治安认同刍议——治安秩序维护角度下的思考

李 浩

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

一直以来，尽管我们始终致力于治安权威的建设，但仍会出现一种现象，那就是即便有完善的治安法律、强大的治安治理机构、精密的治安治理策略，我们在治安秩序维护上依旧会出现疲软的问题。治安权威①治安权威，就是凭借社会公认的权势——这里主要是政治法律权势或者是政治学中的合法性，以及威望（这里主要是合理性）——而形成的对社会各种失序行为进行限制、制约和制裁的支配力量。参见宫志刚《治安秩序结构研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2005年第6期。与治安实体②治安实体是治安秩序的载体。治安实体也称为治安主体，通常是由不同意志的个人、群体和组织构成的。治安实体是社会实体的重要组成部分，一般把社会实体中与治安行为发生关系的部分称为治安实体，因此，治安实践活动决定了治安实体的广度和深度。参见宫志刚《治安秩序结构研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2005年第6期。之间冲突不断。我们不得不深思：治安秩序维护的过程中究竟漏了哪一环节？治安秩序维护只是治安权威指向治安实体的一个单向传送带吗？治安实体在治安秩序维护的过程中难道就没有发挥作用吗？其实，建立在治安实体之上的治安秩序的运行和维护很大程度上依靠的是治安实体自身，来自于治安实体对秩序的认同。因此，本文提出治安认同这一概念，认为如果缺乏对治安认同的考察，在治安权威和治安实体间将会缺乏有效的理论关联。

一、治安秩序中治安实体的主观性

通常情况下，秩序一词被用来描述事物运行的客观状态。宫志刚教授在《治安秩序结构研究》中提出治安秩序的改善最终取决于社会中治安实体的变化，特别是治安实体中的社会个体理性的自觉[1]。根据治安实体的理性自觉在治安秩序维护中发挥着至关重要的作用可知，秩序不仅是一种客观状态，而且包含了秩序实体的主观意志，如果忽视了这部分内容，则可能导致实体与规则之间的冲突，秩序本身也会由于缺乏相对稳定性而失去它自身的价值。然而，这一方面在治安秩序概念中却没有表现出来，从而也导致在治安秩序维护的实践中过度强调治安规范①治安规范也称治安规则，是人们在治安实践中行为规则的总称。它是一个社会的治安秩序之所以成为这一秩序的决定条件之一。治安规范是治安秩序必不可少的基础，是治安秩序的内容与核心。参见宫志刚《治安秩序结构研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2005年第6期。和治安权威而忽视治安实体的情况。笔者认为治安秩序的维护应当通过两方面来实现：一是用外力来消除威胁或破坏这个状态运行的一切障碍；二是通过树立公民的理性自觉来营造这种状态。而第一种手段仅是用来应对第二种手段下出现了例外情况的补救措施。可以把维护治安秩序的过程比作是对园林的修剪，园林被剪刀修剪处虽然短时间内整齐有序，但修剪的过程中却会出现树枝与剪刀的冲突，而且修剪之后又会呈现疯狂的生长之势，那么修剪也就必然成了不断重复的周期性问题。即便是技艺最高明的园艺师，也难免会在修剪过程中出现失误，而每当修剪过程中出现失误，就需要修剪更多地方来进行补救。同理，如果治安秩序也靠类似于园林修剪的方式即第一种方式去实现，或许表面上以及短时期内会呈现出井然有序的状态，但内部却会冲突不断，甚至维护治安秩序的行为反而可能成为破坏治安秩序的行为。因此，这种仅通过外力规范实现对治安实体的单向控制的方式所形成的治安秩序并不是一种良序，也正是因为单向控制所形成的约束与治安实体的自我约束之间并没有形成有效的张力，所以治安实体能够不断冲击这个界限，造成治安失序的状态。治安秩序作为人与人之间所形成的一种状态，不仅包含了客观上有条理、不紊乱、无危险的状态，也应当包含作为治安秩序中治安实体的人的主观上的理性自觉，即治安认同。

以交通管理过程中的限速驾驶为例进行分析，当司机驾驶车辆通过测速点时会主动把车速控制在限速范围内，但在经过测速点之后，则可能把车速提高至限速范围之外。这种通过外力规范所形成的秩序，虽然在监测点呈现出一种有序的状态，但在监测范围之外能否保持却是无法确定的。秩序的价值在于人们能够对其他人的行为做出稳定的预期，而上述情形中司机由于缺乏主观认同导致秩序出现不确定性，不能引导人们对该行为做出稳定的预期和把握，因而也就不能称得上是一种良序。在这里，真正的良序应当是建立在驾驶员对遵守交通法规的认同基础上的，驾驶员由于深信遵守交通法规有助于保障自身和他人的安全，进而理智地规范自身行为。这样，检测点的价值也就由原来的“制裁”转变为对驾驶员因疏忽而超速的“提醒和引导”。由此可知，治安秩序作为与人安全有关的社会秩序，它的维护需要在治安实体中建立认同。在一套秩序规则中，如果仅考虑秩序的客观性而忽视了治安实体的主观认同，那么无论这套秩序有多么完美，这套秩序规则以及维护这套秩序的行为在治安实体看来都是对他们的自由强加的一种社会限制，而他们却不愿意让自己驯服于这种限制之内，于是就会出现违反治安秩序甚至与治安权威发生冲突来破坏治安秩序的情况。因而，治安实体的主观性应当作为治安秩序研究中的一个重要概念，并作为评价治安秩序的一项指标。

二、治安认同的内涵

法学家弗里霍夫认为，对于秩序，“警察权力当然是必不可少的，然而却永远是不充分的。如果大多数公民决定采用暴力，那么警察权力也是无济于事的。秩序真正的生命力依然来自内部，是良知造就了我们所有公民”。治安秩序属于秩序的一种，治安秩序的生命力也是来自治安实体本身，治安权威维护治安秩序的行为也只是引导治安实体自身的秩序性发挥到最大限度，并基于治安实体对安全秩序的要求，消除潜在的治安威胁因素。治安权威在治安秩序中更多的是发挥调控者、引导者的作用，治安秩序更大程度上来源于治安实体本身。基于此，笔者认为治安实体自身的秩序性应当是来源于治安实体对治安的“认同”。

可以把“治安认同”拆分为“治安”和“认同”两个词来理解。根据宫志刚教授在《治安学导论》一书中对治安②治安是国家主导下，通过社会参与，共同维护国家的政权稳定，公民的人身、财产安全和社会善良风俗不受侵害，使人们生产生活方式处于有条理不紊乱无危险的状态。参见宫志刚《治安学导论》，中国人民公安大学出版社2015年版。的定义，可以把治安理解为良好秩序和社会控制这两个方面。所谓“认同”，指的是因个体希望与影响施加者保持一致，而对社会影响产生的某种反应[2]。而希望保持一致的原因则是源于对这种影响的信任和赞同，人们总是认同那些和自己利益、情感和习惯一致或者相近的东西[3]。由此治安认同可以理解为社会成员对于治安本身所蕴含价值的信任、赞同。治安认同包括两方面，即对良好秩序的认可和赞同、对国家为实现良好秩序所采取的手段的信任和赞同。对维护治安秩序手段的认同是建立在对治安秩序的认同基础之上的。因此，笔者认为，治安认同是指人的思想、行为与治安规范和价值目标要求具有一致性，由于治安实体对符合自身需要的治安规范或治安行为的尊重、信任，而自觉接受、自愿服从的一种状态。

治安认同既是一个结果，也是一个过程。就结果而言，治安认同是社会成员对能营造良好治安秩序的治安规范、治安行为的一种肯定性评价并自觉遵守的状态。就过程而言，治安认同不仅是社会成员通过不断的实践认知认可治安权威和治安规范的过程，也是治安行为和治安规范根据治安实体的实际需要与社会发展不断调整的过程。

三、治安认同产生的渊源

（一）基于安全考虑而对良好治安秩序的认同

根据马斯洛的需求理论，安全是人类最基本的需求。从古至今如何实现安全始终都是人类的“重叠共识”，良好的治安秩序是人对安全价值追求的重要实现形式。也正是基于自身安全的考虑，人类试图建立规则来规范所有人行为并通过规范的有序状态来预测未来，避免对未知的恐惧。有序社会赋予人的预见能力，能够让他们知道他们可能遇见的问题和规避方法。规则化秩序化的社会为人们的社会生活提供了很高的稳定性，人们意识到规则的世界是有序的、可预料和可依赖的，出乎预料、难以控制的事以及其他危险是不会发生的。基于秩序对于实现安全需求的重要性，人们从对安全的考量转向对良好秩序的追求。

治安秩序是社会秩序的一种，是与安全关系最为密切的秩序。对于安全的追求、秩序的认同，让的社会成员能够在没有强制力制约的情况下也自觉地遵守他认为对他安全有利的秩序。比如我国交通法虽然没有明确规定对行人在道路上逆行的处罚，但是绝大部分的行人还是愿意选择顺行。也就是说人具有趋秩序性，只要认为治安规范或者治安行为确实有利于自身安全需求的满足，就会自觉地遵守、坚定地执行。

（二）基于规则正当性而对治安权威、治安规范的认同

霍布斯提出，在自然状态下，人与人之间都具有相同能力。“基于能力同等（这一观念），产生出同样的希望……如果任何两个人都急迫地追求一种两人分明不能同时得到的东西，他们就会彼此成为敌人……竭力消灭或使对方屈服。”[4]这种状态导致社会成员间相互仇视甚至互相残杀，人的基本安全需求得不到保障。出于安全的考虑，人们在理性的基础上自愿订立契约、达成共识，每个人将自己的部分自然权利和自由让渡给强大的机构——国家。国家的出现，结束了无秩序的自然状态，国家用暴力维持着契约中的秩序，每个人都在必须承受来自国家的强制的同时，也拥有着国家给每个人提供的有序的安全状态。安全的需求让社会成员愿意接受国家的管理和统治，但是国家的权力不能是无限的，否则人的安全问题又要面临新的挑战。为了最大限度地平衡权力和权利之间的关系，保障国家为公民提供安全环境的行为本身不会损害公民的安全，人们建立了法律。因此，国家运用权力维护秩序必须是正当的，不能侵害人的基本权利。然而，治安权威并不仅限于国家，还包括了各类社会组织，其存在的目的在于为所辖范围内成员提供良好的秩序。因此，对于治安规范和治安权威的正当性的考量也并不仅限于法律。马克·夸克认为合法律性并不足以确立统治权力，法律并不能引起其自身对合法性的信仰。我们不能为了合法律性而赞同合法律性，合法律性与合法性在本质上并不是一个概念，合法律性只是合法性的一个参数而已[5]。治安规范与治安权威其实也是基于这些契约而产生的，因此其正当性也应有三大要求：

一是治安实体的同意。当人们基于安全而理性地达成共识、建立契约，并在此基础上组建国家时，或者说社会成员加入某一社会组织时，其实就已经表明其认同国家或该组织对成员的限制条件，并让渡部分权利，接受国家或社会组织对于各项秩序的规定和管理。二是得到社会价值观念的认同和社会认同。治安规范和治安权威必须与社会主流价值观相契合，法律就是社会主流价值观的集中体现。但是除了法律之外，还有传统、道德、习惯等也对社会主流价值观有深刻的影响。由于价值观的不同，没有哪两个国家对于正当性的规定是完全相同的。一个社会的发展水平决定着成员的认知水平和认知能力，正当性不应超过当前治安实体的认知能力所能接受的范围。随着社会的发展变化和治安实体实际需要的变化，治安实体对秩序的需求也会变化，因此正当性的考量标准应当进行相应的调整。三是实际性质与作用的发挥。公民或社会成员愿意让渡权利，是因为强大的国家或社会组织即治安权威能为其成员在一定范围内建立起良好的秩序，因此，当治安权威依据治安规范做出治安行为维护治安秩序时，必须要达到让渡权利的社会成员所预期的安全、有序效果。如果治安规范和治安行为没有发挥维护秩序的作用，或者虽然发挥了作用但是其效果却满足不了社会成员对于治安秩序的需求，那么即使前述关于正当性的两个要求得到了满足，社会成员也会对治安行为和治安规范的正当性产生怀疑，从而无法形成认同。

（三）建立在规训手段上的治安认同

治安认同的产生仅靠满足需求和正当性的方式是远远不够的。以暴治暴（即用暴力来治理暴力而非用暴力制止暴力）的方式在一定程度上或许能够满足人们对于安全的需求，似乎也符合维护秩序、打击犯罪的正当性，但它却逐渐为人们所抛弃。因为这种方式本身不仅没有减少社会中的暴力，而且还把能碾压一切暴力的终极暴力频繁地、直观地展现在公众面前。当一个社会的公众对暴力习以为常，又如何期望他们能自觉地阻止暴力？同时，当公众不自觉地对暴露在他们面前的由权力所衍生的暴力（维护秩序的暴力）和违法犯罪的暴力（破坏秩序的暴力）做出比较时，会发现在前者面前后者竟是如此渺小甚至微不足道，当他们单独面对前者时，他们自身的处境亦如后者。因而，他们往往会同情后者，而对前者产生担忧和畏惧，尽管前者能够满足他们安全的需求且又具备正当性，但在畏惧情感的土壤上却产生不了治安认同，而更多的是制造冲突。

因而，治安认同的渊源还需要一种操作层面上的艺术——规训。它是通过权力途径实现，却以“权力隐藏”的方式来避免一定的社会恐慌与冲突，从而对整个治安秩序进行规划和控制；与此同时，规训又能减少暴力的使用，从而减少公众与治安权威、治安规则的直接冲突。公众感受不到这种权力的存在，但却无时无刻不受这种权力的影响。以教育的规训作用为例，教育除传道、授业、解惑的知识传授功能外，更重要的价值在于能让人建立与社会相符合的价值观念，即形成公众对当前秩序的认同，以维系秩序的正常运转，即便秩序受到冲击，公众也会成为对抗冲击、维护秩序的力量。治安秩序的维护亦如治理江河，堤坝崩塌缺口的填堵只是治理过程中的例外情况，让水遵循既定的河道流淌，疏浚河道，不让年久沉积的沙石提高河床、掩埋河道而造成河水整体的外溢，才是治理的重点。而在治理江河过程中疏浚河道的工作，正相当于规训在治安秩序中所发挥的认同功能。

四、构建治安认同的价值

到目前为止，学界尚未提出“治安认同”这一概念，但是治安认同作为社会成员即治安实体对于治安行为与治安规范的一种主观态度，确实在一定程度上影响了治安行为和治安规范的实施效果。无论在治安学的理论研究还是在维护治安秩序的实践上，治安认同都是不容忽视的客观存在。

（一）理论价值

这一概念的意义在于能够使治安学概念体系更加完善。治安学理论的研究一直局限于治安权威方面的研究，研究如何使得治安行为更合法、更有效。但是，任何治安秩序维护的过程实质上都是治安权威与治安实体互动的过程，因此不能只关注主体一方，而忽视了客体一方。治安认同伴随着治安秩序维护的全过程，影响着治安秩序维护的效果，对治安秩序的评价不应仅限于一种客观状态，也要考虑治安实体的主观性在治安秩序中的作用。治安秩序的维护就像是一个给予的过程，要想达到双方满意的效果，不仅要考虑给予者要送什么，也要考虑被给予者需要什么、能否接受，良好的治安秩序的建立离不开治安实体的主观感受。在治安秩序中提出治安认同这个概念，可以丰富治安学理论，为治安规范的制定以及治安权威的研究明确标准。

（二）实践价值

1.良好秩序的内在动力

良好治安秩序的实现不外乎两种方式：一是来自治安权威的强制力约束或者治安规范引起的社会舆论约束；二是出于内在精神动力的驱使，公众共同遵守和维护良好的治安秩序。无论从哪个角度去讨论，后者总是比前者更有效、更理想。精神动力其实就是社会公众基于自身需要，在实践过程中产生的以精神满足为目的，支撑主体做出有意识的行为的精神力量。它是治安秩序产生的心理基础，来自于人们对安全、秩序的认同的态度。

治安秩序即来自于治安实体的普遍认同，治安实体把这份认同内化于心，其所产生的对治安实体的特定约束力和强制力要远比有形的治安规范和治安权威的控制有效得多。表面上看治安规范、治安权威是外在的，但实质上它更多是靠公众对秩序、安全认同的心理维系的。当一个人违反社会治安秩序时，其本身首先突破也是最难突破的是自己内心对治安秩序的认同；其次要突破治安规范引导下形成的社会舆论的压力；最后才是突破治安权威的约束和制裁。人们对治安秩序良性运转的向往正是由治安认同所产生的，也正是由于治安认同的存在，才给予治安秩序运行以内在动力。如果治安秩序失去了人们基于治安认同的心理所形成的遵守和维护，而单纯地靠治安行为和治安规范去约束，那就转变成了一种强权下的压迫，不仅不会形成良好的治安秩序，反而极易引发治安权威和治安实体之间的冲突。

2.治安行为的环境预设

“人永远处于先于他而存在的文化世界中，受文化中既定的无限交织的人与人之间关系模式的组织模式、方式和规范的制约。”[6]人们的行为无论基于什么目的，都逃不脱价值观念及习惯形塑的过程。治安秩序的维护过程也是如此，其产生源于人们对安全的生理需求，但是其实现的方式、程度都受到了既存价值观念的影响。当治安权威与治安规范作为载体把其中蕴含的价值观念传递给治安实体时，其实形成的是两者之间文化和习惯的碰撞。在任何情境下，治安实体在自身价值、文化基础上都会对尚未作出的治安行为或不了解的治安规范在方式和程度上产生一种内在的预期，且这个预期允许一定量的偏差。但是，当出现现实情况与治安实体预期差距过大或是完全背道而驰时，就会出现治安实体对于治安权威做出的治安行为或是治安行为所依据的治安规范的反感、不配合甚至是抵制。

五、治安认同的差异性及治安认同的建立路径

（一）治安认同的差异性

合法性的认同产生公民社会[7]，公民也会通过再生产（或许以冲突的方式）来支配认同。随着思想观念不断发生转变，人们对治安基本安全需求之外会产生新的次生需求，且种类和比重会不断发生变化，因而对治安秩序以及对维护治安秩序的行为提出了与以往不同的要求。同时，经济的变革并不意味着社会传统思想短时间内就会烟消云散，传统思想的存在又希望保持原有的秩序状态。因而在社会转型过程中，社会地位和经济地位发生变化的人与一成不变的人在安全需求、价值观念以及对治安秩序的理解上会因为现实处境的差别而迥然不同。治安秩序也会因公众之间的差异相互冲突而失序，在处理这些冲突时，公众会直接把这种差异的矛盾点指向治安规范，从而产生对治安权威的不满。在这种冲突之下，笔者认为如果继续仅以治安权威去规范治安秩序，反而会导致相反的结果，因此更应该去整合公众之间在治安认同上的分歧，在法律、文化、策略上引导公民从心理适应、接受社会经济变迁，让公众形成一种较为中立的价值观念以建立治安的认同共识，从而通过治安实体自身的调适来建立新治安秩序，也只有在此基础上执法者的权威才能受到最少的冲击，真正树立执法权威。

（二）治安认同的建立路径

治安秩序并不是完全由强制性的压迫来实现的，而更多地是通过人的自我管控能力来实现的。因此，人的自主性并非与治安秩序相排斥，反而是维护治安秩序的关键。因此，笔者认为，治安秩序的实现应当是通过一定的手段引导建立或影响人们的这部分自主性，并允许、鼓励他们自主地选择和实施自己的行为。但治安实体的认同存在偏激的可能性，所以在治安秩序维护过程中要达到有序而减少冲突的目的，重点应该是采取一定的策略来规避这种偏激所导致的冲突，并对偏激的认同进行矫正，形成治安认同的共识。其实，在治安实践从“治安管理”到“治安治理”的转变过程中，治安认同的价值已经开始显现，治安治理多元化的主体在解决本领域或本单位的问题时，所依靠的正是本领域或单位内甚至是熟人之间的认同去达成共识、化解矛盾，以维持区域内或行业内的有序状态，这样既避免了警察与民众的冲突，也节省了警力资源。但是，这种方式也有一定的弊端：宏观上看，不同领域、单位之间会因为缺乏认同的共识而存在冲突；从微观上看，这些冲突极易以妥协的方式解决，而妥协所形成的认同共识未必是治安权威所希望的。因此，在治安治理的基础之上，必须以社会整体为对象建立治安认同共识。

治安认同共识形成的必要条件就是形成治安实体对治安规范、治安权威的依从，而依从性的形成又源于两个方面：

一是社会规训，即通过权力途径但却以“权力隐藏”的方式实现对治安实体的生产生活细节进行规划和控制，当治安实体的生产生活方式形成一种习惯，自然会从内心形成对当前秩序的认同。当治安实体由于社会发展想要改变这种状态时，由于形成这种秩序的权力隐藏不易被发现，治安实体无法与治安权威形成正面冲突，而隐藏的权力却可以根据治安实体的需要来调整社会规则和状态，实现对治安实体的新一轮规训。“任何细节都是重要的，在上帝眼中，再大的东西也大不过一个细节，再小的东西也要受到他的某种意愿的支配”[8]，治安规则、治安权威所形成的控制不应当仅仅是对人的直接控制，这种控制不易达到认同，反而可能引发冲突；而应当是通过对公众生活方式中各项细节的控制而组建的一个完整控制体系。这种将控制转化为细节规范的方式能够在生活中持续发挥出“润物细无声”的作用，又不易让人觉察，从而有助于公众对治安规范和治安权威从简单的依从转化为内心普遍的认同。

二是通过权威性实现公民对于治安规范和治安权威的依从，从而影响人们内在的自主性，使其趋于统一而实现治安认同。这种权威性的形成并不是依靠对治安实体的力量压迫，而是源于治安规范和治安权威本身的正当性，例如执法规范化的建设其实就是以追求执法正当性的方式提升公安机关的权威，进而实现公众的认同。但实现权威性最常见的手段还是建立话语权，话语是我们理解解释并决定行动的那些知识、主张和实践的结构[9]，治安权威通过话语的方式向公众灌输价值观和生活方式（对话语内容进行科学的计算、实验、评估、证成是实现其被公众认同快速且有效的方式），当在民众内心形成一套符合治安规范的规则时，维护治安秩序要做的只是鼓励、引导民众按照其内在的规则自主决策。

治安认同，让公众自觉参与到治安秩序的维护过程中，在这里他们不仅是治安秩序运作过程中的管控对象，而且成为治安秩序有序运转的关键一环，他们在自由抉择和行动的同时，也扮演了治安秩序的塑造者、维护者的角色。