江苏水库管理的经验与思考

周贵宝，葛 忆，陆范彪

（1.江苏省水利厅，210029，南京；2.江苏省句容市水利农机局，212400，句容；3.江苏省秦淮河水利工程管理处，210022，南京）

水库作为重要的水利基础设施，在防灾减灾、社会经济发展等领域发挥着至关重要的作用，水库安全事关人民群众生命财产安全和社会稳定。近些年水库溃坝事件时有发生，不仅造成了重大损失，更产生了巨大的社会负面影响。做好水库工程安全管理，确保水库安全运行，是水库管理最基础、最重要的内容。2018年，水利部和国家防总对进一步加强水库安全管理多次进行部署安排，做好水库安全管理工作意义重大，更势在必行。多年来，江苏不断强化水库管理，取得了明显成效，总结相关经验可为进一步加强和规范水库管理工作提供参考借鉴。

一、江苏水库基本情况

江苏地处我国东部沿海地区中部，长江、淮河下游，地势平坦，河湖众多，水网密布。全省10.26万km2面积中，平原和低洼圩区占70%，丘陵山区占14%，河湖水域占16%。江苏共有注册登记水库921座，其中大型水库6座、中型水库43座、小（1）型水库277座、小（2）型水库595座，分布在长江、淮河、沂沭泗、太湖四大水系，具有防洪、灌溉、供水、景观休闲等综合效益。江苏水库具有分布相对集中、土坝为主、坝高较矮、坝体较长、集水区小等鲜明特点。水库总库容34.69亿m3，兴利库容17.33亿 m3，调洪库容17.3亿m3，设计灌溉面积548 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），有效灌溉面积403万亩，水库大坝总坝长609.5 km。这些水库对江苏经济社会发展起着重要的保障促进作用。

二、江苏水库管理主要经验和做法

1.以法规规划为引领，加强管理制度建设

江苏早在1986年就已颁布施行《江苏省水利工程管理条例》，并在《水库大坝安全管理条例》（国务院令第77号，1991年）的基础上，结合本省水库管理特点和需求，于2011年在全国率先颁布施行了专门的水库管理地方性法规——《江苏省水库管理条例》，确立了“安全第一、保护优先、统筹兼顾、合理利用”的水库管理保护和开发利用原则，在强化大坝安全管理的同时，明确了库区管理要求，提出了大坝管理和保护范围线、水库管理范围线、生态保护带范围线、集水区域范围线等“四线”管理理念。省水利厅组织编制河湖和水利工程管理“十三五”规划、大中型水库两线管理规划、河湖资源和水利工程管理信息系统规划等一系列工程管理规划，基本形成了适应现代工程管理的规划体系。制定《江苏省水库技术管理办法》《江苏省水库大坝汛前（汛后）检查及汛期巡查办法（试行）》《江苏省小型水库管护工作考核办法（试行）》等一系列文件，逐库编制《水库大坝安全管理应急预案》《水库防汛抢险应急预案》，逐库批复大中型水库调度规程，统一水库管理制度和巡查记录内容格式，为水库依法依规管理提供了制度支撑。

2.以改革创新为助力，加强管理顶层设计

认真贯彻落实以地方政府行政首长负责制为核心的水库大坝安全责任制，省水利厅每年汛前公布落实大中型水库大坝安全责任人，市县水行政主管部门公布落实小型水库大坝安全责任人，逐库向各责任人寄送告知书，加强相关责任人业务培训，确保各责任人知职履职。借助深化水管体制改革，开展新一轮“两费”测算，提高“两费”的落实率；以事业单位改革和分类定性为契机，探索分级负责、分类管理有效途径，以及“以大带小、小小联合”等管理模式；推进工程运行管理、维修养护、技术服务的专业化、集约化、社会化、市场化和物业化，对具备“管养分离”的水管单位给予经费和政策上的扶持，培植管护队伍，鼓励其在社会上拓展维修养护业务市场，实现良性循环。同时，创新小型水库管理模式，按照规模化、专业化和社会化相结合的原则，着力引导有条件的市县，逐步以乡镇为单位成立小型水库管理所，实行规模化集中管理；工程巡视检查、观测等技术工种突出专业化，由专业技术人员承担，实行管理目标考核；草皮养护、库区保洁等一般性工作突出社会化，采取面向社会承包，实行定量指标考核，既降低了小型水库运行成本，也提高了管理水平和管理效率。

3.以运行督查为突破，加强水库安全管理

建立专家督查机制，省水利厅出台《江苏省水利工程运行管理督查办法（试行）》，编制运行督查手册。从2009年起，对以水库为重点的各类水利工程，每年编制督查计划并严格执行，先后督查了全省49座大中型水库中的34座，督促各地有效解决了安全鉴定、应急预案编制、日常管理不到位等诸多问题。建立汛前、汛后专项检查机制，省水利厅每年在各地汛前、汛后检查的基础上，抽调技术骨干对险工隐患和防汛薄弱环节进行检查，并专项开展已除险加固小型水库逐库排查“回头看”，发现大坝渗漏或窨潮水库181座，全部印发通知限期处理。建立飞检暗访制度，省水利厅对国家级、省级水管单位和省规范化小水库进行随机“飞检”，组织开展水库安全度汛“飞检”和汛期暗访，重点检查责任制落实、预案修订完善、防汛物资储备、日常巡查管护、汛期值守等工作，确保水库调度运行畅通和安全度汛。建立白蚁防治督查机制，省水利厅委托第三方开展白蚁防治专项检查，对发现的达控或复查验收不及时、防治行为不规范、防治经费不足等问题进行通报，责令整改。

4.以管理考核为抓手，加强水库规范管理

以国家级、省级水利工程管理考核为抓手，着力推进水库工程规范化管理。大中型水库创建国家级水管单位3家，省级以上水管单位40家，占大中型水库管理单位的82%；省规范化小型水库439座，占全省小型水库的50%。积极探索符合水利现代化要求的精细化管理新模式，构建更加科学高效的水库管理体系，促进水库管理由粗放到规范、由规范向精细、由传统经验管理向现代科学管理的转变，加快水库管理现代化进程。省水利厅出台精细化管理指导意见，在大溪水库创建国家级水管单位过程中，积极探索推进水库精细化管理，取得了明显成效。省级财政加大管理资金引导扶持，加大水利工程维修养护经费投入力度，自2009年起安排小型水库管护经费，专项解决小型水库管护人员资金问题，每年安排水库方面补助资金6000余万元，资金引导作用日益显现，市、县、乡级财政均逐年加大管理经费投入。

5.以完善管理设施为重点，加强管理能力建设

及时完善工程管理设施，保证水库运行正常。委托技术支撑单位对全省大中型水库开展大坝安全监测设施鉴定及运行评价，摸清水库大坝安全监测设施缺损情况，有针对性地进行增设完善。统一小型水库管理设施硬件标准，按照小（1）型水库 120 m2、小（2）型水库80 m2的标准，逐库建设管理房；为确保小型水库交通便利，分别建设沥青、面包砖或混凝土路面的坝顶道路和入库防汛道路；所有水库均安装水雨情遥测设施，实现省级数据实时可查可看等。

大力推进管理信息化建设，按照“感知化监测体系、集约化基础支撑、有序化数据共享、智能化应用服务、可靠化安全保障”的总体目标，推进河湖和水利工程管理信息化建设，投资5000余万元，建设河湖资源与水利工程管理信息系统，着力实现河湖资源管控、水域监测管理、工程业务管理等的信息化，以信息化推动水利工程管理的现代化。

加强水库管理基础工作，推动按照规定年限开展大坝安全鉴定工作，及时把控工程安全状况。常州、徐州等地在小型水库安全鉴定过程中，还专门委托技术支撑单位利用高密度电法仪进行渗漏成因排查分析，确保安全鉴定工作质量。开展水库大坝注册登记和复查换证，修订水库工程管理资料整编，准确掌握工程基础资料。

加强人才队伍建设，采取集中培训、外送培训、联合培训、运行管理现场培训及日常技术“传、帮、带”相结合等多种方式，加强对职工的教育和培养。联合省人事厅定期组织闸门运行工技能竞赛，开展基层管理站所长综合业务培训和水库管理考核、维修养护等专项业务培训，提高管理人员业务能力和综合素质。

6.以现代技术为手段，进一步加强水库资源管理

随着水库除险加固的完成、管理考核的推进和管理设施的逐步完善，江苏的水库面貌焕然一新，不少水库成为国家级、省级水利风景区，甚至成为当地经济发展新的增长点，库区资源管理的紧迫性日益突出。2011年，《江苏省水库管理条例》开始施行，对库区开发利用行为作出了多项规定，为规范水库资源管理提供了法规依据。2014年，江苏省委将河湖和水利工程管理范围划定工作确定为全省深化改革的重要事项。2015年，江苏省政府办公厅印发《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》，部署开展河湖和水利工程管理范围划定工作。按照工作计划，江苏所有水库的管理范围划定任务将于2019年全部完成。通过管理范围划定，设立界桩标志，明晰了水库管理边界，落实了监管责任。同时，江苏于2014年开始借助现代技术手段，利用卫星遥感和无人机技术，委托第三方对全省所有大中型水库实行遥感监测，通过相邻年度水库影像资料对比，准确掌握每座大中型水库的开发利用情况和水域岸线占用情况，借此弥补库区面积较大带来的传统人工巡查难以及时、全面覆盖的问题，有力地打击了库区水事违法行为，规范了水库资源开发利用。

三、进一步加强江苏水库管理的思考与建议

1.明确水库各级监管职责

水库安全重于泰山，尤其是近年依法行政、按责履职的要求越来越高，清晰界定各级责任人的职责就更加具有现实意义。水库大坝安全实行地方政府、主管部门（单位）和管理单位三级责任人制度，但在实际工作中，因对责任人职责的现有规定相对比较原则，一旦出现问题，水行政主管部门和水库大坝主管部门之间及责任人之间极易发生推诿扯皮现象。因此，切实贯彻落实水库大坝安全三级责任制，进一步明晰相关责任人职责十分必要。同时，水库大坝安全三级责任人、水库防汛行政和技术责任人、水库河长制责任人之间的协调和相关职责也需进一步研究梳理。

2.编制水库管理保护规划

建议加强水库管理顶层设计，研究编制水库管理保护规划，经政府批准后实施。管理保护规划应当包括：水库管理范围、保护范围与管理保护措施，防洪治涝措施，蓄水、输水要求与措施，水功能区划、水质保护目标与管理保护措施，生态保护目标与保护措施，库区重要基础设施保护措施，资源开发利用控制指标，饮用水水源保护区和饮用水水源准保护区的划分方案与管理保护措施以及岸线资源利用与保护、采砂管理，库区占用清退与清淤方案、水库管理方案等内容。

3.建立水库大坝安全年度报告制度

建立水库大坝安全年度报告制度，每年定期编制、报送水库大坝安全年度报告，明确本年度水库安全检查、调度运行、维修养护、隐患处理、安全状况等内容，不仅可以摸清、掌握水库大坝实时安全状况，也能指导管理单位对重点部位的监测管理，督促管理单位进一步做细、做实大坝安全管理工作，全面提高水库大坝安全管理水平。同时，也能为水库大坝安全鉴定提供更加全面的运行管理资料，便于鉴定工作承担单位更加准确地评估水库大坝安全状态。

4.提升水库信息化管理水平

在计算机网络技术高速发展的今天，利用各种信息化手段进行水库管理是当今乃至未来一段时间内水库工程管理的必然趋势。利用网络信息技术，建立能够用于水库大坝安全管理的信息化、数字化系统平台，实时采集多种水雨情、变形、渗漏量、渗透压等监测数据，并对监测数据进行自动传输、存储、分析及预警，及时发现潜在隐患；同时整合遥感监测、水下机器人等高科技设备，实现一体化同步监测管理，以提高水库大坝安全管理的工作效率。

四、结 语

随着经济社会发展，水库的安全问题受到社会各界越来越广泛的关注，江苏在水库管理方面积累了一定的经验，形成了具有江苏特色的管理模式，在立足水库工程安全管理的基础上，强化水库库区资源、水质和水生态保护综合管理，不断向规范化和精细化管理发展，着力实现水库工程管理现代化，保障水库安全运行和综合效益充分发挥。