国家图书馆法律咨询服务的实践与思考

刘英赫

（国家图书馆，北京 100081）

国家图书馆是国家总书库，国家书目中心，国家古籍保护中心，国家典籍博物馆，承担着为党和国家领导人、中央和国家机关在国家立法、大政方针制定和科学民主决策提供全方位文献信息保障服务的重要职能。国家图书馆的法律咨询服务是一项以参考咨询工作为核心内容，为国家立法机构、各级政府决策部门、社会各界及公众提供法律文献信息支撑和保障的专业性服务。

1 国家图书馆法律咨询服务历程

法律咨询服务一直是参考咨询服务的有机组成部分，正式服务机构名称的出现可以追溯到20世纪90年代。1991年10月24日，全国人大副委员长王汉斌约见时任馆长任继愈、参考研究部主任焦树安，商讨在北京图书馆设立“政策法规文献研究室”。[1]不久，“政策法规文献研究室”成立，进一步从机构层面加强了法律咨询服务的职能。1999年12月6日，第29次馆长办公会议研究决定：参考研究辅导部挂“国家立法决策服务部”牌子，[2]与参考研究辅导部为一个机构两块牌子。2008年初，独立建制的立法决策服务部正式成立，下设法律文献组及法律参考阅览室，立法决策服务部与参考咨询部共同承担法律咨询服务职责。2011年底，国家图书馆对立法决策服务部再次进行内设机构优化调整，设置内务司法组，承担法律咨询服务相应职责。目前国家图书馆的法律咨询服务主要由立法决策服务部和参考咨询部承担，为国家立法机构、各级政府决策部门、社会各界及公众提供法律咨询服务。

2 国家图书馆法律咨询服务实践

2.1 服务内容

2.1.1 全年跟踪国家立法计划，为国家立法机构服务

2003年7月开始，国家图书馆与全国人大信息中心开始为全国人大常委会委员长会议、全国人大常委会全体会议及全国人大各专门委员会提供文献信息服务。该项服务工作的内容涉及全国人大常委会会议中审议各项立法的各种相关背景资料、法律基本概念和定义，以及与之相关的文献资料。与此同时，国家图书馆还承担了全国人大常委会和全国人大各专门委员会在立法准备、立法审议、法律修订等工作中提出的法律专题咨询服务。

据不完全统计，在2000-2008年间国家图书馆为全国人大提供的各类立法咨询项目就达244件，其中不乏许多对建立和完善社会主义市场经济和建设法制型社会具有重要意义的法律，如《公务员法》《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《行政许可法》《融资租赁法》《期货交易法》《破产法》《物权法》《证券法》《监督法》《选举法（修订）》《反分裂国家法》《水污染防治法修订》《食品安全法》《社会保险法》等法律的制定对于中国的法制化建设进程产生了积极而重大的影响。[3]

2.1.2 接受法律专题咨询委托，为各级党政决策部门服务

“为中央和国家领导机关、社会各界及公众提供文献信息和参考咨询服务”是国家图书馆的职责之一，法律咨询服务即属于参考咨询服务的业务范畴，国家图书馆先后收到中组部、中宣部、中纪委、国务院办公厅、国务院法制办、公安部、司法部、人力资源和社会保障部、文化部、民政部、财政部、国家食品药品监督管理局等党政决策部门的委托，提供法律专题咨询服务，主要完成的法律专题咨询很多，在此仅取具代表性的法律专题咨询示例如下：

（1）《各国文化立法资料》。收录五大洲51个国家和地区的文化现行有效单行法规，按照文化基本法、新闻出版（或传媒）、广播影视、文化产业振兴与发展、公共文化服务、文化遗产与文物保护、其他七个大项进行分类。法规收录原文、英文及中文版本，共计两千余条，涉及29个语种，是迄今为止较为完整的外国文化立法资料库。

（2）《境外公职人员奖励制度资料》。该课题通过检索国内外图书、期刊、数据库及官网信息等文献，对美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯等12个发达国家和地区的公职人员薪酬奖励制度的资料进行整理和研究。研究内容包括相关法律政策依据、奖励制度模式及设计背景、奖金水平及发放方式、奖金政策制定过程与设计思路、奖金的资金来源等。

（3）《境外食品药品监督管理制度综述报告》。该课题通过确定主题词，检索国内外图书、期刊、数据库及各国官网信息等文献，重点研究中、英文资料，对美国、澳大利亚、加拿大、法国、德国、俄罗斯等11个发达国家和我国台湾地区的食品药品监督管理相关资料进行整理与研究。研究内容包括各国食品药品管理法规、食品安全监管概况、食品药品监管机构设置以及不同国家及地区面临的监督管理困境等。

（4）《国外律师准入制度综述报告》。该课题通过中文和外文资料的查找，检索国内外图书、期刊、数据库及官方网站等文献，对美国、英国、加拿大、韩国、日本、新加坡6个国家有关律师准入的法律法规和具体制度进行梳理和总结，形成报告。研究内容包括各个国家律师准入相关法律法规、律师资格的获得及执业证书颁发规则、律师考试制度、律师研修学习制度等。

（5）《境外防止利益冲突制度综述报告》。该课题通过确定主题词，进行中文和英文资料的查找，检索国内外图书、期刊、数据库及官方网站等文献，对美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、香港、澳门和台湾等13个发达国家和地区关于利益冲突的法律法规和具体制度进行梳理和总结，形成报告。研究内容包括各个国家和地区的财产申报制度、政务公开制度、公共会计制度和公务员制度等法律法规和具体制度。

（6）《国内外反腐败立法文献综述》。该课题研究内容包括相关国家反腐败立法概况、主要内容、实践经验、对我国的启示等。国外主要指G20、APEC、BRICS以及OECD成员国，具体包括德国、法国、英国、印度、美国、加拿大、日本等11个国家，通过研究上述国家现行法律体系中反腐败的法律法规、实践经验，为我国相关立法提供有益借鉴，研究中同时关注国内现有反腐败立法状况，并形成综述报告，报告共计10万余字。

（7）《加拿大国情及行政监察制度概况》。该课题主要通过网络资源完成，如访问中华人民共和国外交部、新华网、中国人大网、加拿大各相关政府网站等，并通过“国家图书馆各国背景资料数据库”进行补充。检索到加拿大国情概况、政治、外交、经济和文化等相关内容以及行政监察制度的相关资料和法律，并整理成研究报告。

（8）《历代督查史料综述报告》和《历代行使督查职能的职官与机构》。该报告通过考缉史料，对先秦至清代有关督查的法律、诏令等相关政策进行梳理，整理研究了历代行使督查职责的职官、机构和督查行为相关文献，从古代监察制度和监察行为中，着重分析与现代督查工作概念相吻合的行为和机构，为现代督查工作提供史料支撑和借鉴。

2.1.3 提供法律文献阅览，为社会各界及公众服务

法律参考阅览室是国家图书馆为履行职能，满足为中央国家领导机关立法与决策、重点教育和科研单位，以及公众查询利用中外法律文献等需求而设立的一个集立法决策咨询、法律文献研究和阅览服务为一体的业务实体。法律参考阅览室成立于2009年，提供近3年的中、西、日、俄文法律图书，以及中、西、日、俄文法律期刊和公报政报（中文），室藏量总计5万余册/件，满足对法律文献有较高需求的研究型读者。

国家图书馆以法律参考阅览室为窗口，为社会各界及公众提供服务。完成中国公益研究院、人事科学研究院、中国志愿服务基金会、河北经贸大学、广西师范大学等机构委托的法律咨询，如《法国、德国、俄罗斯、克罗地亚、日本、台湾等慈善法律法规专题咨询》《国外大学生创业政策综述报告》《国外首席信息官制度综述报告》《基金会募集、免税相关法规》《志愿服务激励、保障和培训研究资料》《国外法治评估实践与立法》等，同时，法律参考阅览室也承接到馆读者的法律咨询，根据统计，2014-2017年度咨询量均为50件左右，包括关于个人所得税的法规、有关民法通则伤残鉴定的法规、继承法和分家析产的法规、马德里商标公约、人身损害赔偿标准、俄罗斯工伤死亡赔偿标准、出国务工死亡赔偿、知识青年上山下乡工龄计算问题《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》、有关处理祠堂问题的法律法规、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》、《中华人民共和国行政诉讼法》、深海矿产资源开发的环境保护、国外购房资料等。

2.1.4 揭示馆藏资源，建设法律专题数据库

国家图书馆的数字资源分为外购和自建两种，外购法律数字资源主要包括北大法宝、北大法意、月旦知识库、KluwerLaw Online法律在线资源库、MOML现代法律之路(GALE)、Lexis.com法律库、HeinOnline法律数据库和Westlaw international 8个专业法律资源库。国家图书馆除了购买上述中外法律数字资源库为立法和政府决策机构提供服务外，还通过对法律文献的研究，自建专题性法律文献数据库，作为法律咨询服务的延伸：

（1）民国法律数字化资源库。“民国法律数字化资源库”是中国国内第一个最为完整的有关民国时期法律法规的数据库，收录民国时期，即1911年10月辛亥革命后成立的湖北军政府时起至1949年10月中华人民共和国成立前后历时38年间的不同政权和政府制定颁布的法律、法规和其他规范性文件一万余条。这些法律文献从不同角度反映了当时的政治、经济、军事、外交、文化等诸多方面的历史原貌，为研究中国近代史、中华民国史、中国革命史和中国法制史提供重要文献源。该数据库的制作和发布，填补了有关中国法律法规数字化建设中的一项空白。

（2）历代判例数据库。中国历代判例数据库收入从秦到清历代法官的判例、判牍，具有很强的专业性和文献性，对了解和研究古代法律文化和司法文化有较大价值。该库对相关古籍和数字文献进行整理加工，对信息进行分类和检索，形成案例图库、历代判例、文献概览等资料性和研究性子库。

（3）G20国家法院数据库。G20成员国构成兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域平衡，对其法院系统的研究，具有一定的代表性。法院是世界各国普遍设立的国家机关。作为审判活动发生的地点，各国法院由于法系背景、法情国情、政治影响的相关程度不同，也形成了各具风格的一国法院审判系统。数据库包括G20国家法院概况、法院制度、审判制度、法官制度、法院图书馆、书刊推荐等栏目，旨在为用户提供一国法院系统的介绍，为用户进一步了解该国法院信息提供平台。数据库资源包括文字介绍、论文、图片等形式，页面设计简明扼要，对法官扩展信息、增加对于域外法院系统了解具有重要意义。

2.2 服务形式

国家图书馆法律咨询服务的形式包括以下几个方面：

（1）法律文献提供。根据用户提供的法律文献提供清单，以国家图书馆馆藏法律资源和各类法律数据库为基础查找和提供文献资料。

（2）法律专题文献咨询。根据用户需求，提供法律文献相关主题的中外文图书、期刊信息和数字资源，进行相关资料的整理，形成咨询结果。

（3）法律文献研究综述。根据用户需求，提供法律问题研究相关的专题文献综述，只针对原始文献的观点、数据等进行客观归纳、提炼，不提供个人评论和见解。

（4）定题跟踪。根据用户需求，针对法律类研究相关主题，对网络信息和文献信息进行长期跟踪，定时监测、报送。

（5）法律图书推荐。跟踪法律最新书讯和最新研究成果的基础上，以法律咨询馆员的视角进行遴选，进行推荐内容的撰写。

（6）定制开发法律信息服务产品。根据用户需求，针对特定法律主题定制开发信息服务产品，如《港澳台立法动态》《立法观察》等。

（7）法律数据库。根据用户需求，依托国家图书馆法律资源，建立相关法律主题文献信息数据库，进行数据库规划、方案、结构的制订及数据库内容建设等。

3 国家图书馆法律咨询服务的优势及存在的问题

3.1 优势

国家图书馆法律咨询服务的优势有二：其一为馆藏；其二为人员。国家图书馆馆藏3300余万册件，中外文各类数据库近300个，数字资源发布总量700多TB。馆藏中外文法律、法学类文献约32万册/件，文献类型包括图书、期刊、报纸、学位论文、光盘等，其中，中文法律文献20余万册/件，外文法律文献12余万册/件。中文法律文献中古籍和民国文献是国家图书馆馆藏法律文献的重要特色之一，国家图书馆拥有的普通古籍和善本古籍中可以归入法律、法学范畴的约有6000种，其中有明确分类的律令类古籍约1500种，涉及各种法学思想、法家人物以及刑法史志等相关文献约有1500种，散见于经史子集各部之中。从中国封建社会第一部成文刑事法典《唐律疏义》到清王朝最后一部法典《大清律例》等系列法典、第一部案例选编《疑狱集》、第一部系统的法医学著作《洗冤集录》等著名法学论著及案例集，以及我国清末著名法学大家沈家本的系列法学著述《历代刑官考》《历代刑法考》《刑案汇览》等文献的珍贵版本国家图书馆均有收藏。根据《民国时期总书目》（法律分册）统计，民国时期法律图书总数为4368种，国家图书馆收藏有3175种，占民国时期法律图书总数的72.2%。[4]国家图书馆不仅拥有宏富的纸质书刊文献，而且有浩瀚的网络资源，国家图书馆自建及外购的专业中外文法律数据库10个，其余包括清华同方数据库、报刊索引、万方数据库等在内的数据库本身涉及多学科,包含有法律学科,可以进行法律分类检索。

在人员配置上，主要由具有法律专业背景的咨询馆员从事法律咨询工作，法制史、国际法、民法、商法、行政法、环境法等各个法学专业都有所涉及，学历多为博士、硕士。年轻馆员在专业法学教育的基础上，进馆后学习了解图书情报相关知识，各类法学文献的查找方法以及相关数据库的检索使用方法，在老咨询馆员“师带徒”的机制下从事法律咨询工作，吸取经验，然后在日常的法律咨询工作中提升业务能力，成长为合格的法律参考咨询馆员。

3.2 存在的问题

国家图书馆提供的法律咨询服务，扩大了图书馆的社会影响，取得了一定的经济效益和社会效益，但同时也存在一些问题。第一，法律咨询服务的发展缺少顶层设计，“国家图书馆法律馆”的设想在20多年前就已提出，但是至今仍只有法律专题阅览室而并未有建设“法律馆”的任何进展，“保有馆藏体系的完整性不作切分”是未建“法律馆”的一个重要原因，但筹建“法律馆”之外，法律咨询服务的顶层设计也应进行考量，顶层设计的缺失，影响法律咨询服务的长效发展。第二，国家图书馆作为我国最大的图书馆，服务层面广泛，“法律咨询服务”一度被部分公众理解为“法律援助服务”，切身利益受到损害又无法自力维护的民众就拆迁补偿款、工资补偿金等问题前来咨询寻求帮助，对此，我们只能做基于法律文献的咨询服务，而不是法律援助中心的援助服务。第三，结合目前的法律咨询服务情况，很多委托的课题都十分专业或者要求涵盖国家范围广泛，法律与图书馆双重学科背景在特定的咨询课题中已显不足，多学科、多语言背景的重要性凸显，这是以后的法律咨询业务中需要注意的又一方面。第四，很多咨询课题的完成，凝结了法律咨询馆员辛苦的智力劳动，如果仅仅停留在完成了用户咨询委托的层面未免可惜，在咨询成果的基础上，进一步的梳理和研究，形成自身的科研成果是一个发展方向，但对于这个发展方向，囿于业务规划和工作压力还尚未能实现。第五，目前的法律咨询服务只是单纯的服务完成过程，服务品牌尚未形成。

4 国家图书馆法律咨询服务的发展建议

结合国家图书馆的法律咨询服务实践，以及目前存在的问题，笔者认为应该从以下几个方面着手，促进国家图书馆法律咨询服务的持续高效发展。

4.1 完善服务规划，做好顶层设计

《国家图书馆“十三五”规划纲要》中有关立法决策服务规划的总目标是：“全面提高面向国家立法决策的文献保障能力、服务能力和研究能力，加强立法决策服务的针对性、前瞻性和专业性，力争通过五年的努力，将国家图书馆建设成为支持国家立法决策的新型智库。”这可谓是对立法决策服务的总体规划，就法律咨询服务而言，需要遵循这个大的规划方针，在该规划的指导下开展工作。法律咨询服务在国家图书馆的业务体系中，主要涉及立法决策服务部、参考咨询部两个部门，两个部门的服务用户、对象不同，但从事法律咨询服务的业务实质是相同的，因此，应两个部门间在法律咨询服务方面的有效沟通和合作，提升整体业务水平。此外，2012年4月，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，[5]要求“根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。”国家图书馆即属于公益一类，不能或不宜由市场配置资源，随着事业单位改革的开展，国家图书馆的业务格局也会面临一定程度的调整。前文所述法律咨询服务，取得了一定的经济效益和社会效益，在事业单位改革的进程中，作为公益一类事业单位，是否还可做经济效益的考量，是否履行自身职责，实现社会效益是法律咨询服务之本，需要进一步加强整体规划，做好顶层设计。

4.2 提升业务素养，组建优质团队

法律咨询服务的业务实际对我们的咨询馆员提出了越来越高的要求，法学专业知识、专业素养是第一必要因素，除此之外，图情专业知识要了解，图书馆法学文献的馆藏要熟知，法律数据库的使用要掌握，外语的背景还要具备，在具备了这几个要素的基础上，还要不断的积累咨询服务经验，才能把法律咨询服务做好。上述是法律咨询馆员个体的成长路径，现在的法律咨询已经少有单个咨询馆员可以独立完成的情况，往往涉及多个国家的综述报告，需要团队合作完成，我们现在拥有这样一个法律咨询服务的团队，但是在服务团队建设方面，还需要进一步优化角色组成，明确角色分工，完善组织框架，增强团队核心竞争力，从而打造专、深、精的法律咨询服务团队。

国家图书馆在加强自身法律咨询服务团队建设的同时，在今后的发展中，应着眼于法律咨询服务未来发展规划，适度引入外力，改进角色构成。国家图书馆是北京市法学会法律图书馆与法律信息研究会的会员单位，与高校法律图书馆、科研院所法律图书馆、司法机关法律图书馆等都有很密切的联系，要充分发挥已有的业务关联，与国内重要的法学院校、研究所建立合作关系，根据需求聘请法律专家，逐步建立起高素质的法律咨询服务专家力量和人才梯队。

4.3 增强科研意识，推进品牌效应

国家图书馆高度重视科研工作，在《国家图书馆“十三五”科研工作规划》中明确提出“十三五”时期科研工作的总体目标是“坚持创新驱动发展战略，围绕图书馆事业和核心业务，开展相关理论、技术和方法的研究，形成一批在国内乃至国际有影响的创新性学术成果”。法律咨询课题的专业性、资料性、参考性，使它具备了成为科研项目的前提，增强科研意识，对于法律咨询成果进行梳理和研究，进一步挖掘其内在构成，形成科研成果，是法律咨询服务深化的方向。《国外图书馆法律选编》即是这种转化的一个尝试，该书以“公共图书馆法国内外立法资料收集与分析”这个项目制的法律咨询为基础，收录17个国家94部相关图书馆法律法规，按照地域（洲）、国别和法律类型相结合的原则，将所收法律分为国家图书馆法、呈缴法、公共图书馆法、版权法、公共借阅权法5种法律类型，组织兼具法律和语言背景的咨询馆员进行翻译，几校其稿，成书后受到了业界的广泛好评。国家图书馆法律咨询服务的品牌尚未形成，但无疑是未来努力的方向和目标。法律咨询服务的品牌化，应是今后发展的战略选择，需要认真研究品牌服务策略，凸显法律咨询服务产品的特色与核心价值，增强服务的优势，打造国家图书馆法律咨询服务影响力。

国家图书馆的法律咨询服务是在不断的探索和实践中逐步完善的，它具有一定的成果，同时也面临一定的问题，它需要完整的服务规划引导，优质的服务团队实施，良好的品牌效应展现。党的十八大以来，习近平总书记提出了“四个全面”的布局，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，绘制了法治建设的新蓝图。党的十九大，提出继续“坚持全面依法治国，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”随着这些重大战略、决定的提出，法律咨询服务的重要性将日渐凸显，立法机构、司法机构、各级党政决策部门、社会各界乃至公众个人对法律咨询的依赖性将越来越强，全面提升国家图书馆的法律咨询服务能力是未来的发展方向所在。

[1]国家图书馆立法决策服务部.图书馆立法决策服务工作调研报告[M].北京：国家图书馆出版社，2014.

[2]李致忠.国家图书馆馆史资料长编（下）.[M].北京：国家图书馆出版社，2009.

[3]翟建雄，白云峰.中国国家图书馆的法律文献收藏及其立法决策服务[J].法律文献与信息研究，2009（2）：1-6.

[4]北京图书馆.民国时期总书目（1911-1949）法律分册.[M].北京：书目文献出版社，1990.

[5]中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见 [DB/OL].[2017-12-01].http：//politics.people.com.cn/GB/1027/17667659.html.