非营利性组织参与社区公共服务供给：作用、困境和对策

邹 木

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

随着我国经济社会的发展和城镇化水平的不断提升，我国社区的发展也呈现出复杂多变的趋势，由此社区对于公共服务的需求也越来越多样化。但是，仅仅依靠政府和市场提供的方式远远不能满足社区对于公共服务的需求，公共服务产品需求和供给之间的矛盾日益凸显。面对如此困境，必须丰富社区公共服务的供给方式，引入第三方机构来参与社区公共服务的提供，而非营利性组织可以很好地扮演这个角色。非营利性组织由于自身独立性、自愿性和非营利性的特点，可以有效弥补在供给公共服务过程中政府失灵和市场失灵的缺陷，从而最大限度地满足社区对于公共服务的需求。

一、非营利性组织在社区公共服务供给中的作用

（一）弥补了政府供给和市场供给的不足

对于政府来说，由于在一定阶段内拥有的资源是有限的，而政府却要处理诸多复杂事务。首先，现阶段由于实际情况的众多限制，比如政府的工作重点是放在经济建设上，政府在为社区提供公共服务方面必然有所节制和限制，因此无法满足社区对于公共服务的需求。其次，政府作为国家政权中的行政机关，组织的严密性使得在提供公共服务的过程中会有严格的行政审批，提供方式单一，审批时间较长，大大降低了公共服务供给的效率。而非营利性组织作为社会组织，可以凭借组织内部的众多成员通过各种渠道来筹集资金，整合社会资源，从而起到合力作用。

对于市场来说，市场中的企业往往都是追求利益的最大化。而对于社区中的公共服务，从经济学角度来说它们都具有非排他性和非竞争性，导致企业不愿进入公共服务的供给。影响企业不愿进入的原因主要有两点：一是无利可图。公共服务的根本属性使得企业很难对服务进行定价。二是巨大的资金投入。非营利性组织的非营利性是不以盈利为目的，很好地契合了向社区提供公共服务的角色。

（二）丰富了社区公共服务的供给方式和内容

相对于政府和市场来说，非营利性组织在为社区提供公共服务方面，无论是在方式还是在内容上，都具有明显的优势。非营利性组织来源于社区，立足于社区，能够最大限度地了解社区居民对于公共服务的真正需求。在供给方式上，非营利性组织具有很大的灵活性，可以为社区提供居民所需的服务。政府在提供公共服务中缺乏专业性，但是手中拥有资金，因此可以从非营利性组织手中购买公共服务。在供给内容上，社区具有它自身的特点，因此对公共服务的需求也具有独特性。非营利性组织通过了解社区居民的需求，可以提供多种形式的公共服务。这种方式不仅丰富了社区公共服务的内容，也精准地满足了社区居民的需求。

（三）积极推动社区居民参与社区公共服务的供给，促进社区和谐发展

社区居民作为社区的主体，既是公共服务的参与方，也是公共服务的接收方。由于现在社会生活的快节奏，人们之间的关系变得越来越冷淡和松散，地缘关系也大为减弱，使得社区只是每个居民的居住地，缺乏积极的人情互动和感情交流。通过非营利性组织的影响，社区居民可以积极参与到社区服务和发展中，既能体现社区居民的守望相助和自我服务，也可以进一步培养社区居民的公共精神。社区居民可以通过非营利性组织来参与公共服务的供给。非营利性组织为居民提供了一个平台，来促进彼此之间的交流和感情，培养公民的社会参与意识。因此，非营利性组织在提供公共服务的过程中增强了社区居民的凝聚力，提升他们对于社区的归属感和认同度，从而促进社区的和谐发展。

二、非营利性组织参与社区公共服务供给的困境

（一）非营利性组织的角色困境

非营利性组织的角色困境主要表现在三个方面：一是受到传统观念的影响，社区居民缺乏对非营利性组织足够的认识。同时，非营利性组织在实际工作当中和公众缺乏必要的沟通，公众没有相应的渠道参与到非营利性组织的社区治理过程。因此，非营利性组织在提供公共服务时往往受到社区居民的抵制和消极对待。二是非营利性组织的发展滞后。在提供公共服务的过程中，非营利性组织缺乏相关的经验，自身的价值和作用并没有得到充分的体现，难以发挥自身的优势。三是社会公众对非营利性组织的不信任。公众认为非营利性组织并不是为社会服务的，是既得利益集团追求利益的工具和手段而已，因此大大降低了在社会公众心中的公信力。

（二）非营利性组织的体制困境

非营利性组织的体制困境主要体现在两点：一是政策法规体制不完善，二是缺乏相应的绩效评估和监督体制。非营利性组织的体制困境使得其在提供公共服务的过程中，在制度层面上缺乏应有的内容设计和体系建设，使得非营利性组织无章可循。

一是政策法规的不完善。我国涉及与非营利性组织相关的政策法规有国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》以及民政部颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》等一些规范性文件。随着我国经济社会的发展，非营利性组织的发展早已呈现出新的特点，政策文件对于非营利性组织的要求已经跟不上时代的步伐。同时，根据政策文件的要求，使得非营利性组织的准入门槛过高，极大限制了非营利性组织的发展，为社区提供公共服务的效率也大大降低。二是缺乏相应的绩效评估和监督体制。非营利性组织在提供公共服务过程中，如何对其供给的效率进行评估呢？目前，在部分地区已经推行政府向非营利性组织购买公共服务的供给模式，在推行过程中缺乏绩效评估和监督体制。同时，对非营利性组织缺少监督，极易滋生腐败现象。

（三）非营利性组织自身存在的问题

一方面是专业人才的匮乏。在向社区提供公共服务中，涉及到医疗、卫生、保健、教育等方面的事物，需要具有各种学科的专业人才，但是很难为组织人员提供高额的薪酬，组织成员就会认为自己的付出与收获不成正比，也就不愿意留在非营利性组织中。其次，非营利性组织也没有建立起完备的升迁体系。非营利性组织人员的流动性较大，升迁渠道也比较单一，造成大量的高素质人才流失。另一方面是缺少必要的资金来源。长期以来，非营利性组织都依靠政府的拨款来进行发展。此种做法一是不利于非营利性组织的成长。政府手中拥有非营利性组织发展所必须的资金，因此在很大程度上要听从政府的命令。更为重要的是，长期依靠政府拨款限制了非营利性组织的资金筹措能力，缺少向社会和市场筹措资金的实践锻炼。而政府的资金有限，不可能对其进行无限的供给。在发展过程中，由于缺乏资金，使得非营利性组织的发展面临着制约瓶颈，也限制了其为社区提供公共服务的进程。

三、非营利性组织参与社区公共服务的对策

（一）提升非营利性组织的认同度和公信力

“打铁还需自身硬”。要最大限度发挥非营利性组织向社区供给公共服务的潜力，就要提升非营利性组织的认同度和公信力。首先，要在社区居民中进行广泛的宣传，增加居民对于非营利性组织的认识和了解。只有加强自律意识，才能减少社会公众对于非营利性组织的怀疑和不信任，从而提升自身的社会认同感和公信力。提升非营利性组织的认同度和公信力是其有效提供社区公共服务的第一步，没有社区居民的认同和支持，那么一切都是空谈。

（二）建立多位一体的评估和监督机制

构建全方位、多层次的监督和评估体系，需要政府、社区和社会的共同参与。对于政府来说，要充分发挥国家行政机关的作用。由于现阶段政府主要作为非营利性组织的挂靠单位，因此在提供公共服务之前，政府可以对非营利性组织相关的具体方案、内容进行审批和可行性评估，从源头来提升供给效率。考核主体可以根据不同工作内容对非营利性组织及成员各个考核指标进行量化，然后对不同类别、不同层次各要素划分等级标准和分数线。社区应该积极采纳社区居民的意见和建议，总结出非营利性组织提供公共服务的不足之处，并且及时反馈给非营利性组织。

（三）加强非营利性组织的自身建设

加强非营利性组织的自身建设，一是要吸引优秀人才的加入，二是要拓展资金的筹集渠道。对于吸引人才来说，最重要的是要构建完善的人才激励机制。非营利性组织难以吸引人才的加入，主要是因为难以在其中实现自身的人生价值。要适当提升人员的工资待遇，同时也可以丰富激励的形式，如深造学习、跨区域交流等等，以此达到吸引人才的目的。就目前的趋势来看，非营利性组织获取资金的主要渠道还是政府。要处理好与政府之间的关系，向政府阐述组织的目标和价值取向，从而获取更多的资金支持。由于非营利性组织自身的属性，在社会中树立了良好的公众形象，因此，在依靠政府的同时非营利性组织还应该吸引其他资金的加入。

四、结语

非营利性组织作为向社区提供公共服务的一种十分有效的方式，可以弥补政府和市场供给的不足。一方面，要为非营利性组织的发展创造良好的条件。政府促进非营利性组织的发展，无论是在资金上还是在自由度方面，都要给予适当的支持。社会要增强认同和支持，认识和了解非营利性组织的性质和宗旨，减少对它们的误解。另一方面，非营利性组织要加强自身的发展。从人才引进、规章制度、组织管理等方面入手，不断改进自己的不足，发挥自身的优势。只有这样，在为社区提供公共服务的过程中，才能实现政府、市场、非营利性组织的多元互动，实现资源配置的最优化。

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