4月1日，河南自贸区正式挂牌成立 （徐超，2017），其总面积为119.77平方公里，包含郑州、开封以及洛阳三个片区。其中，郑州片区是现代综合交通枢纽，贯通东西、连接南北，是国际化多式联运物流服务中心；开封片区重点发展以传媒、医疗和现代物流在内的服务业，促进国际文化旅游发展；洛阳片区重点发展新型的第三产业、制造业以及旅游业。

国务院规定：河南省自贸区的战略定位是以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，将自贸试验区建设成为服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区。河南省自贸区发展目标是经过三至五年改革探索，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，努力将河南省自贸区建设成为投资贸易便利、高端产业集聚、交通物流通达、监管高效便捷、辐射带动作用突出的高水平高标准自由贸易园区，引领内陆经济转型发展，推动构建全方位对外开放新格局。④

（二）河南省自贸区发展面临的问题

1．发展基础差、水平低

首先，河南地处中原内陆地区，与沿海城市相比，并不具有地理优势，不利于吸引外资。此外，长期以来，河南的发展都是以第一产业为主，人们缺乏经商意识，发展开放型经济受到很大的阻碍 （王振光，2012）。与沿海开放程度较高的城市相比，河南省人均GDP、开放程度等都存在较大差距。

其次，根据国家统计局的调查数据可知，2015年上海外商投资企业数74885户，外商投资企业投资总额为66127300万美元，而河南外商投资企业数仅8316户，外商投资企业投资总额为6871000万美元。上海外商投资的企业数和投资总额大约是河南的10倍。而且，世界500强企业在河南省落户的仅有84家，并且其大多数不是企业总部。目前，河南的出口主要依靠富士康，其进出口贸易大约占据了全省贸易总量的50%。此外，河南也享受不到国家发展“一带一路”的各种优惠政策。

2.体制性的障碍依然存在

近年来，河南不断开展经济和政治等方面的改革创新，成效较为明显，但是体制性障碍依然存在，政府未能提供公平交易的市场环境，且习惯性地干预市场经济，降低了企业开展自由竞争的积极性，而且政府应当向社会和民众提供的必需的公共服务相对不足。

3.相关法律法规及政策不完善

一方面，河南省自贸区正处于起步阶段，相关法律法规尚不完善。由于缺乏良好的法治环境，相关机构和机制建设不健全，自贸区内出现了多种不公平现象，侵害了部分企业的正当权益。同时，由于缺乏相关的司法保障和知识产权保护中心，审查确权、维权援助、仲裁调解以及保护知识产权等工作难以有效开展。

另一方面，关税以及贸易壁垒对于自贸区发展而言极为重要，但河南省自贸区缺乏此方面的研究和成果，不利于区内企业的健康发展，有些企业甚至通过钻政策的空子等方式，实施偷税等违法行为。

4.金融业发展问题突出

一方面，金融需求与金融供给不平衡，金融需求较为旺盛，需求大于供给。如以小微型企业信贷、服务跨境电子商务的第三方支付在内的多层次资本市场融资需求旺盛。但是，相关的金融机构和金融服务发展滞后，金融供给严重不足。

另一方面，金融服务创新力度不够、金融聚集程度低。在市场环境方面，河南对外开放程度低，政府支持力度小，无法为金融活动提供所必需的外部经济环境。河南省对于高端的金融企业吸引力较小，目前入驻自贸区的金融机构大多都是分支机构，在金融创新、业务发展方面，必然会受到一定的限制。

5.人才匮乏

众所周知，河南人口众多，位居中国前列，但其教育发展水平相对落后，农村人口占比较高，低学历的人口众多。此外，国家给予的教育补贴少，优质高等教育资源匮乏，高端人才十分稀缺。根据中国人大网2016年数据，全国两院院士为1517人，河南有19人，仅占1.25%；全国享受国务院特殊津贴的高层次专家17.19万人，河南有2492人，仅占1.45%。同时，河南处于内陆地区，经济发展水平不高，很难吸引和留住500强及其他大型企业和人才。政府对于企业的扶持力度小，缺乏优惠的政策，一些优秀的企业不愿意落户河南自贸区。此外，大量本地人才倾向于留在沿海等发达城市。人才储备严重匮乏，制约着河南自贸区的可持续发展。

6．贸易便利化程度低

当前，河南省自贸区在贸易便利化方面存在制度缺陷，缺乏相关的贸易便利化政策，如涉及口岸效率、海关环境、制度环境等诸多海关制度均有待完善。此外，与发达国家自贸区以及上海自贸区相比，河南省自贸区在海关程序以及相关制度确立和具体操作等方面仍存在较大改进空间。

五、上海自贸区对河南省自贸区建设的启示

（一）建立负面清单制度

河南省自贸区应认真研究并学习国内外其他自贸区在建立负面清单制度方面的有益经验，认真贯彻政府制定的相关政策，利用好负面清单制度，切实推进河南自贸区的发展。

河南省自贸区可借鉴上海自贸区的经验，逐步减少清单内容，用“禁止目录”替代“指导目录”，明确禁止或限制发展的目录，除此之外均由企业根据市场需要自由选择。建立负面清单动态调整机制，跟踪负面清单在实际应用中的效果和影响，适时补充、完善、修改和调整。建立与负面清单相配套的监督机制，加强各部门的协同配合，提高综合监管能力，确保负面清单管理取得实效。

（二）转变政府职能

河南省自贸区应积极进行体制改革，转变政府相关的职能，推进相关体制机制创新。支持政府简政放权，减少审批程序，减少对经济的过度干预，支持非公有制经济主体平等进入各类市场领域，形成各种经济共同发展的新局面。政府应建立透明度和制度性监督，明确各部门责权，避免出现“错位”和“越位”的现象。

（三）完善相关法律法规和政策

河南省自贸区法律基础薄弱，相关的法律法规不健全。河南省自贸区需要借鉴上海自贸区先进立法经验，通过地方立法，建立符合河南省自贸区发展需要的法律法规，不断完善海关制度以及税收政策，制定相关的转口贸易、离岸贸易、离岸金融优惠和配套的税收政策等，保障企业的合法权益，进一步提高市场监管水平。建立和完善优质的司法保障体系和法律服务系统，通过多元化方式来解决争端，加强监督，控制贸易风险。

（四）推动金融领域改革和创新

首先，建立开放型的金融体系和金融市场，发展离岸金融，探索发展离岸保险市场，鼓励建立多层次金融市场平台以及系统性的融资体系，以提高货币市场的参与度（李东，2011）。同时，河南省自贸区要推进政府融资转型和地方金融服务体系建设，加大政府投资力度，创造有利于融资发展的金融环境。其次，要大力发展高端金融产业，政府应出台优惠政策，吸引金融企业总部落户自贸区。同时，引进与发展会计、法律、评估等金融相关的中介服务和信息机构，积极开展第三方支付业务和保理业务等。

此外，河南省自贸区要深化人民币跨境、利率市场化改革在内的金融制度创新，拓展金融服务领域以及探索国际性外汇管理改革，鼓励开展跨境投资和融资等业务；降低金融准入条件，构建适宜金融发展的环境，加强法制和信用环境建设，不断调整和完善金融机构监管体制以及金融管理政策框架。

（五）培养和引进人才

河南省自贸区应着力培养和引进人才。应优先在农村大力发展基础教育，培养技术型人才。此外，政府财政应向大学、研究所等高等教育倾斜，建立优质大学及科研机构，并且鼓励企业与学校合作，培养符合企业需要的高精尖人才。

政府应制定相关优惠政策，鼓励人才创新和企业制度改革，吸引大量优秀企业和人才来河南发展，并且要尽可能地满足企业和人才的合理化需求，以留住高端企业和人才。

（六）促进贸易便利化发展

首先，河南省自贸区应充分学习借鉴上海自贸区的经验，建立单一窗口管理服务模式，提高海关工作效率，减少海关程序实行“一次认证、一次检测、多地通行”政策，增加企业的自主权，企业可以自主地完成多项任务（张宇星，2016）。其次，积极推动全程电子化、无纸化办公，实行“多证合一”制度，鼓励企业使用电子营业执照。

此外，应借鉴上海自贸区海关制度建设经验，实行“境内关外”特殊海关监管制度。在自贸区内创新投资和引资政策，积极引入风险评估管理理念，发展平等型海关和企业关系，对符合条件、诚信良好的企业在通关上给予适当便利。河南省自贸区还需要不断探索现代化物流体系，建设完善电子服务平台，发展电子商务贸易主体，大力发展电子商务，促进贸易便利化。

注释：

①徐超.便利化问题浅析—兼谈河南自贸区贸易便利化制度建设[J].法制博览，2017（3）：219-220.

②《上海浦东经济发展报告（2017）》.

③孙婵.负面清单制度的国际经验及其对上海自贸区的启示[J].重庆社会科学，2014（5）：33-43.

④《国务院关于印发中国（河南）自由贸易试验区总体方案的通知》