集中行政复议权的可行性分析——以山东省为例

刘赫喆

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

行政复议体制改革是目前行政体系改革的重点所在，关于行政复议权的集中，自2008年全国部分地市开始进行试点至今，一直存有一定争议。从试点地区的实践反馈来看，集中行政复议权对提升复议功效的作用显而易见，但缺乏明确法律依据、行政复议委员会制度不完善等问题始终没有得到妥善解决，此项行政行为的合法性及合理性还有待探讨，何种集中模式最为合理有效也尚未达成共识。山东省作为行政复议体制改革成果较为显著的地域，在制度、组织构建等方面经验丰富，形成了适用于本省的复议权集中模式，通过对其优势及不足进行归纳分析，以期对集中行政复议权的可行性产生更为清晰的认识，从而为全国行政复议体制改革提供有力参考。

一、山东省集中行政复议权改革概况

(一)集中行政复议权的实践探索

行政复议体制改革是近年来行政复议领域一项重要工作，集中行政复议权的提出最早源于2004年国务院 《全面推进依法行政实施纲要》中关于“完善行政复议工作制度”的要求。2006年9月，中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，旨在“探索符合行政复议工作特点的机制和方法”。同年10月的党的十六届六中全会上，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》通过，“完善行政复议制度”首次写入党的全会决定。同年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，将行政复议委员会的试点工作正式提上日程。2008年3月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调“健全行政复议体制”。同年5月，国务院 《关于加强市县政府依法行政的决定》对进一步加强市县政府行政复议工作提出“健全市县政府行政复议机构”的新要求，复议组织的完善成为加强基层复议工作的重要方面。

2008年9月，国务院法制办下发 《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，在北京、山东等8个省、直辖市，开展集中行政复议权以及设置行政复议委员会的试点工作。此次改革目的是将原所属于各部门的行政复议权集中至政府统一行使，并通过建立行政复议委员会的途径引入外部力量，提升行政复议的中立性和公信力，行政复议组织体制变革就此正式拉开帷幕。2010年11月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》将行政复议作为依法化解社会矛盾纠纷的重要内容，为集中行政复议权的实践提供了正式的政策支撑。2013年11月，党的十八届三中全会提出“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”*《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定(单行本)》，人民出版社2013年版。，从中央到地方，行政复议体制改革已形成广泛共识，行政复议审理机制的完善成为改革行政复议体制的主要方向。

将各地行政复议委员会试点工作进行对比可知，北京市仅在省一级政府设立行政复议委员会，而贵州省、黑龙江省等省份的行政复议委员会在省级政府及市、县级政府均有设立。不同于此类推行行政复议委员会试点的路径，山东省仅在设区的市级政府、县级政府设立行政复议委员会作为试点。从2009年开始，山东省在济南、潍坊、济宁、临朐等各地市开始试点进行行政复议体制改革，基本达到预期改革效果。2012年，山东省已基本具备全面推进行政复议委员会试点建设的条件，从而逐步在县级以上政府设立行政复议委员会。2014年，山东省济宁市先行探索出复议权集中，复议审理与监督模式并行的创新模式，因其在行政复议体制改革中的出色表现，获得第三届 “中国法治政府奖”第一名。*谷雨：《济宁市政府荣获第三届“中国法治政府奖”第一名》，http://www.jnnews.tv/news/2014-11/20/cms439268article.shtml，载济宁新闻网。自2012年起，山东省政府连续三年将行政复议作为政府法制重点任务进行部署。2015年7月30日，山东省行政复议工作会议暨省政府行政复议委员会第一次全体会议召开，对行政复议体制机制改革再次提出明确要求。到2015年，全省行政复议综合纠错率达38.79%，办理行政应诉案件13546件，*王德全、刘鹏：《山东行政复议体制改革任务基本完成》，http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/0330/2736474.shtml，载齐鲁网。山东省17个设区地市、137个县(市、区)集中行政复议职权工作基本完成，省、市、县三级政府已全部设立行政复议委员会。2016年4月山东省政府法制办出台《关于规范完善集中复议职权有关问题的通知》，除《行政复议法》所规定的实行垂直领导的行政机关和国家安全机关以外，将我省行政复议权集中至县级以上人民政府统一行使，省政府各部门、直属机构以及法律法规授权组织不再办理行政复议案件。并且明确了执法文书的行政复议告知途径，要求各级机关及部门确保行政复议申请及时转送，积极做好工作职能承接。这一通知的出台，象征着今后山东省行政复议工作将全部集中于各级政府，相关部门不再享有行政复议权。

(二)集中行政复议权的模式选择

行政复议委员会的运行模式基本可以归纳为全部集中、部分集中以及不集中三类，而将行政复议权全部集中至政府行使又有两种情况：一是将受理、审理、决定复议职能全部集中至政府行使；二是行政复议委员会仅集中行使受理、审查职能，决定权依然属于各政府部门，仅在某些复议环节进行“集中式”改造。*王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，《财经法学》2015年第1期。显然，山东省选择适用“集中受理、集中审理、集中决定”的“三集中”模式，有效避免了长期渐进改革可能引发的过渡性问题，有利于复议资源的快速整合，从而最大程度上提高复议工作效率。整体而言，山东省的行政复议权集中工作强调政府的主导作用，以社会专家意见为辅助，在保障行政复议效率的前提下尽量兼顾公平。

就实践情况来看，各行政复议委员会的主任委员和副主任委员，一般由设立行政复议委员会的政府领导及其法制机构领导担任。而其他委员的来源主要包括被集中行政复议权的政府工作部门或直属机构、所属政府法制机构，以及人大、律所、高等院校的人员等等。而山东省在各地市试点中，部分行政复议委员会采用无外部委员参与的模式，委员皆由政府工作部门的人员担任，如临沂市、平度市等市级政府行政复议委员会。这种委员构成模式与现行制度相比形式上差异不大，限制了委员的知识背景和身份，从一定程度上影响着行政复议委员的客观性。但是具体到某一行政复议案件时，通过规定原行政复议机关以外的委员参与审理，可以提高审理结果的中立性。*潘修文：《论我国行政复议委员会制度的试点改革——基于8省(市)实践的分析》，上海交通大学2012年硕士学位论文。当然，将来自各政府工作部门的委员纳入案件审理之中，对于行政复议委员会案件审理会议专业性的提升有所助益，相关委员凭借其丰富的行政管理经验，一定程度上提高了处理行政争议所涉及专门问题的正确率，尤其是在法院较为陌生的行政裁量权行使的方面，同时有利于防止行政机关滥用行政裁量权，保护相对人的合法权利。

其余多数行政复议委员会采用政府部门委员与外部委员共存的模式，多由政府部门委员主导，外部委员辅助。例如济南市行政复议委员会共有委员59名，其中包含一般委员56名，由来自市政府工作部门副职领导，法学学者，律师担任。*济南市政府行政复议委员会委员名单参见《济南市人民政府办公厅关于成立济南市政府行政复议委员会的通知》(济政办字2011〔5〕号)。这种模式将大量各政府部门工作人员吸收至行政复议委员会之中，尽管对具体行政行为所涉及专门问题的深入了解有一定帮助，但也严重影响了行政复议委员会的中立性。以邹城市为例，若由政府工作部门的法制机构人员担任委员，当其工作部门是原复议机关时，该委员审理案件的做法与现行复议制度无本质区别；当该委员所属工作部门与被申请人有利益关系时，则必须按照领导指示审理案件。*潘修文：《论我国行政复议委员会制度的试点改革——基于8省(市)实践的分析》，上海交通大学2012年硕士学位论文。而临朐县政府行政复议裁决委员会政府部门委员与外部委员人数基本持平，委员主要由县政府原本具有复议权的部门、企业、律师事务所等推荐的相关领域专家学者组成，其中来自政府及其部门以外的委员比例达43%，由县政府统一聘任，聘期2年。*参见临朐县人民政府工作报告《立足实际 不断完善 行政复议委员会试点工作不断完善》，http://www.sd-law.gov.cn/复议论坛/879.htm，载山东省政府法制网。这种模式更有利于发挥外部委员的平衡作用，同时兼顾了政府部门委员的专业优势，效果较为理想，已在山东省全省范围内逐步推广适用。

目前，山东省市、县两级已经基本实现了行政复议委员会建设以及复议权由政府统一集中行使两项全覆盖，省级行政复议委员会建设工作开展较晚，在汲取市、县级成功经验后也已步入正轨。山东省行政复议委员会属于省政府内设机构，在原有复议办公室基础上细化扩充，为了弥补部分地市无外部委员参与模式的缺陷，随着集中复议权工作的不断深入开展，山东省的行政复议委员会的形式也不断改良，复议权的行使不只限于法制办复议办公室。由政府、复议机构和相关部门负责人以及专家学者组成的专家咨询委员会，为复议权的合理行使起到了重要的咨询和建议作用，既解决了内部人员办案的公正性问题，又提高了办案专业化水平。需要明确的是，行政复议并非是一种行政系统内部监督和纠错制度，全国各试点成立行政复议委员必须符合中立性、专业性、公开性要求，在解决行政争议、维护相对人权益及社会稳定方面应有所贡献。山东省规定“全面推进行政复议试点工作，依法及时有效化解矛盾纠纷，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用”*《山东人民政府关于推进行政复议委员会试点工作的意见》(鲁政办发2012〔2〕号)。，强调集中行政复议权以化解行政争议这一功能。

综上所述，山东省全部集中行政复议权的做法与现有机构设置存在一定冲突，在一定程度上剥夺了行政相对人对于行政复议机关的选择权，而且此种模式的法律依据和事实依据还有待进一步确认。全部集中模式的优势及劣势都相对突出，山东省作为集中行政复议权的先行者，其做法既有先进之处，同时也存在不妥或风险。如何正确认识其优点与不足，并取长补短，将经验推广至全国行政复议改革，增强集中复议权一系列措施的可行性，是我们目前所要探索的关键所在。

二、集中行政复议权的优势

山东省所采用的复议权全部集中模式，在复议组织建设和人员配置方面具有一定优越性，缓解了复议管辖权分散引发的一系列矛盾，有助于行政复议主渠道作用的发挥。

(一)复议机构合理化

实践操作中，复议机构需要同时处理大量法制机构的相关事务，兼顾办理复议案件的职能，这种不合理的职能分配严重降低了案件审理质量。关于我国目前复议机构的设置，主要存在两大问题：一是复议机构数量繁多，二是复议机构独立性欠缺。随着复议体制改革的不断深入以及行政复议委员会制度的逐步完善，山东省复议机构设置日趋合理，体现出机构精简、独立、便民的特点。

首先是机构精简。集中行政复议权使得复议资源配置集中，最大程度上节省人力物力，提高工作效率。以往的传统模式中，由于行政复议是行政机关内部监督机制的重要组成部分，复议权通常由县级以上政府及相关部门分散行使，行政系统内部并不设置专门复议机关，严重影响工作效率，导致复议资源配置不合理，不利于行政复议制度发挥其在化解纠纷方面的优越性。整体上看，这样的行政制度设计可能导致行政资源浪费、复议组织繁杂等问题，不符合行政机关精简效能的设置原则。全国人大常委会2013年《行政复议法》执法检查报告的统计表明，地方行政复议机关多达30450个，其中部门 27169 个，资源配置效率偏低。自《行政复议法》实施以来，少数县市从未办理复议案件，但每年信访数量却少则三四百件，多达上千件。*参见2013年12月23日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议的 《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查 〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》。由此可见，享有复议权的行政主体众多，从而对各复议机关提出了必须配置专职复议人员的要求。但目前基层复议机构数量多且分散，人员不足属于普遍现象。

行政复议权集中对现有复议资源进行优化整合，有效缓解了复议资源紧张的问题，而复议审理机构的统一，同时也减少了行政复议部门职能交叉的情况。在这方面可以借鉴国外成功经验，如英国的行政裁判所制度，其将复议案件集中于某一专属机构审理，有助于达到复议整体效应的最大化。需要明确的是，不同层级的行政复议委员会，可利用的复议资源及所审理案件数量是不一致的。行政复议委员会所属的政府级别越高，可能得到人才资源则越多，需要审理的案件数量却越小，至于基层政府则恰恰相反，人员少但需求多，案件数量分配不均。因此基层复议委员会的建设工作是提升复议整体水平的关键所在，目前山东省三级行政复议委员会建设较为系统全面，特别是作为试点的基层县市，行政复议权集中工作颇有成效。

其次是机构独立。山东省全面建立行政复议委员会，逐步实现各级政府均设立唯一复议机构的目标，将原本分散于各部门的复议权，集中至本级政府统一行使，避免了部门保护的倾向，有利于提升行政复议的中立性及公正性。

《行政复议法》中复议机构作为专门履行复议职能的组织的独立性未曾明确，仅传达了复议机构与复议机关法制工作机构在组织上的“同一性”，同时导致办公经费中用于复议工作的经费难以落实。*唐璨：《我国行政复议委员会试点的创新与问题》，《国家行政学院学报》2012年第1期。行政复议机构从性质上属于内设机构，级别较高的复议机关会设置专门复议机构，而基层往往由法制工作机构充当，地位较低且专业性较差。从行政复议机关中所派生的复议机构，在干部考核、奖惩等方面，都难免受到行政复议机关主管领导意见的影响。*黄红星：《对我国现行行政复议体制的两点反思》，《法学研究》2004年第2期。自我管辖不利于复议工作的公正独立，容易引发监督不利、程序正义缺失等一系列问题。同时行政复议工作人员难以完全依据事实及法律开展复议工作，容易被复议机关负责人意志所干扰，缺乏一定的职业保障。

由于行政复议涉及法律、行政管理等多方面专业性及技术性问题，因此相关工作由专门裁判机构承担较为合理。结合本省实际情况，山东省选择采用全部集中的行政复议委员会模式。如果复议案件在政府系统中处理分散，势必为复议人员合理行使复议权设置了障碍，因此案件集中至某一特定机构为中立性的实现提供了必要的基础和条件。而参考日本、韩国、我国台湾地区等地的发展模式，行政复议委员会的设置旨在将案件审理权集中，同时实现委员和机构人员选聘的制度化管理，中立性问题也一并解决。黄学贤认为，行政复议委员会应当定位于负责复议事务的非常设的内设组织，具体负责属于本级复议机关管辖的案件受理、审查、决定等事项，最后仍以复议机关的名义作出决定。*黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期。总体而言，要保证复议机构具有相对独立的法律地位，即使仍属于行政机关的组成部分，但作出复议决定时不应受到行政首长意志的干预。

此外，有的学者主张行政复议委员会由同级人大常委会设立，不隶属于任何行政机关*张弘：《行政复议机构独立设置之我见》，《行政论坛》2004年第6期。，这一方案的出发点是保障行政复议委员会的独立性，然而这种方案不仅涉及权力体制的结构性变动，而且与法院的行政纠纷解决职能存在重合，从而导致司法体制更加混乱。一旦脱离行政系统，将难以发挥其专业性优势，因此行政复议委员会应当设置在行政复议机关之下，行政复议制度与诉讼制度并存前提下进行适度司法化。

再次是机构便民。行政相对人的法律素养参差不齐，一定数量的相对人对应当提出复议申请的对口机关及部门认知模糊。在同一案件多个复议机关均有管辖权的情况下，根据行政复议对本机关及个人的利弊影响，经常出现争抢复议权或推诿责任的情况，使得相对人的权利保护存在一定风险及不便。山东省将行政复议权集中至各级政府统一行使，实现委员会审理行政复议案件，繁琐的行政复议程序得到简化，极大方便了相对人行使复议权的形式。此外在完善行政复议委员会的便民制度方面，可以参考他国的一些人性化设置，例如英国行政裁决所制度对于便民具有明确规定，如对于路途遥远而又没有经济能力的相对人，可以提供必要的路费；裁判所应设置面向相对人的休息场所等。*付立坤：《昆明市集中行政复议权实践研究》，云南大学2014年公共管理专业硕士学位论文，第12页。

(二)复议人员职业化

关于行政复议工作人员的任职标准，目前没有任何规范作出明确要求，多数基层复议机关由一般工作人员兼任，缺乏处理复议案件的专门法律知识。行政复议工作人员人数偏少，作为法制办的下设部门，复议机构人员配备受制于严格的编制限制，造成有案无人办，或者难以保证办案质量。而且复议工作人员任职条件的规定模糊，导致复议工作的人员准入门槛过低，从而引发诸多问题：一是专业素养欠缺，基层复议工作人员普遍缺乏法律培训的经历，部分基层法制工作机构仅由一般行政人员代为行使复议职能，专业性严重不足，案件审理质量自然难与法院相提并论。二是人员流动性大，更有甚者并未对法制工作机构及人员进行编制设置和管理，当产生复议案件时临时抽调其他机构人员办理，复议人员并不固定。此外由于复议部门地位较低，工作繁重，导致复议工作人员人才流失现象严重，难以培养能够长期从事复议工作的队伍。三是审理形式单一，虽然相关法律规定，当复议机构认为必要或申请人提出要求时可以启动调查程序，但实践中复议机构大多选择书面审理，从而导致部分复议最终流于形式，处理复议案件的人员缺乏正是主要原因。

针对上述问题，行政复议人员必须统一精简，在集中复议权的同时着手人员职业化建设。参考域外相关经验，设立由专业人员负责的行政争议裁判机构是各国普遍采用的方式，如韩国设立行政审判委员会、英国设立行政裁判所等，根据层级不同对其任职人员的行政经验和法律专业素养，以及各级行政审判委员会的任期、身份保障等法律都有明文规定，这些复议机构专司复议职责，人员固定。*沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，《政治与法律》2011年第9期。再比如美国专门设置行政法法官，由文官事务委员会统一管理，独立于所属行政机关。山东省在集中行政复议权改革中，关于复议委员会成员的选择，关键在于如何平衡人员专业性及人员中立性的关系，充分发挥政府行政工作人员和社会人士的各自优势，并且抑制偏重一方可能引发的风险和问题。政府工作人员具有丰富的实际工作经验，对行政复议的相关事项认知全面，保证了工作效率。但政府内部人员在处理行政复议的公正性和中立性上容易产生一定质疑，缺乏有力的监督途径。而学者、律师等相关专家在学术理论层面对行政复议有清晰准确的认识，相对客观公正，但实际处理问题的经验不足，处理意见可能不符合现实需求。因此，山东省通过行政复议委员会这一形式，不但保留政府、复议机构和相关部门负责人作为重要组成部分，充分发挥人员专业性的优势，而且吸收专家学者等社会相关从业人士，确保复议人员的中立性，逐步形成专门从事行政复议工作的人才队伍，有利于维持稳定的成员结构，并且根据法律政策的修改变动对专门人员进行及时培训，达到专业知识过硬和实践经验丰富的双重要求，使行政复议人员的专业性在处理行政争议中发挥有效作用。

(三)复议功效扩大化

我国目前的行政复议体制尚有诸多缺陷，导致行政复议难以充分发挥其制度优势，复议管辖权过于分散是最主要的原因之一，并因此引发复议机构审理缺乏中立性、公信力不足等一系列问题。因此集中行政复议权是解决这一问题的必然选择，全部集中模式对于提升行政复议功效更是作用明显。

山东省在集中行政复议权工作中注重协调联动，将行政复议工作纳入社会治理体系，各地行政复议机关普遍建立与同级法院联席会议制度，建立与信访部门的配合衔接机制，形成解决行政争议的工作合力，突出行政复议解决纠纷的优势。集中行政复议权不仅增强了行政复议化解社会矛盾的功效，也有助于提高行政复议的执行力。复议受案率大幅度上升，行政复议逐渐成为主要的行政救济渠道，同级人民法院受理的案件数有所下降。山东省开展试点工作之后，特别是集中行政复议权以来，各试点地方的案件数量平均提高一倍以上。2012年，全省新收行政复议数量比2008年增加近1倍。以济宁市为例，2011年4月成立行政复议委员会到2012年底，共收到复议申请1072件，受理869件，同比增长近6倍，行政复议案件与诉讼、信访案件数量比由之前的1:3:21，变为1:0.1:2.45，“大信访、中诉讼、小复议”的化解行政争议的格局逐步改变。*山东省人民政府法制办公室：《关于行政复议体制改革情况的调研报告》，2013年10月。除此之外，行政复议委员会模式引入学者、律师等外部力量参与案件审理，降低社会公众对行政复议决定的质疑，行政复议的公信力得以提升，因案件处理结果不满而上访、起诉的情况也得到缓解。

三、集中行政复议权的潜在风险

全部集中模式优势明显，但其中不足与漏洞也显而易见的。虽然目前山东省行政复议权集中工作成效显著，也不能忽视在法理及实践层面存在诸多不合理、不完善之处，这些潜在风险极可能在复议体制改革进一步深入时爆发，从而成为此项改革合法性、可行性的阻碍，需要对其有正确认识，及时修正防患于未然。

(一)法律依据的欠缺

国务院法制办2008 年关于开展行政复议委员会试点工作的通知中，明确指出依法实施的原则，但是我国行政复议委员会试点工作目前并不存在严格的法律依据，仅为政策性的指导，相关法律法规尚未进行相应修订。《行政复议法》第12-15条以及《行政复议实施条例》第23-25条明确规定了享有行政复议权的主体，确定了以选择管辖为主的混合管辖模式，根据 《行政复议法》 的规定，复议审理权理应由各法定复议机关的复议机构分别行使。

除了山东省以外，各地行政复议委员会的设立依据，仅为国务院法制办所发布的《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》。而山东省针对这种制度障碍，采取了一系列地方立法措施，以省人大常委会制定地方性法规的方式，授予省政府批准市、县政府集中行使复议职权的权利。在行政复议委员会试点工作中，山东省是全国唯一得到地方性法规授权的省份，2009年《山东省行政复议条例》的修订，为行政复议体制改革提供了地方性法规依据，其中第6条第2款明确指出“经省人民政府批准，设区的市、县(市、区)政府可以集中行使行政复议权”。经批准济宁等试点市的复议权集中工作已基本完成；而作为省政府深化经济体制综合配套改革的试点单位，潍坊市也实现了行政复议权的相对集中。

各级行政机关的复议审理权集中至政府统一行使，使得纵向上行政主管部门的原有权力不复存在，从而行政复议审理权主体的产生重大改变，在最高权力机关没有立法或者授权决定的情况下，限制权利的做法理应是违法的，此种复议管辖制度是否成立尚且存疑。因此有关试点地方仅仅集中复议审理权，而复议决定仍以法定复议机关名义分别作出，也正是出于这方面顾虑。*唐璨：《我国行政复议委员会试点的创新与问题》，《国家行政学院学报》2012年第1期。严格意义上，如果 《行政复议法》未正式修改，依然保留分散复议体制，行政复议权的集中行使仅能限制在案件受理、调查、审议等权限之内。除非《行政复议法》进行修订，以集中行政复议权体制代替目前的分散复议机制，才可以由政府作为行政复议机关作出复议决定。

现今山东省将行政复议权统一交由各级政府行使的行为，是否违背了当前法律的规定？自行修改地方性法律作为依据，与目前上位法相冲突，显然不符合依法行政的原则，但其他试点地区仅依据政策指导进行行政复议权集中工作的做法，在行为合法性上同样存在问题。鉴于法律的修改格外慎重，要经历各级试点根据实施效果才能进一步修改完善，那么本省行政复议条例应当及时修改以满足实际需要，从实际操作角度也有一定道理。近年来，山东省的行政复议体制改革成效显著，得到全国人大常委会行政复议法执法检查组及国务院法制办的认可。2015年《法治政府建设实施纲要(2015年-2020年)》提出“完善行政复议制度改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”，说明此种改革作法已经上升至中央层面，改革方向、思路及目标符合国务院的要求。当然，从理论上有力的法律依据是执法的必然要求，因此《行政复议法》的修改已经列入全国人大常委会的立法计划，待国家修法结束后，山东省也应当总结近年来实施经验，进行《山东省行政复议条例》的修订完善，使其成为为复议体制改革提供有力保障的地方性法规。此外，目前《条例》作为山东省各级行政复议机关办案依据及法院行政审判依据，实际工作中各方对事实认定、证据使用等方面的理解不完全一致，需要进一步加强沟通，实现行政复议和行政诉讼的有效衔接。

(二)复议体系的不成熟

在全国范围内，山东省的行政复议体制改革无疑处于领先地位，在行政复议权集中方面为其他地区提供了可参考的改革模式，但在复议体系的构建上，仍然存在一些需要进一步解决并完善的问题，主要体现在以下几个方面：首先，与选择管辖模式相比，将行政复议权集中至各级政府统一行使，当处理涉及各部门具体事项的复议案件时，可能会产生经验缺乏和专业性不足等问题，初期势必会影响处理复议案件的准确性及效率。此外行政复议人员在办案过程中会积累各自领域的办案经验，但由于行政复议人员仅服务于各自所属的复议机关，这些办案经验也因此分散，难以通过系统归纳总结形成具有广泛适用价值的制度性建设经验。其次，承担行政复议职责的复议机构力量不均衡。特别是县一级，法制机构普遍设在政府办公室或其他机构内，也没有专职复议工作人员，部分县级政府不能保障2人办案的要求，缺乏独立性和专业性。再次，行政复议委员会的试点工作尽管已开展多年，但仍然没有健全和完善配套的法律保障制度和措施。一是在法律上尚未明晰复议委员会的法律定位，二是复议委员会委员的遴选标准等制度需要进一步明确，三是缺乏明确的复议委员会受案范围。最后，行政复议委员会机制未完全统一，各地委员会设立形式各异，山东省将其定位为议决机构，但个别地市的行政复议委员会目前仅能发挥议事协调机构的功能，复议专业化程度不高，缺乏固定的审理标准。省级设立行政复议委员会时间较短，对下级委员会的指导监督作用较为有限。

因此，针对目前行政复议体制的缺陷，省政府行政复议委员会的建设显得尤为重要，不但有助于确立较为明确的复议审理标准，推动运行模式及运行规则的统一，同时对各地市行政复议委员会的运行起到有效的引导和监督作用。此外复议案件多集中于基层，必须尽快完善基层政府的集中复议权工作的开展，加强法制机构建设及人员培养。

(三)行政相对人的权利限制

《行政复议法》对行政复议机构的设置确定了行政复议的申请人选择管辖模式。对于非垂直领导的行政机关，一级政府和其上级行政机关均可以作为复议机关，由谁管辖是行政复议申请人的自愿选择的结果。原本相对人可以根据自身情况或信任程度选择复议机关，而山东省将行政复议权强制集中至政府统一行使，间接剥夺了相对人选择复议机关的权利，显然与行政法保护相对人权益的立法初衷相违背。在相关法律并未修订的情况下，是否会造成对行政复议申请权的不合理限制，甚至可能引发权利滥用？

此外，行政相对人如若不能及时知晓本省关于行政复议改革的一系列规定，可能会导致选择复议机关时出现偏差，从而给相对人的权益维护带来不便。为了解决此类问题，山东省各执法机构需要对行政执法文书进行修改，统一文书中所告知的复议救济途径。各级政府与部门之间的衔接过渡工作也非常重要，对行政相对人的复议请求应及时转送，并通知申请人转送相关事宜。

四、结语

行政复议体制改革是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的要求，而行政复议权的集中正是改革的关键所在，而行政复议委员会的创立与发展为其提供了重要的组织支持。纵观2008年以来全国复议体制改革以及各地行政复议委员会试点工作的开展，集中行政复议权的必要性和重要性毋需多言，这也是复议体制改革的必然要求。目前改革需要解决的主要问题，是集中行政复议权的模式选择，探究如何使其更具可行性，以形成某种可以广泛借鉴的合理模式。

山东省作为全国试点工作的先行者，采用行政复议权完全集中模式，实际上取消了除《行政复议法》规定的海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关以外，其他各政府部门的行政复议权。在行政复议委员会的功能定位上，将其作为政府内部的议决机关，由政府行政人员主导，同时吸收社会各界相关专业人士组成。但在部分地市也存在委员会仅发挥咨询功效，或仅由行政工作人员组成的情况，尚未实现复议体制的完全统一。这种模式有效避免了部分改革过渡性问题，对完善行政复议组织及人员建设、充分发挥行政复议功效有着明显优势。但同时山东省在仅有政策指导相关法律尚未修改的情况下，先行通过修订《山东省行政复议条例》这一地方性法规，赋予各地政府集中复议权统一行使的权利，间接剥夺了行政相对人复议申请选择权，有与上位法冲突的嫌疑。并且在行政复议体制的建设上还存在诸多漏洞，个别基层行政复议委员会在组织建设、人员配备、审理标准上仍不健全。各地选择适用的集中模式虽不一致，但复议工作发展不平衡、行政复议委员会运行机制不统一、管辖体制不顺畅等一系列山东省复议体制改革中暴露的问题，普遍存在于全国各地的试点工作中。如何选择复议权集中模式，各地应当根据实际情况进行合理选择，目前没有绝对正确的模式可以推广至全国适用。但当复议体制改革逐步进入成熟阶段时，全部集中模式应当是最终选择。

因此，在全国行政复议体制改革开展工作中，应当吸取山东省集中复议权改革中的成功经验，认清其存在的风险与问题。针对目前改革现状，最关键的是尽快修改及完善行政复议相关法律，使其具备严格的法律依据，集中行政复议权这一行为才具有充分的合法性及合理性。在此基础上各级政府应全面成立行政复议委员会，明确委员的遴选条件，制定统一适用的受案及审理标准。同时还应创新行政复议工作机制，加强政府法制机构队伍建设，使行政复议这一途径实现其应有价值。