精准扶贫与乡村社会治理的重塑

李康辉，罗亚男

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

党的十八大以来，精准扶贫成为我国一项重要的扶贫战略，也是我国当下解决贫困问题的新思路、新举措。自中央政府自上而下推动该政策落地和实施之后，精准扶贫政策马上成为学术研究和政策讨论的焦点议题。学界对此进行了较为广泛的理论探讨和丰富多样的经验研究，主要围绕精准扶贫的理论蕴含、基层实践困境、应对和改进策略做出了较多的研究成果。

理论层面，许多学者首先对“精准扶贫”的科学内涵进行了定义和阐释，其次从已有的社会科学理论中汲取知识对精准扶贫进行了理论解析。已有研究从效益最大化理论、精细社会理论、社会控制理论、中央——地方关系、社会成本等理论或视角对其进行了深入解读，进一步解释了精准扶贫政策的内在理路和深层内涵。经验研究主要关注精准扶贫政策在乡村社会的运作困境，并在此基础上提出相应的政策建议。精准扶贫政策的运作是一个系统过程，包含精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面。已有研究针对这四个方面所遇到的技术难题和实践困境进行了许多个案研究，并指出了问题的症结所在。此外，也有学者针对扶贫资源在具体乡村场域所遭遇的资源使用的内卷化和资源分配的精英俘获等问题进行了研究。毋庸置疑，以上研究对我们认识精准扶贫政策及其在乡村社会的运行实践具有重要的指导价值。

纵观以往研究，未能跳出“精准扶贫”这一政策本身，未能对“精准扶贫”这一新的学术研究资源进行有效扩展。精准扶贫作为继农业税取消之后的一项重大涉农政策，这一政策的主旨无疑是助力脱贫攻坚，实现全面小康，但是这一政策所具有的基层政治效应却鲜有研究涉及。精准扶贫是国家政策与相关配套资源下沉农村社区的过程，基层政权的乡镇一级在此过程中具有政策、资源与话语的支配权。这一政策资源将改变基层政权的“悬浮型”特质，使乡镇政权重返乡村，对乡村社会治理产生重新的塑造作用。本文的研究问题：精准扶贫作为当下基层政权农村工作的一项重点工作和重要抓手，对乡镇与农村社会的互动会产生何种影响？对农村社会治理有何作用？

一、中国乡村治理转型下的精准扶贫

新中国成立以来，农村的社会治理实践经历了不同时期的阶段性演化。新中国成立至改革开放之前，农村社会治理呈现为“集权统一”的单轨治理图景。新中国的成立，不仅从根本上摧毁和颠覆了旧有的封建专制的政治传统，而且更是对中国社会的一次大换血式的社会再造。新生政权对乡村社会、农民与国家、乡村精英与普通群众之间的关系进行了重构。国家通过农民的诉苦运动、土地改革、农业合作化等各种方式的运动式治理，使得国家政权的合法性在农村得到了根本性的确认和巩固。集体化时代，国家权力和意识形态通过自上而下的方式，渗透到了农村的每一个角落，乡村社会成为具有组织化、行政化的高度统一的社会行政单位，政治权力的深入渗透、严格的计划经济制度以及城乡二元分割的社会结构，使得农民失去了传统的自由和自治。农业合作化运动中，国家通过指派政治忠诚、阶级立场坚定、代表着国家“专断权力”的工作队主导乡村社会的改造，通过一系列的政治运动，完成了对农村集体化的改造。农村高级社的建立和农业合作化运动的持续开展，使国家权力悄然并强制地嵌入于农村社会，并与农村社会融为一体。这不仅改变国家对农村社会的治理格局，而且也改变了传统的乡村社会结构，使得农村社会形成了“村社合一”的政治结构。最终通过人民公社的建立，将国家权力和农村社会经济组织结合在一起，实现了政社合一。至此，农村社会完全被束缚在国家集权主义的自上而下的全面管控中，农村社会发展失去了活力，农村社会成为国家的附属物，失去了发展的自主性和可能性。

十一届三中全会之后，随着改革开放政策实施，农村社会又进行了一次推倒重来的重大社会改革，原来建立在集体经营基础上的农业经济被以家庭为单位的小农经济所取代了，人民公社制度逐渐退出历史舞台。随着市场的开放，农民逐渐被市场化中理性化、个体化和自由化的观念所侵染，广大的农民群体逐渐摆脱了集体化时代中精神和人身自由的束缚。在农村经济体制变迁的背景下，农村的政治组织也发生了变化，对人民公社制度进行了改革，将原来的公社重新改制为乡镇，将生产队改为以村民自治为核心的村民委员会。从此，国家权力收缩至乡镇一级，国家对农民的生活、经济较少干扰。这使得乡村社会释放了巨大的发展能量，而且也促进了乡村繁荣和国家发展。这一时期，国家与农村的互动，主要是通过其乡镇这一级基层政权的代理人来进行，通过收取农业税、执行计划生育、公共基础设施与服务的供给等方式与农民发生互动。总体而言，税费改革之前国家与农村社会的关系是处于缓和与紧张的摆动之中。这一阶段是“乡政村治”的乡村治理图景，农民虽有发展的自由，但税轻费重、缺乏规范是农民负担的主要特点。周飞舟将基层政权正在农村的运作称之为“汲取型”政权。

为了改变这种不良的治理格局，减轻农民负担，促进社会和谐稳定。2003年，中央政府在全国范围内推行税费改革，农民不必再向政府缴纳除正规税收以外的其他费用。2004年，中央决定逐年降低农业税，但只过了两年时间，2006年中央就全面取消农业税。这一变革具有历史性意义，农民可以合法地不用缴纳“皇粮国税”，也不再受地方政府的摊派和盘剥。但所引发的意外性后果是，农村基层政府尤其是乡镇一级政府，受到了巨大冲击，使得乡镇一级与农村社会失去了可以经常发生互动的基础和途径，乡镇政府与农村社会的联系逐渐减弱，乡镇政府也逐渐退出了乡村社会，成为了悬浮型政权。这不仅造成了基层政权在乡村社会的“合法性弱化”，而且也使得乡村治理缺乏国家权力的监管。

但是，当下正在全面实施的精准扶贫政策，则为重塑和再造乡村社会的治理结构和环境提供了一个重要的抓手和途径，不仅可以改善基层政府在乡村社会治理中的缺失，也可以实现乡村社会治理环境的重塑。

二、精准扶贫对乡村社会治理的重塑

乡村社会治理的完善和发展是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要有机组成部分。精准扶贫虽然是我国扶贫治理领域的一项重要战略，但其所发挥的功能则远超出了其扶贫本身。乡村治理式的精准扶贫工作是一种在国家权力主导下的乡村社会的整体式变迁，精准扶贫不仅助推乡村减贫脱贫，而且也会对乡村社会治理产生重大影响。具体而言，精准扶贫对乡村社会治理的重塑主要体现在以下三个方面：

（一）权力重返，“乡镇——村委——农民”三者互动局面的形成

精准扶贫战略在乡村社会的实践与推进，对当下干群关系的互动提出了新要求，为乡镇干部的执政内容、目标和方式提供了明确而精准的方向，为村干部的工作职责和工作重点划定了范围和界限，也为村民思想观念和行为方式的转变提供了理论指导。精准扶贫政策实行严格的一把手责任制，自上而下，形成了省、市、县、乡、村五级的落实责任制的治理格局。处于政府末梢的乡镇、村委，负责精准扶贫政策中各项任务的执行。在这种压力型体制下，乡镇和村一级政府负有巨大的压力，这种压力也促使乡镇政府改变以往的各种方式，将最主要的经历和最多的资源用于精准扶贫，并与村委实现频繁互动，村委再与村民进行扶贫领域的交流和联系。

精准扶贫由于时间紧、任务重，所以就不可避免地形成压力在政府层级间向下传导，这种压力传导效应在乡镇、村委两级政府中最为显著。因此，为了如期实现脱贫攻坚，乡镇政府和村委班子之间形成了频繁、密切的互动，乡镇一级政府出于核心的领导地位，村委班子则密切配合乡镇一级的政策部署和安排，很少有讨价还价的余地。精准扶贫精准到户，除了公共基础设施建设的项目之外，许多政策都是直接以家户为单位执行。这就要求村委与村民之间要进行深入的交流，要精准掌握农户家庭状况，最主要的包括家庭人口的构成、经济收入状况等。因此，这种政策与压力的传递，使得乡镇一级政府的权力重返乡村，改变了以往悬浮的状态，为乡村社会治理嵌入了外来权威性力量，已形成了乡镇——村委——村民之间多元力量的互动，不仅激发了乡村社会治理的活力，而且也改变了基层治理的权威结构。

（二）技术下乡，乡村社会治理的现代化与精准化

精准扶贫在基层的运作能否实现有效的管理和监督，就在于其监管和考核的技术是否现代化。随着信息技术的发展，国家在社会治理过程中也大力应用现代信息科技的成果，开发了各种信息平台，以此来应对治理过程的复杂性和减少不同层级政府之间信息的不对称问题。信息化平台的建设，不仅有利于实现不同层级政府之间、政府与民众的信息沟通的通畅精准，而且也能使政府掌握信息背后所反映的社会问题。因而，也就可以对症下药，有针对性地出台相关措施，解决社会中存在的一些问题。

精准扶贫的实施，要求各级政府要建立起精准扶贫的大数据库，以便各级政府实时掌握各地区精准扶贫的进展情况。这就要求当地政府要去收集、整理和汇总精准扶贫对象的生产、生活、经济、家庭等的描述性数据。此外，还包括整个村落的地理、资源、经济、人口、家户等信息。这些信息不仅要有纸质版文档，而且最终还要输入到精准扶贫的大数据平台，实现信息在不同层级政府之间的共享。这些具体的工作，则需要乡镇干部，最主要的是村委领导成员去具体实施。这种技术管理方式防止了以往基层工作中可能存在的敷衍了事和形式主义等问题，有利于精准扶贫政策和措施的落实到位。同时，这种繁琐、复杂且具有现代化特点的技术治理，也锻炼了基层干部的工作方法和工作技术。虽然这也可能使得他们工作量增大、工作难度增加，但这种技术化治理的方式在当下的社会治理中已成为一种势不可挡的趋势，技术下乡、数字化管理与信息化平台的运作，在基层社会治理的应用中将越来越广泛，这也将进一步助推乡村社会治理的现代化和精准化。

（三）环境再造，乡村治理生态的改良和优化

精准扶贫是一个系统性工程，不仅要求农民实现增收致富的目标，而且还要实现乡村社会基础设施、文化、生态环境等多方面的升级改造，切实改善群众生产生活条件。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”。十八大报告中也提出了“五位一体”的总布局，将生态建设置于新的高度。因此，精准扶贫政策的执行过程也突出了对乡村生态环境的整治与改造，强调根据村落自然人文状况发展相关产业和建设基础设施，实现人与自然的和谐。通过精准扶贫，乡村社会人民群众的生活水平不仅能够得到实质性的提升，而且村落的自然生态环境、基础设施也会发生巨大的改良。

乡村社会生态环境的改善、基础设施的健全、扶贫产业的发展，将会产生巨大“拉力”作用，促使一部分农民工返乡就业或创业，可以在一定程度上改善乡村社会人口的“空心化”问题，也会缓解留守老人、留守儿童等社会问题，最终也将促进乡村社会的安定与和谐。精准扶贫的运作使得基层干部与普通群众的接触增多、距离增进，实现了党的干部“从群众中来，到群众中去”的群众工作路线。有利于增强基层政府在乡村社会的公信力和影响力，进而加强乡镇一级政府在乡村社会的合法性，改变过去“悬浮”和“脱域”的状态。同时，精准扶贫的过程国家不仅加强了资源向贫困农村地区的输入，而且也注重话语宣传，如“扶贫先扶志、对症拔穷根”“人穷志不穷、脱贫靠自身”等一系列宣传标语，使得农民增强了致富的信心，激发了奔小康的决心。因此，精准扶贫实现了乡村环境的再造，改善了村落的自然生态、政府的政治生态和群众的心态生态，有利于乡村社会治理生态的改善和优化。

三、结论与讨论

精准扶贫政策是我国扶贫治理创新的最新成果，是助推我国全面实现小康社会的有力武器。精准扶贫的作用不仅仅是实现贫困地区和贫困群众的脱贫致富，而且更是我国实现乡村社会治理现代化的重要实践。本文考察了精准扶贫政策对乡村社会治理的重要影响，认为精准扶贫将使得税费改革以来，乡镇一级政权在农村社会的处境得到有效改善。精准扶贫作为当下基层政府农村工作的一项重要抓手，将重塑基层政府在乡村社会治理中的权威地位，增强其在地方执政和治理的合法性。精准扶贫在基层的运作对乡村社会治理产生了积极的意外性后果，基层政府权力的重返、技术化治理的下乡与乡村环境的再造，这些都将促进乡村社会治理走向现代化。

[1]刘解龙.经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新[J].湖南社会科学,2015（4）:156-159.

[2]王宇,李博,左停.精准扶贫的理论导向与实践逻辑——基于精细社会理论的视角[J].贵州社会科学,2016（5）:156-161.

[3]左停,杨雨鑫,钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学,2015（8）:156-162.

[4]任超,袁明宝.分类治理:精准扶贫政策的实践困境与重点方向——以湖北秭归县为例[J].北京社会科学,2017（1）:100-108.

[5]邢成举.乡村扶贫资源分配中的精英俘获[D].中国农业大学,2014.

[6]马良灿.中国乡村社会治理的四次转型[J].学习与探索,2014（9）:45-50.

[7]张乐天.告别理想:人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社,2005.

[8]周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）:105-125.

[9]于建嵘.岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁[M].长沙：湖南文艺出版社,2013.

[10]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006（3）：1-38.

[11]胡红霞,李达,王俊程.精准扶贫与乡村治理创新[J].西南科技大学学报 （哲学社会科学版）,2017,34（5）:53-58.