日本农业保险的利益相关者分析与成功经验

郑 军, 陈雪莹

(安徽财经大学 金融学院, 安徽 蚌埠233030)

日本农业保险经过几十年的发展,至今已经形成了以政府为首的三级农业保险体系。该体系均衡了农户、共济组合及联合会、政府三方的经济利益,为日本农业保险制度的发展作出了突出贡献。日本这些成功经验对建立符合我国国情的农业保险制度有深远的借鉴意义。

一、日本农业保险的制度框架及运行效果

1.日本农业保险制度的体系框架

(1) 日本三级农业保险体系的形成与构建。在18世纪的幕府时期(1603—1867),日本就引进了我国明朝的“设仓”“广惠仓”制度,对农民进行农业灾害救济。20世纪一系列法律法规的颁布,标志着日本农业保险制度的建立,形成了“农业保险共济组合—农业保险共济组合联合会—政府”的三级组织结构。

农业保险共济组合设在市、町、村,由农民自愿参加组成,参与共济组合的日常业务管理活动,共享经营盈余、分担农业风险,由各个共济组合组成的农业保险共济组合联合会则设立在都、道、府、县。会员农户向共济组合缴纳互助保险费,共济组合向联合会缴纳保险费,联合会再向政府缴纳一部分再保险费。如此一来,就可以在全国范围内分散农业风险和承保压力。当普通自然灾害发生时,由共济组合向农户赔付保险金,重大灾害发生使得农户蒙受巨大损失时,则由联合会和政府共同完成保险金的赔付。

(2) 农林渔业信用基金的建立。在三级农业保险组织结构形成的同时,日本政府财政出资设立了农林渔业信用基金。共济组合和联合会委托其进行信托投资,以获得风险基金,并将投资收益用于防灾减灾等相关业务。如果在一段时间内没有自然灾害发生,则由农林渔业信用基金将部分保险金返还给农户,以降低农户的保险成本。

(3) 农业保险监管体制的完善。为了保证农业保险制度的稳定,日本政府还制定了完整的农业保险监督和监管体制。一方面对农业保险组织的经营进行定期和不定期的检查,另一方面对保险费的来源和用途进行风险监管。另外,政府还加大了监督人员的编配,保证监督机构人力资源的充足,以避免因人员不足而导致的监管力度的下降[1]。同时,由都道府县知事指导监督农业共济组合的日常工作,由农林水产大臣指导监督联合会和农林渔业信用基金,以保证体系内部的稳定运作。

2.日本农业保险制度的运行效果

(1) 利益均衡化。虽然日本农业增加值占GDP比率稳定呈微幅下降的趋势,但是日本政府对其投入的资金占财政收入的比重很大。稳定国内的农业经济发展是发展民生的基础,是现代化进程的必由之路。

农业共济事业不仅是农户之间的相互扶持,也是与政府建立利益均衡关系的一个重要项目。农户通过共济组合逐步向上,以零散资金向政府提供财政支持;政府保障农民的收益,评估分析农业现状,以便对国内农业发展进行宏观调控[2]。

(2) 风险分散化。日本由于自然灾害等原因产生的农业风险,通过三级农业保险体系,被分散到全国范围内,风险由农户、共济组合、联合会、政府共同承担。政府承担主要的农业灾害损失是世界上大多数国家通行的做法,而日本的这种分散风险的保险制度,避免了政府因农业灾害而负担过重的问题。

由共济组合承担大部分保险金额,向上逐级递减,形成风险分散、赔付分散的模式,让每个部门的财政压力都得到了缓解,农户、共济组合、政府三方的利益实现了统一。

3.日本农业保险制度的发展趋势

(1) 扩大保险业务种类范围。日本国内的农业保险业务种类分为农作物保险、家畜保险、果树保险、旱田作物保险、园艺设施保险、任意保险六大类。

日本目前的农业保险业务品种多数都是与民生息息相关的农产品,种类繁多、涉及范围广泛。在已有的保险品种的基础上,进一步了解农民对农业险产品的切实需求,扩大保险种类的数量和范围,是农业保险的发展趋势之一。

(2) 降低补偿门槛,提高保费补贴。降低补偿的门槛,提高对农产品保险费的补贴,是日本农业保险的另一个发展趋势。目前,日本补贴农业保险的保险费率在50%以上,对共济组合及联合会的事业费补贴也在50%左右[3]。与其他保险相比,农业保险的保险费率要高得多,而农户通常没有过多的资金投入到保险中去,如果让农户以一己之力承担保险费,日本的这种农业保险制度将难以为继。

(3) 完善防灾减灾制度。仅以灾后保险的制度保障农户利益,很难达到减少农业损失的目的,因此,完善防灾减灾制度是非常有必要的。通过加强农业基础设施建设等方法,协同各部门降低灾害发生的几率,是日本农业保险制度发展的重要内容。日本的防灾减灾法律体系以《灾害对策基本法》为引导,由属于基本法、灾害对策法,以及规定灾后修复、防灾及其机构设置等方面的有关法律共同构成。

二、日本农业保险制度对农户利益需求的满足

利益相关者理论用于分析与利益相关的个人和组织,以了解制度对不同对象的需求满足情况,可以为我国制度的建立提供依据。利用利益相关者的分析方法分析问题,能够深刻揭示农业保险制度对社会经济发展的影响,发现制度在经济体系中的地位和作用,同时为制度的完善提供参考。那么,日本农业保险制度对哪些组织,从哪些方面满足了他们对利益的需求?以下将利用利益相关者理论,对该问题作出阐释。

1.完备的保险法律法规体系

农民维护自己的合法权益,需要有完善的法律法规体系作为支撑,在农业保险不断发展的进程中,相关的法律法规也在不断修订。第二次世界大战前,日本推出了《家畜保险法》和《农业保险法》;战后,日本又在现有的法律基础上,修订了《家畜保险法》和《农业保险法》,同时颁布了《农业灾害补偿法》,该法律再一次扩大了日本农业保险的范围。

现今日本的农业保险法律体系,由《农业灾害补偿法》《渔业灾害补偿法》《渔船损害等补偿法》《森林国营保险法》《独立行政法人农林渔业信用基金法》及其他相关法律法规组成,已经形成了一套较为完善的农业保险法律法规体系,为日本农户的农业保险提供了法律依据。

2.强制保险与自愿保险

当今社会,农业保险普遍存在的问题在于保险产品和农民的投保需求无法对接,日本通过强制保险与自愿保险相结合的方式,提高了农户的投保参与率,避免了保险产品与农户自身需求相差过大的情况发生,同时根据强制保险和自愿保险的不同,采取不同的保费补贴政策,以保证政府财政补贴的有效分配。

对于农业生产影响较大的农作物,如水稻、陆稻、麦类等农产品,日本法律规定采用强制保险的制度;耕作经营规模达到法律规定标准以上的,也强制参加农业保险。而家畜、果树、旱田作物、园艺设施及其他的农作物,则采取自愿加入的制度。农民可以根据自身不同的需求,选择适合的保险进行投保,以保证在农产品生产过程中的利益最大化。

强制保险和自愿保险有机结合的参保模式,一方面为农业生产和农户利益提供了保障,另一方面也给予农户一定的自主权,提高了农户的参保积极性,使得日本国内的农业保险工作有效展开。

3.三级保险共同保障

(1) 政府补贴。相对于其他种类的保险,农业保险的保险费率非常高。因此,为了降低农户的保险费用,无论是参与强制保险还是自愿保险,都能享受到政府的保险费补贴,视项目不同,比率各异。如米麦等为50%～55%,家畜、果树、蚕茧和园艺设施等为50%(种猪和肉猪40%),旱田作物为55%[4]。政府对农户直接的保险费补贴,降低了农户的保险成本,提高了参保率,这也是日本农业保险制度顺利运行的一个关键。

(2) 信用基金。为了降低农户的投保成本以及灾害发生率,日本政府出资设立了农林渔业信用基金,向共济组合及联合会提供资金托管服务,对农民缴纳的保险费进行项目投资,并将获得的部分收益返还农户,其余为他们提供防灾减灾的服务和建立风险基金[5]。

(3) 三级保险组织。以“向上缴纳保险费,向下赔付保险金”的机制,“共济—保险—再保险”的方式,形成了一条系统的保险回路,为保险费的运用和保险金的来源等重要问题提供了解决方案。通过设立共济组合、联合会,两者与政府共同组成了三级农业保险组织结构,为农户的农业保险提供了基础保障。

三、日本农业保险制度对农民共济组合及联合会利益需求的满足

农民共济组合及联合会在制度中扮演了一个中间角色,在政府的指导下,为农户提供服务,由参与者共享共济组合及联合会运行过程中获取的运营收益。除此以外,他们的工作还包括以“互助”为中心的服务、防灾体系的构建等,这些工作能够提高农民的防灾意识,减少自然灾害发生的频率。

1.中间作用

共济组合及联合会是不以盈利为目的的组织,它是联系农户和政府的重要枢纽,向农户和社会提供服务。政府不直接经营农业保险的业务,其主要责任是构筑一个完善的农业保险体系,共济组合及联合会即是这个体系中重要的一环。

一方面,共济组合及联合会收取保险费,赔付保险金,对农户的农业财产安全作出保障;另一方面,它对指导农户进行农业投保,协同政府监督农业保险也起到了重要作用。同时,它也受到来自农户和政府两方面的监督。农户参与共济组合的日常业务,由共济组合选举出联合会的理事会、监事会等重要顶层人员进行管理活动,政府对其进行工作监督,保证了中间环节的有效疏通。

2.“互助”理念

(1) 构建农业防灾减灾体系。日本是太平洋上的一个岛国,其独特的地理环境造成了境内多发台风、暴雪等自然灾害,给日本农业经济的发展带来了重大影响。因此,防灾减灾体系的构建是日本农业保险的一个重要前提。

共济组合联合会的建立,为防灾减灾体系添上了卓有成效的一笔。从20世纪90年代起,日本便展开了灾害防御体系的构建,共济组合及联合会也参与其中,将其进行信托投资所得增值收益的一部分投入到防灾减灾体系的构建中去,对农户进行防灾减灾教育和培训,以提高全民防灾意识和防灾能力,帮助农户提前采取措施应对自然灾害的侵袭。

(2) 事业费补贴。政府为了保证共济组合及联合会的顺利运营,对其进行事业费补贴,除此以外,农户缴纳的保险手续费和其他经营活动盈余是事业费的主要来源。

农户除了可以在组合内部进行农业共济互助,共担风险、共御灾害以外,还可以参与其中,管理共济组合的日常事务,共享收益盈余。

四、日本农业保险制度对政府利益需求的满足

农业保险制度的稳定运行均衡了利益分配,为日本农业经济的发展作出了不可忽视的贡献。经过多年的发展,在日趋完善的保险制度护航下,农业经济已经成为一个较为稳定的日本经济组成部分。日本农业保险制度满足了日本政府对于经济发展和社会稳定的要求,并为此作出了巨大贡献。

1.经济的稳定

(1) 区域农业经济的稳定。日本是世界上最大的食品贸易逆差国,然而在农产品方面,日本国民普遍愿意花更高的价格购买本国生产的农产品,他们认为在产品质量和食品安全方面,本土产品要优于进口产品,本国农产品的畅销与政府的支持有密不可分的关系。

政府通过建立完善的农业保险制度,为本国的农产品生产提供了可靠的保障。日本国土向南北延伸,气候差异较大,每个地区的农产品都有其独特的风味。在区域农产品运往全国各地销售的过程中,农户的经济收益在不断提高,所在区域的经济化水平也得到了提升,在各个区域的共同作用下,日本国内的农业稳步发展。

(2) 中央政府与农户的利益分配。农户作为农业保险的投保人和最终受益者,在政府给予的政策支持下,以尽可能低的投保成本,换取了自身利益的最大化,投保积极性也不断提高。同时,这种农业保险制度的建立与发展,在一定程度上维护了日本国内经济、社会的稳定,在为日本经济发展作出贡献的同时,也为政府对地方的治理起到了帮助作用。正因为日本农业保险制度增加了农户和中央政府的利益,它受到了来自农户、政府的支持,在这种“人人投保”的社会大环境下得以快速发展。

2.日本政府对农业保险制度的影响

首先,日本通过立法完善了农业保险制度,建立了农业灾害补偿机制。为了适应农民需求,日本扩大强制参保的农产品范围,同时对自愿参保的业务进行规范化,对保险费率等对农业保险制度有重要影响的因素作出规定。

其次,日本建立了农业保险财政补贴制度。政府负担一部分的保险金赔付,同时对农户投保的保险费进行财政补贴,还对共济组合及联合会进行事业费的补贴,设立农林渔业信用基金进行农业保险事业的建设。这些措施有效地完善了农业保险制度,同时也提高了日本政府的公信力。

五、政府、农民共济组合及联合会、农户各自利益需求的整合

日本农业保险制度一方面满足了三方各自的利益需求,另一方面对三方利益需求的整合尽可能满足,使得三方形成互利互惠的相关关系。日本农业保险制度的顺利运行,是三方共同努力的结果。在日本三级农业保险结构中,农户是保险的投保人和最终保障对象,共济组合及联合会扮演的是中间参与者的角色,而政府则是这个体系框架的建立者与完善者,共济组合及联合会作为中间枢纽,联系着政府与农户,三者在这个体系中都发挥着重要的作用。

1.风险共担

通过这样一个三级保险的体系,农业生产的风险逐级扩大到全国范围内,由政府、共济组合及联合会、农户共同承担、共同消化,将风险分摊到体系中的每一环,分散了政府的风险承担压力。

《日本农业灾害补偿法》规定,政府将承担大部分的灾后责任,共济组合及联合会、农户分摊其余的部分责任,最终农业保险将在全国范围内消化分摊损失。在农业灾害频繁发生的日本,制度中这样一种风险共担的环节就显得尤为重要。

2.利益共享

日本的农业保险制度同时满足了农户、共济组合及联合会、政府三方的利益需求,农户的基本劳动收益得到保障,共济组合及联合会获得了经营盈利,政府的治理活动顺利展开,形成了一个稳定的农业经济体系,维护了社会的稳定,为农业经营的可持续发展作出了贡献。

三者的利益需求在不断变化,农业保险制度也在不断调整,以及相关法律的不断修订完善,都体现出这种农业保险制度对三方利益需求整合的积极回应。例如,日本农业保险费率每三年变动一次,根据过去二十年的损失率进行计算分析后,最终确定保险费率[6]。

这种保险制度通过将三方的贡献和回报结合在一起,使得每一方的付出都能转化成另一方的收益,将三者的利益捆绑在一起,形成了一个互助共赢的稳定局面。

六、日本农业保险的经验与启示

通过从相关利益者的角度对日本农业保险制度进行相关分析发现,这种制度对日本农业发展起到了很大的稳定和推动作用。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,由于农业的弱质性,农户承担了较大的风险,近些年来,农业保险作为一种能够保障农户利益的风险分散工具,其规模种类在不断扩大[7]。但是我国在农业保险制度建立方面的工作还有发展的空间,在建立与完善的过程中,我国的农业发展必然会有上升的趋势。

1.建立符合国情的农业保险制度

(1) 建立强制参保和自愿参保相结合的参保制度。目前,我国的各项保险业务采取的均是自愿参保的参保方式。完全实行自愿参保的制度,会使得保险市场的逆向选择问题愈发严重。保险公司推出收益高却不符合农民切实需求的保险产品,农户对保险需求较低,而保险市场上的供给却存在缺位现象,这种问题的存在导致了农业保险项目与农户需求对接不精确的情况[8],也使得整个农业保险市场陷入高保费低参保率的恶性环境中,农业保险陷入困境难以发展的问题无法解决。此外,由于大多数农户对农业保险的重要性认知度不高,保险意识低及运用保险工具分散风险的能力相对较弱,使得他们在面对农业保险时没有太大的热情,参保意愿并不强烈。农业保险市场的低参与率,也使得保险公司由于保户数量少而存在着风险分散困难的问题,这种问题很有可能导致农业保险业务的亏损,也降低了保险公司从事农业保险业务的热情。而实行自愿参保和强制参保相结合的参保制度,既能让农民根据需要选择农业保险产品,提高投保率,使农业保险覆盖到大部分农户,又能保障对我国农业影响范围和深度较大的农产品的可持续生产发展,这种参保制度无疑将是我国参保制度的首选。

(2) 建立再保险制度,在全国范围内分散风险。我国地域范围广,气候条件不一,农业发展深受重大自然灾害的影响。目前,我国的农业再保险制度尚未建立,农业生产风险无法分散,因此开展农业保险业务的公司所要承担的农业保险理赔风险非常大,保险公司不愿意承担过多的压力,这在一定程度上打击了农业保险的发展。针对这种情况,笔者提出以下建议。

第一,建立再保险制度,可以以日本的再保险制度为范本,由国家出资,设立地方性的保险机构,农户向其缴纳保险金,机构负责对农户进行农业保险教育的普及,以及与农户的沟通往来,提高我国基层农业保险的参保率。

第二,建立全国性的再保险机构,由国家直接负责机构的日常运行,基层保险机构向再保险机构缴纳再保险费,由再保险机构对再保险费进行投资增值,并将增值部分用于农业保险业务的发展及保险金赔付。可以借鉴世界银行提倡的PPP公私合作伙伴关系的合作模式,建立由中央与地方共同支持的风险分散体制。明确制度间部门的责任与义务,加强制度监管。

第三,在一个较为完整的农业保险体系中,政府监管也是必不可少的。政府在设立保险机构的同时,应着手完善相应的监督体制,设立监管部门,立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用。保险体系的完善和顺利运作需要各层次之间的有效合作,监管部门可以督促各部门明确自身的责任义务,做好相应的本职工作。

2.建立健全法律体系

(1) 基于现有的《农业保险条例》作出进一步完善。我国《农业保险条例》2013年3月1日正式实施。它对我国农业保险合同、保险机构经营农业保险的经营规则、法律责任等作出了相关规定。条例虽然对与农业保险的某些相关部分作出了指导,但对于构建我国完善的农业保险制度只是一个开始,需要后期的不断修订和完善,切实发挥条例的法律效用。

(2) 建立健全其他农业保险法律法规。目前,我国除了《农业保险条例》,尚无针对农业保险的专门性法律法规。由于农业保险与其他商业保险不同,它的发展对相关法律法规的依赖程度很高,因此尽管有《农业保险条例》对农业保险作出了相关规定,但这些规定比较笼统且可操作性较低,与农业保险发展的法律要求相比远远不够。在无法可依的情况下,很容易产生农业保险定位不明、保险公司和投保人利益冲突的情况,因此除了完善《农业保险条例》,还要建立健全其他农业保险法律法规。想要建立发展我国的农业保险制度,首先应该明确立法目的和立法原则,建立完全的法律系统。在农业保险法律法规体系的建立过程中,可以先进行地区试点,制定地方性的法律法规,根据试点情况进行农业保险条例的制定。对于不同的农业保险项目与种类,应该出台有针对性的法律法规,让农业保险做到有法可依。

3.加大农业保险补贴政策实施力度

目前我国地方政府给予农业保险一定程度的补贴,但额度较小,范围较窄。针对不同的参保方式,政府可以指定不同的补贴政策。对于对农业生产影响较大的农产品实行强制保险,加大补贴力度,提高补贴效率,扩大补贴范围,提高农户的投保积极性,同时为他们分担一部分保费压力。对于自愿保险的部分,政府应从农民角度出发,适当提高补贴金额,鼓励农民自愿投保,以获得基础保障。

对于补贴金的来源,可以出台相关规定,言明中央和地方相应的补贴比例,分摊中央的财政压力,补贴的标的物也应该有选择地选取关系国计民生的养殖业和种植业[9]。

在2016年印发的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》中,对我国农业保险费的补贴提出了新的要求,并于2017年正式施行。政府应该摆正自己在农业保险体系中的领导地位,切实维护农民的利益,稳定区域农业经济的发展,以谋求农业经济效益的增长。