山西省地级市立法听证制度探讨

边 蕾

(山西大同大学政法学院，山西 大同 037009)

在立法为民的社会主义法治要求下，各级地方人大及常委享有了更多的立法自主空间，同时面临更多的挑战。地方人大及常委为了使制定的地方性法律法规指导民生，体现民意，使社会普遍性利益得到体现，就需要在立法听证程序上做好制度准备。

一、立法听证释义及历史沿革

“听证”(hearing)制度源于英美法系的法律传统，英国的自然公正原则和美国宪法都对此有明确的要求。①1946年，美国首次将听证引入行政程序当中。虽然听证制度在最初各国普遍运用于行政决策领域，但是随着历史的进步，立法领域也采纳这一科学、民主的方式。

西方国家已经把听证程序作为立法程序中必不可少的一部分。2000年开始我国将听证制度引入《立法法》，正式使听证程序成为立法中听取民意的一种程序。②地方立法工作中，听证程序将充分发挥“兼听则明”的功能，充分体现立法为民的社会主义法治要求。

1999年9月广东省举行了全国第一次地方人大立法听证会。2001年10月，深圳市人大通过了全国第一个地方性的听证条例。此后，拉开了各地的人大及其常委会制定地方性立法听证制度的序幕。至此，作为与地方联系更紧密的拥有地方立法权的地级市而言，举行公开、透明的听证会，建立完善的听证制度，摆上了我国地方人大及其常委会的重要工作议程。[1]

二、山西省地级市立法听证制度现状

山西省目前拥有地方立法权的地级市有9个，分别为太原、大同、运城、晋城、忻州、吕梁、晋中、长治、临汾。大同市人民政府于2005年11月1日出台了《大同市政府立法听证办法》，此办法与专门的立法机关的立法听证共同组成广义的立法听证。虽然本文仅研究专门的立法机关的立法听证，但是《大同市政府立法听证办法》(以下简称《办法》)依然可以作为一个难得的参考对象，对山西省地市级立法听证制度的建立有所帮助。此《办法》对于立法听证的启动程序、针对对象、参加主体、遵守的原则等事项作出了细致的规定。截止目前为止，其余地级市还未制定立法听证的具体实施办法。可见，我省各地级市在立法听证的具体实践方面虽然已经有所尝试，但是立法听证作为一项长期的、具有可操作性的的制度尚未形成。

在我国现阶段，听证不是立法过程中的必经程序，也就是说，并非所有法规的制定都要通过听证这道程序。[2]作为地级市这一行政单位，举行立法听证需要投入大量的时间、人力、物力，确定听证范围可以遵照的标准有:首先，对人民群众的切身利益及对社会公共利益有较大影响的法案可以举行立法听证，对涉及民生热点的立法法案展开听证。比如机动车停放管理规定，快件寄递管理规定，商品交易市场管理规定。这些问题是影响城市健康发展的“接地气”的地方立法法规，需要听取各方人士的意见。其次，法案有可能造成不同利益群体的冲突。比如劳动合同条例涉及的利益群体一方面是用人单位，另一方面是劳动者。用人单位与劳动者是两方对立的利益群体，用人单位希望压缩运行成本，降低劳动力工资支出，但是劳动者希望增加劳动收入。这是二者之间本质的利益冲突，需要听取双方对于立法草案的观点，提高立法质量，最终实现政府立法工作的民主化和科学化。

以大同市《大同市养犬管理规定(草案)》立法听证会为例，围绕是否应当事先进行养犬登记、年检和强制免疫制度等拟定的九项听证内容展开了讨论。此次立法听证会进一步推进地方立法的民主化、科学化，使地方立法充分反映民间智慧。

三、山西省地级市立法听证制度构想

(一)听证准备阶段的工作要充分 在开展有效的立法听证会之前，需要预先进行缜密的安排。具体工作有:

首先，提前公告。听证机构应当将听证会的地点、时间、听证事项向社会广而告之。常务委员会相关机构应当在听证会前发布公告，公告内容应该包括报名办法、参加听证会等内容，并在当地报纸等主要新闻媒体公布涉及听证问题的法规法案全文。

其次，确定听证陈述人。听证陈述人代表不同利益方，他们的意见各不相同。应当注意的是，陈述人在人数上做到“势均”，即持有不同意见的听证陈述人人数应当平均分配。这就需要常务委员会相关机构在听证会开始前做一个初步调查。

第三，准备书面材料。立法草案的出台，在前期已经经过了多次可行性、合法性调查研究，对于在听证会上各方陈述人有可能提出的质疑、咨询应当有所准备。大部分陈述人毕竟不是专业的法律工作者，所以预先准备好背景资料和内容说明材料可以节省听证会的工作量。

(二)明确各听证参加人的角色 立法听证的主体是听证人和听证陈述人，明确二者在听证过程中的角色，合理界定二者的权利义务界限，能够保证听证程序顺利、有效地进行。

首先，听证主持人的权利、义务主要是保证各个参加人自由发言，表达的意见被公正地收集。确保听证过程和听证规则被遵守，最终形成代表各方意见的听证报告书。

其次，听证陈述人的权利主要在于能够获得相关信息，真实表达自己的意志。如果因听证导致误工的，还应当获得合理的误工补偿。听证陈述人的义务主要在于准时参加听证，在规定的时间内发言，中途退场需要履行请假手续。

参加立法听证活动的主体除了以上两种以外，还有旁听人。听证会的旁听人虽然禁止在立法听证会发言，但是可以通过两种途径表达自己的意见:1．旁听人员可以就听证问题向听证机构提交书面意见。在一些情况下，经听证主持人同意，可以在听证会上直接发言。2．未被确定为听证陈述人的人员，可以通过电话、电子邮件、传真等方式向听证机构表达其意见。

各个立法听证参加人在各司其职、遵守听证行为规则、围绕听证主题的前提下畅所欲言，才能使一个立法听证会扎实高效，才能使立法的民主性得以实现。

(三)听证会程序标准化、固定化 《立法法》虽然规定可以通过立法听证听取各方意见，为立法提供参考；但是并没有对听证的程序进行进一步的规范。[3]经过听证会前期的准备工作和参加人的角色定位后，正式的听证会可以按照预定的日期举行。一个完整的听证会应该按照“标准化”的步骤进行:

首先，宣读听证纪律。会场纪律专门约束、强调会场的相应活动。通常在规定的听证会时间前几分钟宣读听证纪律。宣读内容涉及听证会的一些注意事项，比如每位听证陈述人发言的时间、提前关闭手机等通讯工具。

其次，陈述人发言顺序。通常当主持人宣布发言排序后，陈述人在一定的时限内发表意见，陈述观点和理由根据。但是，也有些地方立法采取更加具有补充性的规定。比如贵阳市听证规则中规定，听证陈述人可以按照听证事项顺序陈述，也可以按照下列顺序陈述:1．提出立法项目或者法规草案的陈述人；2．持不同意见的陈述人；3．有利害关系的陈述人；4．陈述人辩论；5．专家陈述人；6．其他陈述人。

这样规定陈述人发言顺序，使陈述人事先做好心理准备，达到从容面对、思路清晰，而且将持不同意见的陈述人的发言前置，有利于使听证会有的放矢，不会流于形式，节省听证会的相应资源。

第三，听证记录与签名核对。听证记录是整理档案的需要，也是制定听证报告以向社会及听证陈述人公布的依据。[4]听证记录直接影响到听证报告的真实性、完整性。听证记录必须真实地记录听证的整个过程，陈述人在签名之前一定要认真核对听证记录与自己的发言是否一致。纵观现行的立法听证制度，大多数地区都采取录音、录像等现代化手段进行记录，使得听证过程以更加真实、合法的形式加以固定。

以上三个程序性规定应当在山西省地市级立法听证规定中加以体现，使立法听证程序标准化、固定化。当然，各地级市面临的实际情况不多，可以在标准化的基础上有更细致、科学的规定，目的是使听证过程更加民主、科学，使听证结果更客观、真实。

(四)提高听证报告的效力 立法听证整个过程的成果最终落实在听证报告中。为了避免听证会流于形式，就需要充分发挥听证报告的效力。西方国家的通行做法是，有关听证会的完整报告交由国会的会议记录员整理，送往国会及负责的调查委员会，而报告完成后都会让公众自由调阅或者在媒体上公布。不同于报告的部分或者全部内容的立法议员更可以自行预备一份意见相反的报告书，作为听证报告的附件一并递交。[5]面对中外对待听证报告的差异，人大及人大常委、专门委员会审议法案的同时应当以听证报告为重要依据，尤其是对听证参加人意见分歧强烈的内容要重点审议。

(五)尝试网络交流的立法听证形式 山东省于2015年6月针对《山东省人力资源市场条例(草案)》进行网络化立法听证。这种做法提高了社会公众参与立法的积极性，是一次民主立法，科学立法的新尝试。但是一方面要防止一味为了提高效率而准备工作不足使网络立法听证流于形式。另一方面要注意网民行为规范，采取实名制投票和过程可追溯是一种有益的尝试。

立法听证制度的建立，推进了立法民主化，使立法不仅在立法结果上反映了民情，在立法过程上更应当体现民意。地方立法听证制度的建立，离不开山西省各个地级市人大及其常委对以往的立法听证进行总结，在此基础上加强地方特色的制度建设，使地方立法听证制度尽快运行起来。

注释:

①英国“自然公正”原则分为两个基本的原则:第一，任何人不得做自己案件的法官；第二，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。美国宪法第一修正案明确规定“无论是州还是联邦政府非经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。参照《元照英美法词典》630页。

②《中华人民共和国立法法》第34条明确规定“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。