我国非营利组织与社区公共服务建设

孙 爽

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

一、非营利组织在社区公共服务供给机制中的必要性

（一）社区发展的需要

随着经济的发展，政府失灵和市场失灵的问题越来越明显，导致人们与政府之间的矛盾日益激烈，需求和供给无法成正比。非营利组织的加入可以在很大程度上弥补政府与市场在社区公共服务上的不足，让社区居民能够享受更好的公共物品和公共服务，促进社区更好地发展。同时，政府需要改变原有的供给模式，利用非营利组织的优势来弥补政府在供给方面的缺陷，以满足社区居民的要求。

（二）非营利组织自身发展的需要

近年来，我国非营利组织数量不断激增。据民政部统计，1988年中国登记注册的非营利组织为4573个，截至2013年底，全国非营利组织已达51.54万个。其中，社会团体26.9万个，民办非企业23万个，基金会3713个。非营利组织自身的性质使得它成为为社区公共提供服务供给的重要主体，并且在提供公共服务的供给过程中实现了传统的由供给决定需求到如今需求决定供给的转变，改变了原有的供给模式，在弥补政府和市场供给缺陷、丰富社区公共服务的供给方式和内容等方面起到了一定的推动作用。尽管这样，我国非营利组织的发展依然面临很大的困境和挑战。

（三）建立激励制度的重要性

非营利组织是不以营利为目的，是为实现社会公益、开展各种志愿性的公益服务的社会组织。非营利组织的加入，可以一定程度上弥补政府与市场的不足。但是，公众对公益存在一定的误解，其认为从事公益事业工作人员皆应无偿为社会服务。大众的不理解及舆论的压力也在一定程度上打击了公益组织工作人员的积极性，使非营利组织很难从物质层面去激励员工，导致其工作人员工作积极性不高。所以说，建立健全一套完整的激励机制对于各方的发展都尤为重要。

二、非营利组织参与社区公共品供给的困境

（一）相关法律法规不健全

我国国务院颁布的与非营利组织相关的政策法规中，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《民办非企业单位登记暂行办法》等一系列文件，内容大多不太健全，涉及范围不广泛，且缺乏制约力，参与门槛过高。

2016年9月1日，我国正式颁布实施了《慈善法》，该法律的实施填补了我国慈善法律上的空白，但其在具体适用于我国非营利组织发展方面及细节部分还需要对其进行进一步完善。且地方各级政府能否正确落实《慈善法》并根据各地情况因地制宜地制定符合自身发展的政策，以及如何利用法律去解决社会公众关心的问题，如非营利组织存在的信息公开不及时、公信力不足、透明度不高、监督不利等问题，这些都有待考究。此外，在非营利公益组织得到不断发展的同时，社会也需要对非营利组织的发展进行合适的保障工作，需要法律法规进行良好的保护，这也是能够实现我国非营利组织可持续发展的基础和重点所在。

（二）尚未形成科学的绩效评价体系

目前，我国大部分地区已经开始推行政府向非营利组织购买公共服务的供给模式，但是非营利组织在推行过程中缺乏绩效评估和监督体制，科学的绩效评估体系可以对其在提供公共物品时的优势和不足进行评估，可以提高工作效率，有利于优秀人才的选拔。但现实的情况却是，虽然政府通过购买方式来提供公共服务，但是却没有对公共服务的结果、满意度、诚信度进行相应的测评。相比于我国一些以自上而下模式运营的非营利组织，如红十字会、中国妇联等组织以外，其中大部分是缺乏有效的绩效管理评估。即使有些非营利组织建立了绩效考核标准，但也多是形式主义，没有有效的考核标准，也没有建立激励制度，很难发挥其真正的作用。特别是在我国，非营利组织多以自上而下模式运营。同时，对非营利组织缺少监督，这就使得非营利组织在提供公共服务中权力过大，过程隐蔽，极易滋生腐败现象。

（三）激励方式缺乏灵活性和多样性

目前，我国各种非营利组织数量众多，但是就发展程度来说，和西方国家的非营利组织还有很大的差距。我国一些自上而下的非营利组织，如红十字会、妇联等，由于其自上而下的性质，主要根据政府的需求而工作，导致在这些非营利组织内工作的工作人员缺乏明确的目标，工作方面也缺乏积极性。而且由于非营利组织自身的公益性，不论从社会筹集来的资金，还是靠政府拨款，都用于组织自身的发展中。因此，很难为组织人员提供高额的薪酬。组织成员就会认为自己的付出与收获不成正比，也就不愿意为其服务，且升迁渠道单一，使愿意加入其中的工作人员较少。再加上人们对公益领域目前存在着一定的认知误区，认为公益等于慈善，我捐助给你们公益组织的，必须一分不留地捐出去，然而公益组织也是需要一定的资金来维持正常运转的，这一点也打击了公益组织工作人员的积极性。还有一些非营利组织，激励方式过于单一，要么在激励的过程中不注重员工的多样性，单纯从物质奖励的角度出发；要么忽视物质奖励，单纯进行精神奖励。这些过于单一的手段都很难使员工感到巨大的号召力和感染力，很难激起他们对于工作的积极性。

三、非营利组织参与社区公共服务的对策

（一）完善相应的法律法规

由于法律法规不健全，国内NPO的生存方式各有不同，所以政府及相关部门首先要做的就是建立一套完整的政策法规，用以对非营利组织的活动及其内部员工进行管理。特别是在筹款、人事管理等方面建立起详细的规章制度，明确责任分工，提高工作效率，从而保障非营利组织的社会权益，为其发展营造一个良好的社会环境。以英国政府为例，英国政府每年向非营利组织进行33亿英镑的财政拨款，这一点上大大缓解了非营利组织的生存压力。且英国政府给予了非营利组织绝对的权利，让其拥有绝对的自主权，自主地决定其发展方向，使非营利组织能快速地发展。同时，政府也要完善税收激励机制。我国目前的税前扣除比例过低，严重影响到捐赠者积极性。在这一点上，我们可以学习美国的经验，对某些捐赠采取免税政策或者提高捐赠者捐赠的税前扣除比例，扩大税收的优惠范围。

（二）明确非营利组织的宗旨和使命

我国一些自上而下的非营利组织，如红十字会、妇联等，让其一定程度上成为了为政府服务的工具，导致这些非营利组织内的工作人员缺乏明确的目标和工作积极性。作为其工作人员，应明确组织的宗旨和原则，积极转变思想态度，努力服务公众服务社会，提升自己的办事能力。同时，作为非营利组织自身，也要加强对员工使命感的培养，让他们更加明确组织的宗旨和原则，积极为人民服务。

（三）加强对非营利组织的评估与监督

非营利组织在对社区物品的提供的过程中，可能会出现贪污腐败、供给不及时、效率低下等一系列的问题。所以，对于非营利组织，有必要构建全方位、多层次的监督和评估体系，需要政府、社区和社会的共同参与。对于政府来说，要充分发挥国家行政机关的作用。由于目前中国社会以红十字会、妇联等代表的非营利组织是自上而下成立的，故政府可以对非营利组织相关的具体方案、内容进行审批和可行性评估，从源头来提升供给效率。社区应该积极采纳社区居民的意见和建议，总结出非营利组织提供公共服务的不足之处，并且及时反馈给非营利组织。对于社会来说，主要是强化社会的监督职能。让人民群众加入到对社会的监督中来，促进社会整体向前发展。

（四）培养和吸引人才的加入

想要推动我国非营利组织的发展，就需要吸收大批专业人才的加入，建立起高素质的管理队伍。目前，我国公益组织管理人员多由志愿者担任，多是处于兼职的状态，全职人员所占比例较低，使得人员结构存在较大的不稳定性。特别在兼职人员中，有专业背景知识，特别是管理专业技能的人数太少，故而想要发展少不了精英的加入。所以，政府和公益组织要加大对公益人才的培养，增强组织内部向专业化、高水平方面发展。同时，也要提高非营利组织人员待遇，以此吸引更多人才的加入。当然，除了发展和吸收人才，也要重视留住现有的人才，要采取行动保障现有人才的权利。只有这样，才能促使我国非营利组织蓬勃向上发展。

[1]民政部民间组织管理局.2011年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://mjj.mca.gov.cn/.

[2]王名.非营利组织管理概论[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[3]伍治良.我国非营利组织统一立法的实证调研[J].法学，2014（7）：21-36.

[4]周正.非营利组织“三次分配”的社会福利效应——兼论政府对非营利组织的财政激励规经济管理[J].2010（11）.

[5]赵小平，卢玮静.公益参与公共精神塑造的关系研究——以第三部门激励理论为视角[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2014（5）.