城乡社会治理问题研究——从湖南宁乡百年不遇水灾谈起

黄庆林



城乡社会治理问题研究——从湖南宁乡百年不遇水灾谈起

黄庆林

（广东工业大学 政法学院，广东 广州 510090）

2017年7月1日，宁乡发生百年不遇水灾，民众受损惨重，县政府及基层政府立即投入抢险救灾工作之中，然而事后民众却不认同。总结此次宁乡水灾中的政府和群众行为可知，提升城乡社会治理水平，需要完善灾害预警机制，提升民众自救意识和自救能力，同时要确保信息公开透明。

宁乡县；水灾；社会治理；自救

2017年6月，湖南连续多日降雨，宁乡县雨水不断，特别是6月22日至7月1日，连续强降雨，导致多处发生水淹、滑坡、泥石流等重大自然灾害。据统计，受灾人口81.5万，占全县人口的56%，因灾死亡或落水溺亡、失联人员共44人。洪灾来临后，宁乡县各级政府在灾害救济和灾后重建中做出了很大努力，然而却得不到民众理解和认同，灾后商户堵路者有之，游行者有之，向政府索赔者有之。为什么会这样？本文拟对其梳理，以探讨如何提升城乡社会治理水平。

一、灾害预警机制的完善：社会治理的基本保障

灾害预警机制是指灾害发生前应急网络的建立和灾害信息的发布。自然灾害来临，损失不可避免，但能否建立一套有效的灾害预警系统，在灾害来临前能及时通告民众并组织人们防范，最大可能地减少灾害损失和人员伤亡?按规定，为减轻和防御气象灾害，保护国家和人民生命财产安全，各级气象主管部门所属气象台应向社会公众发布气象灾害预警信号。纵观宁乡此次灾害，相关预警信息却非常匮乏，机制不健全问题凸显。

宁乡，名为“安宁之乡”，也素来较为安宁，自然灾害、气象灾害并不多见。民国时期，湖南没有统一的水利管理部门，也没有整体的规划和组织，水利失修严重，灾荒非常普遍，如1931年湖南水灾非常严重，饿殍载道[1]，堤垸溃决者90℅。新中国成立后，国家投入大量资金、人力及物力，积极建设水利工程，大量防洪、灌溉、排涝、发电等工程设施相继建成，初步控制了普遍的洪水灾害。宁乡筑造了时为全国三大土坝水利工程之一的黄材水库，各河流也都得到了有效疏浚，垸田塘坝年年加固修筑，使水涝少有发生。1998年，长江发生了自1954年以来的又一次全流域性大洪水，湖南省受损惨重，宁乡水灾基本局限于沿河一带。此后近20年，宁乡没有大的水涝灾害。但近年，宁乡小水涝却时有发生。2016年7月4日，宁乡县菁华铺镇村，暴雨下得一条小沟渠变成了数十米宽的大河，宁乡县城大面积内涝，一天内发生10余处险情。此次水涝造成村民重大损失，煤炭坝镇房屋受损117栋，进水房屋近千栋，山体滑坡86处，公路堵塞12处，近千亩养殖水面一片汪洋，2万亩农田被淹，河道中到处是乱窜的家禽和翻滚的牲畜[2]。2017年的灾情更为严重，波及范围非常广，县城居民楼不少都被淹没在了水中，沙河市场商铺严重受损，有的商铺卷闸门被水冲开，货物流出，整个宁乡步行街都浸泡于水中，有乡镇山体滑坡，公路被冲毁者比比皆是，多个乡镇通讯中断与外界失去联系。反思此次灾情，不难发现，灾害的发生乃因宁乡水利长期失修问题所致。

水利失修，很大部分原因在于农业的衰颓。在宁乡，依靠农业种植难以养家糊口的农民纷纷经商或是进城务工，有的田地被征收而荒废，有的田地因污染无法耕种。当田地收入难以成为村民主要家庭收入的时候，水利失修便不再是人们关注的问题。2003年国家取消农业税后，县域财政结构发生变化，财政收入中除国税、拨款之外，地税更注重间接税，地方财政对水利的投入也相应减少。总之，池塘河坝多年未曾修筑，塘坝河渠蓄水能力低，疏于疏浚，河水很容易倒灌。另外，沩水边上砂石场众多，盲目开采使河堤防洪能力日益薄弱。村民纷纷追求经济利益没能关注水利问题。因此，在此次水灾中，大成村附近沩河沿线决堤者甚众，河水倒灌，到处一片汪洋。然而，作为统筹地方事务的当地职能部门，本应该意识到，水利问题是关系人民生命财产安全的大问题，也是预防水涝的关键，水灾预防机制的建构离不开水利设施的修筑与完善。

笔者调查发现，灾害发生前，宁乡、长沙等地气象部门对十几天强降雨所导致的后果并未充分预见，当地电视媒体没有及时对气象灾害可能导致的后果进行滚动播报，有关部门也没有手机预警信息的发布，很少遭遇大水灾的宁乡老百姓对灾情的掌握基本来自于微信朋友圈里的实时播报。在缺乏政府和各界提前引导、大力宣传通告的情况下，民众对此次灾情及将会带来的后果并未充分认识，众多微信朋友圈里所发的视频都是当地民众半是插科打诨半是忐忑担忧的播报，从各种带着娱乐情绪的语言可以判断，他们并未意识到灾情的严重性，也没有做好防范，观望是大灾来临前民众的基本状态。甚至黄材水库泄洪也颇为仓促，没能提前让所有沿河老百姓和低洼地带商户获知（虽有文件通知，但通知稍显滞后，且通知没能到位）。民众纷纷反映，水位涨得太快、太突然，导致撤离不及。不少商户因没能及时转移货物，损失惨重。澳亚卫视进行采访时商户们纷纷谈及了此方面问题，怨声载道。根据《湖南省防汛管理条例》规定，水库的管理单位在泄洪前应当通知下游的地方政府；发生大洪水时，各级政府应做好群众的转移、安置工作。此次宁乡水灾中，虽然有的乡镇有干部挨家挨户通知了村民，但也有村镇民众毫不知情，没有得到通知。笔者调研发现，在通讯如此发达的今天，民众也未从手机信息、微信等上面收到泄洪及转移的预警通知。

可见，宁乡虽为全国百强县，但与其名号明显不协调的是其灾害预警机制的完善迫在眉睫。以此为教训，宁乡县必须建立一整套完善的灾害预警系统，从而能及时向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；开放应急避难场所，疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产，情况紧急时，实行有组织的避险转移；加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障。

二、群众自救意识：城乡社区治理能力和水平提升之必需

不管是城镇社区还是村镇，从根本上来说，其健康发展有赖于社区成员对社区事务和社区发展的积极关注。随着社会的发展，需要逐步培养城乡社区居民的社区发展意识和主动参与社区事务的行为与能力。因此，在一定程度上，基层居民自治和居民社区参与对推进城乡社区建设发挥着重要作用。

基层居民自治这个提法在国内已流行多年，但宁乡与经济发展速度严重脱节的是居民的社区事务参与能力。在此次宁乡水灾中，微信朋友圈的相关视频，大多来自城乡居民之手，并广泛传播，反映出人们对灾情的关注和对灾害严重程度难以估量的忐忑与不安，但他们面对水灾只有不知所措的感叹：“怎么办”“不得了”。灾难来临前，民众基本关注的是自家门前水，或者抱着看热闹的心态观看河流塘坝的溃决，居民大多缺乏防灾知识及自救能力，基本都在被动等待政府救援，鲜少开展有组织的自救行动。其原因既与政府在此方面尚未充分重视和发掘有关，也与民众自治能力和自治理念的缺乏脱不了干系。怎样有效调动居民参与社区事务的积极性以解决社区治理中因政府行政资源短缺而难以解决的问题，是政府首先要考虑的事情。因此，尽快转变政府职能，创设自治性社区组织体系，提高居民自治意识和培育社区民间社会组织，发展和健全基层群众自治制度，进行决策公开民主管理，充分发挥居民（村民）会议、居民（村民）委员会、居民（村民）小组在社区管理中的主体作用，就显得极其重要。民众责任感和社区事务参与意识及其能力的提升，需要政府积极规划并实施。

水灾发生后，宁乡某乡政府干部在朋友圈感叹：“以前，觉得自家的事都是自家处理，工作在基层后，才发现，原来很多事情都可以找政府。没钱了，找政府；房子倒了，找政府；邻里纠纷，找政府；没解决低保，找政府；慰问金给少了，找政府。政府慢慢地变得更加忙碌。部分群众不理解干部，不理解政府，觉得干部和政府是神，无所不能，什么事都能解决。随着群众的期盼越来越多，上级要求越来越高，追责制度越来越严，乡镇干部越来越难，越来越忙。群众的有些情绪可以理解，但是请不要一味怪政府，怪干部，我们也是人，我们也有家人，我们的家人也有失联的，但是我们没在他们身边陪着，因为我们在坚守我们的工作，我们不伟大，但我们对得起这份工作！请相信，为了群众的人身和财产安全，我们一直都在努力，也在本着大局做最好的安排。”此段话反映出一个基层干部的些许无奈和辛酸，也是不少基层公务员心态的真实写照。虽然政府工作人员中确实存在一些贪污违纪、损公肥私的害群之马，但不可否认，不少政府工作人员是兢兢业业的。在此次灾害救济中，宁乡县委领导和乡镇领导不可谓不辛苦，公安等职能部门不可谓不投入，可基层干部的努力并未得到社区居民和村民的认同，事后民众依旧怨声载道。其中原因何在？这与不少害群之马导致基层政府公信力降低有关，与政府方面组织不力有关，也与居民过于依赖政府、自治能力及自救能力低有关联。

民众不懂自救，一味依靠政府，但政府资源有限，自然难以满足民众需求。当民众责怪政府救助不及时时，有政府人员中在朋友圈质问：“7月1日前的灾情预警通知你们留意了吗？洪水猛涨的时候你自己在哪？是不是拿着个手机玩朋友圈或者看着朋友圈幸灾乐祸或者唉声叹气，你帮了别人转移物品或者参与救灾了吗？洪水还未完全褪去，就有20多个乡镇恢复供水供电，通讯基本有保障，你是扶了电线杆还是蹚水接了线还是下水修了管道？面对全域范围内几十万人的受灾，各级干部才万把人的情况，你如何把所有受灾群众安抚转移解决所有困难？”此段话对百姓缺乏自治能力和参与意识的描述确实贴近现实。

然而，百姓自治能力不会突然提高，这需要政府和社会各界引导、组织和宣传。首先，从政府角度来说，需要提高社区居民的参与意识和能力，凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项，关乎居民群众切身利益的问题和矛盾，不能仅由政府拍板决定，而应该由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。长期的耳濡目染和社区事务参与，而不是被动地等着政府来帮助解决，是推动民众自治能力和自救能力的前提。其次，让社会力量广泛参与到社区事务中，也不失为提升居民社区意识和社区参与能力的一个重要途径。因此，政府应该为社会组织参与社会事务提供平台和基础，正如中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中所指出的：地方要结合实际制定社区工作者队伍发展专项规划和社区工作者管理办法，把城乡社区党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍统筹管理，建设一支素质优良的专业化社区工作者队伍。

三、信息公开透明：提高城乡社区治理水平的必备要素

宁乡水灾并不常见，相关救助资源和救援人员不足也在情理之中，如此，向外界求助就成了减少灾区和灾民损失的有效途径。灾害紧急救援开始时，救援的参与组织可事先了解灾害的性质、范围、严重程度，对受灾群众的数量、种类进行快速评估，然后判断救援的人力资源、物资和时间。然而，让宁乡老百姓十分纳闷和气愤的是，水灾发生时，媒体基本处于失声状态，报纸新闻、电视媒体都鲜有对宁乡百年不遇大水灾的报道，7月1日宁乡各乡镇灾情已十分严重之际，湖南地方电视台的报道也寥寥无几，老百姓议论纷纷，认为作为重灾区的宁乡成了被遗忘的地方。

此次宁乡水灾，不少商户几十年心血毁于一旦，沙河市场商户损失尤其惨重，少的几十万，多的几百万甚至近千万。商户们恼怒于黄材水库泄洪通知的不及时，导致他们来不及转移货物。这既是预警机制的问题，也是信息公开的问题。虽然民众在传播灾情的过程中确实存在将其他地区灾情的图片和视频作为宁乡灾情传播以混淆视听的现象。但不可否认，之所以存在这些现象，与信息不够公开有着很大关联。信息不公开，导致群众未能及时做出规划，百姓的愤怒情绪因而被激发，故而当主要负责宁乡城区救灾工作的文副县长用“城区遭受前所未有的、百年难遇的洪灾，没有死伤人员，这是我们最大的胜利”来总结城区救灾情况时，非议纷纷，受损惨重的沙河市场商户们，个个义愤填膺。很明显，文副县长总结其所负责区域内救灾情况的话语并非有误，但用“胜利”的词汇来形容尚处于水中的宁乡城区救灾工作，无疑刺激了无数受灾民众受伤的心。农村受损惨重，死伤者大有人在，此时用“城区并无伤亡”来总结救灾“胜利”，农村老百姓难以接受。城区居民和商户受损惨重，民众认为，这些都归因于政府信息不公开，泄洪通知不及时才导致损失加重。民众受损惨重，与其自身疏忽大意分不开，但信息不公开或公开不及时、通告不到位等也都是加剧灾民受灾程度的重要因素。

信息公开不及时，还会导致谣言满天飞。在宁乡此次灾害发生过程中，各种谣言甚嚣尘上，文副县长此次讲话惹来轩然大波，微信中断章取义者有之，恶意编辑者有之。不少县领导与基层干部们对群众的表现也十分失望，颇有付出得不到认可的无奈与愤怒，一个基层干部在朋友圈这样写道：“我，一个共产党员，一名基层干部，我一直在抗洪救灾一线，我在履行党员、干部的职责！不求人人知晓、理解，因为每个群众受灾都会有埋怨等一时的负面情绪，我们无条件理解、理解！但是，当我看到，今天微信群里，有居心叵测的人，把人民政府一个连续几天奔走在抗洪抢险一线的副县长的现场动情讲话，和一些与宁乡本次洪灾无关的照片编辑在一起，把他的讲话重新恶意剪辑，我无语！此人，其心当诛！”可见，百姓对地方政府不信任情绪因信息的不公开在不断蔓延，也影响了大家团结一致共同救灾与灾后重建工作的有序进行。

洪水来袭前夕，有一则信息在网上悄然传播：“刚刚市里开了全市防汛紧急电视电话会议，今天晚上开始至明天有特大暴雨（有可能有1998年那么大洪水）。”然而，长沙市防指很快就证实该消息为谣言，称市防指并没有召开紧急电视电话会议，也没有发布人员紧急转移和涉及用水安全的信息，希望广大群众不要传谣信谣，如有重大信息都将通过正规媒体向社会公布[3]。面对谣言时官方紧急辟谣并无过错，但如此大的水灾，居然没有提前预警，也是有关管理部门预报之疏忽、判断和预防之失误。在灾情已经到来的时刻，相关部门却没能及时将预报及信息公开，民众猜测、不安，进而引发谣言也就在所难免了。

总之，此次宁乡灾情暴露出了某些地方政府普遍存在的一些问题，绝非宁乡独有。宁乡已为此付出了惨痛的代价，相信以此为契机，加强和创新社会治理，各地政府的社会治理水平会有所提高和发展。城乡社会治理，事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化成为现今发展之必需。

[1] 黄庆林．1931年洞庭湖区水灾原因及荒赈特色[J]．株洲师范高等专科学校学报，2003(1)：77–80．

[2] 暴雨突袭多栋房屋受损宁乡一个镇长抢险24小时[EB/OL]．(2016-07-05)[2017-08-23]．http://hn.rednet.cn/c/2016/07/05/4026277.htm

[3] 长沙遭遇洪灾，并不能证明此前紧急辟谣有错[EB/OL]．(2017-07-03)[2017-08-23]．http:// news.163.com/17/0703/17/COEFDNUJ000187VI.html．

〔责任编辑 叶厚隽〕

2017-10-05

黄庆林（1977―），女，湖南宁乡人，副教授，博士。

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