自由贸易试验区背景下的服务型海关构建——基于上海自由贸易试验区的启示

李 爽, 赵亚南

(沈阳大学 经济学院, 辽宁 沈阳 110041)

自2013年8月我国成立第一批自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)以来,通关、贸易、投资等多个领域的创新方兴未艾,改革成果显著。上海自贸区成立3年多来,遵从“简政集约、通关便利、安全高效”的指导思想,不断尝试、自主改革,在建立国际化的投资贸易制度、深入开放金融创新、强化政府职能转变,以及建设开放型经济体制等方面都取得了显著成果。先进区后报关、单一窗口等30多项便利通关改革措施,已在各地区分阶段有序推广[1]。上海等自贸区的改革创新实践,为我国以后的自贸区建设提供了宝贵经验。

我国自贸区肩负着促进政府职能转变、深化贸易投资便利化、推动管理制度改革创新等重要使命。自贸区的制度创新也为海关管理模式创新提供了实践的平台。根据党的十九大报告提出的“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”的要求,服务型政府必将成为社会建设中政府治理的新型模式。海关作为国家进出境监督管理机关,也是政府中与自贸区经营管理活动联系最为紧密的部门,其管理水平将会直接影响自贸区的发展。因此,在自贸区建设背景下,如何深化海关管理体制改革,转变海关管理职能,建立适合自贸区发展的新型的服务型海关,更好地激发自贸区的发展潜力,推动建立更高水平的开放型经济体制,成为海关亟待研究的重要课题。

一、“服务型海关”的提出

服务型海关是在建设服务型政府背景下提出的海关管理体制改革方向,是处理好“政府与市场的关系、发展与改革的关系”在具体工作中的进一步实践。自改革开放以来,海关作为我国对外贸易的守门人,在观念创新和理念创新上一直是政府部门的排头兵,曾经先后提出促进为主、服务经济、把关与服务平衡及建立合作伙伴关系等理论,在一定程度上改变了海关人的思想观念,推动了海关事业的进一步发展。

国际贸易的不断发展,海关管理信息化程度的不断加深,对海关转变思想观念、提高服务质量提出了新的更高的要求。在2007年全国海关关长会议上,海关总署前署长牟新生提出要强化海关公共服务职能,着力建设服务型海关。这是我国海关系统第一次正式提出“服务型海关”概念。会议将海关新时期工作的出发点和落脚点确定为促进经济社会协调发展,要求海关树立以人为本、执法为民的服务理念,改进服务方式,完善服务体系,提高服务水平,在服务中把关,在把关中体现服务。本次会议后,全国海关系统围绕服务型海关进行了一系列研究工作,普遍认为建设服务型海关的本质就是要构建以“服务”代替“管制”的新型海关管理模式。建设服务型海关已经成为我国各级海关未来努力的方向。

服务型海关是指在建设服务型政府的背景下,在法律规定的管理框架下,在社会本位思想和公众本位思想的指导下,按照形势发展的要求,以为海关行政管理相对人服务为宗旨,改变传统的以监管为主要思路的管理模式,建立以进出境事物为导向的服务理念、服务方式和服务机制,以便于更好地履行把关职能。当然,这里需要明确的是:建设服务型海关必须以保证正确履行海关职能为前提,以合理、合法的进出境期望为导向,绝不是对各种进出境行为的无原则的迁就。服务型海关实际上就是要建立一种服务型的海关监管体制,以服务代替传统的单一管制,其核心是要求海关在进行监管的过程中彻底打破之前的片面强调命令、强调管制及强调指挥的惯性思维定式,树立为公众和社会服务的思想,确立为进出境活动服务的思维观念,树立服务型海关的管理理念。

二、自贸区建设服务型海关的必要性

1.构建良好的合作关系

自贸区成立之后,海关监管对象由原来的以货物为主转向以企业为主。作为监管对象的企业,业务特点各异。海关只有在对企业业务特色有一定程度了解的基础上才能实现对企业安全高效的监管。这就要求海关和企业之间通力合作,这也是当前很多发达国家海关工作高效率的原因之一,同时也是建设服务型海关的目的之一。在传统监管体制下,海关往往以“管理者”身份自居,充当的是“管人、管货、管物”的“把门人”角色,与管理相对人之间主要表现为对立关系。这种关系不利于海关了解企业的业务特点,更不利于提高海关工作效率。海关既是管理者和执法者,又是服务者与建设者。建设服务型海关,改变传统的监管理念,构建与企业之间的良好合作关系对于提升海关管理水平、提高通关效率都具有重要意义。

2.提供更专业高效的监管服务

不同自贸区建立之后,海关面临很多不同的问题,但是几乎所有自贸区都不可避免地面临不断增长的工作量与管理资源相对不足的矛盾。解决这一矛盾的途径之一就是简化海关职能,具体实施时可以借鉴欧美等发达国家的做法,将海关的一部分工作外包给具备规定资质的社会机构或者中介组织,通过“引入中介”将海关监管与社会第三方中介的力量结合起来,采取行政委托或者购买服务等方式发挥社会力量在海关监管中的作用。这不仅可以缓解不断增长的海关监管压力,也可以使得海关有更多的时间和精力来完善自身的建设,在更加重要的任务中发挥关键作用。这种方式也可以为企业提供更加专业高效的海关服务,这也是构建服务型海关要达到的目的之一。

3.提供更多便利

服务型政府作为一个“有限”政府,要做到有所为有所不为,在职权的行使上既不能缺位也不能越位。作为对自贸区贸易活动进行监管的职能部门,自贸区海关要建设成具备有限权力的职能部门,这也是建设服务型海关的前提。自贸区海关通过推出“简化审批”等改革措施最大限度地减少海关对各类企业的准入限制,简化海关审批的事项及层级,为自贸区内企业设立机构、拓展业务、提升评级等活动提供便利。服务型海关通过树立服务理念,柔化监管行为,在不违背法律和道德的情况下为监管对象提供最大的便利。必须指出的是:建设服务型海关并不等于海关无条件地提供服务。海关要在法律框架范围内,在自身职能范围内,在全面考虑国家战略发展方向、企业承受能力、海关职能转变成本等多种因素的基础上提供服务,实现海关业务管理的法制化和规范化。

三、上海自贸区海关监管存在的问题

经过几年的发展,上海自贸区海关管理制度改革已经取得一定的成绩,自贸区的海关管理方式已经成为我国目前最先进的管理方式之一,但与建立真正意义上的服务型海关的目标还有一定的距离。笔者认为,上海自贸区海关监管还存在3个方面的问题。

1.服务的理念不到位、主动性不强

从目前出台的海关创新监管制度来看,虽然已经简化了一些通关流程,但是海关在此过程中仍然主要充当着管理者的角色,对进出口活动进行监督管理。海关更多强调监管职能而忽视服务职能,在制度设计过程中缺乏以管理相对人便利性为出发点的系统化的分析。以关税征收为例,随着对外贸易活动的不断开展,参与贸易的主体及其行为特征都发生了变化,这就要求对原有的海关税收征管理念、方法、手段等进行适当调整,而海关在这方面做得尚有欠缺,针对纳税人行为变化的税政、税务政策等应与时俱进。

实现通关便利化是自贸区最基本的功能之一,国际上很多自贸区成功的经验就是简化繁琐的海关手续[2]。一般来讲,海关应尽量减少对区内企业的干预管理,通常只有在存在违法违规嫌疑的情况下才进行抽查。而目前虽然上海自贸区海关已经实行了一些简化通关流程的创新管理措施,但是相关的海关手续与荷兰、新加坡等发达国家相比较仍然比较复杂,这无形之中增加了管理相对人的负担,影响了通关效率的提升。

2.透明化的海关服务制度有待进一步完善

服务型政府的特征之一就是行政的“透明化”。海关只有建立完善的透明化的服务制度,才能保障公民及企业等管理相对人的知情权、参与权及监督权,提高海关工作的透明度和公信力,做到依法行政,发挥海关的政府信息对生产、生活和经济活动的服务作用。根据《中华人民共和国海关政府信息公开办法》,各级海关应当在每年3月31日前公布上年度的海关政府信息公开工作年度报告,但现实中仍存在不及时公布的情况,这就可能导致来自群众的外部监督落实不力,这也在一定程度上反映了海关政务公开透明化执行不力。

提高海关工作效率是建设服务型海关的重要目标,这除了对海关自身工作能力提出更高的要求外,还需要企业的配合。建设服务型海关,构建与企业之间的良好合作关系对于提升海关服务水平、提高通关效率都具有重要意义。为此,在设计海关服务流程时,在保证有效监管的同时,要更加充分考虑管理相对人的立场,从事前信息公布、事中问题处理、事后关系维护等方面进一步完善海关服务制度,构建和谐而有序的管理氛围。

3.人员专业素质有待提高

在信息化时代,“互联网+海关”是贯彻落实党中央、国务院部署,把简政放权、放管结合、优化服务改革推向深入的关键环节。各级海关大力推进“互联网+海关”建设,打造“网上办事大厅”,为企业提供报关预录入、行政审批、出口退税、产权备案等在线便捷服务,并已经在自贸区实现了单一窗口、加工贸易工单式核销等管理模式,为管理相对人提供了一定的便利[3]。但也应该看到由于信息化和智能化建设水平落后,海关管理系统中仍然存在信息单元之间割裂、管理存在盲区、管理组织结构臃肿、问题应对不及时等情况。因此,提升海关信息化和智能化建设水平是建设优质高效的服务型海关必须达到的目标。

随着自贸区开放程度的进一步提高,新兴业态多元化对海关服务职能提出了新要求。监管内容不仅包括各种传统的看得见的实体商品和加工业,也包括看不见的检测维修、管理咨询、文化创意等服务业和更加虚拟化的信息产业等。由此产生的新的监管对象和监管要求必将给海关监管和风险防控等带来新的挑战,这也对海关人员的服务能力提出了更高的要求。而海关人员目前却存在专业知识较为薄弱、信息化处理能力不高等问题,海关人员整体的专业素质有待提升。

四、构建服务型海关的对策建议

1.明确服务型海关职能

海关在监管的过程中除了通过备案、查验、放行及后续管理等环节对货物进出境活动实施管理外,还要执行或监督执行国家对外贸易管理制度的实施过程。这些监管措施的实施,必然对企业的正常运行形成干预。因此,海关应当从构建服务型政府的角度出发,简政放权,尊重企业自主经营权,为企业提供更多便利,尽量减少监管过程对于企业经营的影响,充分发挥市场的力量解决问题。

(1) 海关在简政放权方面应当重点关注“简化审批”和“权力下放”。“简化审批”是指最大限度地减少海关对各类企业的准入限制,简化海关审批的事项和层级,为自贸区内的企业设立机构、拓展业务、提升评级等提供便利。“权力下放”是指将原有直属海关的部分税收、稽查等权利下放到自贸区海关,有利于调动基层管理的积极性和服务的效率性。

(2) 海关在发挥市场作用方面应当重点关注“引入中介”和“企业参与”。“引入中介”是指将海关监管与社会第三方中介的力量相结合,采取行政委托、购买服务等方式发挥社会力量在海关监管中的作用。比如保税稽查、原产地预确定等业务就可以引入有资质的会计师事务所等第三方中介机构的服务。“企业参与”是指改变刚性的监管细则为弹性管理框架,在一定范围内赋予企业更多自主选择的权利,为企业经营提供便利。例如,自贸区可以将进出口申报时间节点和申报方式等赋予企业自主选择权,在税费的征收方面可以考虑在申报纳税时间节点、缴纳方式、关税计征方式等环节赋予企业自主选择权,充分发挥政府和市场两种职能的作用,有效提升通关效率。

2.建立健全透明化的海关服务制度

目前,政府的廉政化建设不断深化,海关服务制度的透明化程度在一定程度上反映了其廉政水平。在信息化水平高度发展的今天,政务公开是公众对政府实行监督的前提。海关行使的是公权力,其本质要求必须将权力服务于社会、国家和人民。因此,海关应制定便于外部监督的服务制度,主动迎接公众的监督。

在事前环节,通过拓展海关信息公开范围,增加信息发布途径,保证公布信息有效性来加大政务公开的推进力度;同时重视与管理相对人的沟通,通过新闻宣传和舆论引导等途径主动宣传推介新政策和新法规的内容及改革目的,切实为管理相对人解决问题,进而提高海关的服务水平。在事中环节,要建立以听证制度为核心的海关行政程序制度,充分保障管理相对人的知情权、陈述权及申辩权等,确保管理相对人在海关监管过程中能够切实维护自身的合法权益。在事后环节,要不断完善行政复议及诉讼等救济制度,灵活运用各种形式的沟通和调解等手段,确保与管理相对人保持有效的联系,化解并减少海关与管理相对人之间的矛盾,进而形成和谐有序的管理氛围。

3.提高服务型海关的执法能力

自贸区建设应着眼信息化和智能化,加大信息化平台建设的资金投入,打造基于信息收集处理的智能化海关管理系统。采用智能化海关管理系统后,可以通过可视化、信息化监控实现海关信息的全面采集,有效降低由于信息来源单一而导致的信息研判失误的风险,并及时防控各类风险;通过建立信息处理和共享平台,将分散在各个部门的“蜂窝式”管理模式转变为“网络式”综合管理模式,把海关管理范围之内的全部数据进行整合,构建“全天候、全过程、全方位”的管理体系,实现区域内更加畅通的货物流通与管理,实现管理作业过程的记录和监督[4]。同时,信息处理系统为构建“扁平化”海关组织结构提供了可能,有利于提高海关的管理效率。

智能化海关管理系统的建立对海关人员提出了更高的要求,需要海关人员熟知国家的监管政策,熟悉监管内容、监管对象的特点及其变化趋势,在具备丰富的专业知识的同时不断提升其信息化处理业务的能力。为此,可以定期组织相关人员进行培训,邀请专业人才进行授课,也可以与法律、贸易等从事其他相关领域研究的专家就实践过程中出现的问题进行交流,进而形成自己的“智库”,通过不断学习打造具有更高执法能力的服务型海关。