规范运用PPP模式解决项目建设资金问题

【摘 要】 PPP，也叫“公私合营模式”，一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。是近年来流行的政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务的一种模式。笔者试从黑龙江省实際出发，对我省重点铁路设施及城市基础设施建设项目，在运用新模式，解决新问题方面作出初步探讨。

【关键词】 公共服务 模式 政府 项目

针对黑龙江省重点铁路设施建设及城市基础设施建设项目投资规模大、回收期长、收益率总体偏低，影响到社会资本参与信心、难以推动PPP项目真正落地的现状。通过省级政府投入一部分引导资金、地市政府筹措一部分资金、吸引社会资本投入一部分资金，解决项目资本金，撬动银行贷款配套贷款解决项目的总需求，在PPP模式框架下，突破这一瓶颈 ，促进项目稳步推进。笔者进行的简单思考，还需科学考证。

1、政府投资项目，引导社会资本投向，发挥金融杠杆作用

无论投资还是融资，都需要发挥金融杠杆的重要作用。在黑龙江省重点铁路设施及城市基础设施建设项目中，作为代表省级政府投资人的龙兴集团将在项目公司投资10%资本金，引导社会资本投资取向，并以此作为金融杠杆，撬动9倍于政府投资的社会资本注入。这意味着如果将项目公司资本金设定为项目总投资的25%，龙兴集团投资5亿元，带动45亿元的社会资本投资，完成150亿元的建设项目融资，使建设项目总投资达到200亿元。

2、定向招募社会资本，增加投资收益，增强投资项目吸引力

我们的既有资本主要目的是增加经济效益，由小变大，积少成多，这就需要发挥项目本身的吸引力。务实中，各地政府在制定PPP项目实施方案时基本上将投资回报设定在贷款基准利率上浮30%以下，年化收益率6.5%左右，确实偏低。如何在不增加民众和政府支出负担前提下解决这一问题思想方法是：将建设项目施工收益和项目投资收益叠加体现为社会资本方收益。即：定向招募社会资本，规定社会资本方必须具有项目施工总承包一级以上资质，或社会资本联合体含有项目施工总承包一级以上资质。也就是社会资本既是项目投资方，又是项目建设施工方，投资收益偏低可以通过施工收益得到补偿，综合效益处于合理区间。此种操作符合国家法律。我国《招标投标法实施条例》规定，已通过招标选择的特许经营项目投资人，若能够自行建设、生产或者提供采购（EPC总承包资质），可不再通过招标选择施工、物资供应商。这种方案设计的另一优点还在于，业绩优良、专业资质较高的施工企业往往与金融机构达成捆绑式协议，形成联合体，施工企业进入社会资本，会将金融机构一并带入，为建设项目后期融资增信做好了铺垫。

3、省市两级政府和集团为项目投资增信

在PPP模式下项目公司的建设资金来源，包括政府和社会资本方投入的资本

金，以及银行或非银行金融机构的债务融资等，融资规模巨大，还债期较长。以项目公司为主体的债务融资过程中，不仅需要项目公司以特许经营权、收益权质押，还需用同级人大通过的列入本级政府财政支出预算担保。本方案所以把建设项目实施主体设计在上一级政府，目的在于可以用省市两级政府财政担保提高增信，并且追加了龙兴集团矿权作质押，确保重点基础设施建设项目顺利实施。在我省重点铁路设施建设和城市基础设施建设项目中，既有非经营项目，又有准经营性项目。非经营性项目需要政府在约定期限内以采购公共产品形式分期付费，最终从社会资本方手中回购股权完成项目移交，社会资本投资收益完全体现在政府付费采购中。

4、深入推进项目实施步骤持续增加发展后劲

考虑到PPP项目后续涉及到的融资担保、增信效力问题，参照各地经验，本方案建议成立由省政府领导牵头，财政等相关部门派员参加的“黑龙江省重点铁路设施及城市基础设施建设项目领导办公室”（非政府常设机构），省政府授权其负责组织实施各地市政府已批准的PPP项目。黑龙江省政府指定黑龙江龙兴国际资源开发集团作为政府出资人代表与社会资本方股权合作设立PPP项目公司符合国家规定，具有合法性。初步考虑设立PPP项目公司，授予项目公司在一定期限内的特许经营权，并负责本项目投融资、建设、运营、维护的权利，并获得收取运营相关服务费权利，资本金规模和持股比例符合财政部规定。同时，考虑到特殊情况，制定退出机制、风险分担机制、监督机制，保证省政府通过龙兴集团注入的资金良性运转，保证省政府注入资金的安全。

作者简介：孙兆杰（1963-），男，汉族，黑龙江省哈尔滨人，本科，黑龙江省投资集团有限公司，经济师，研究方向，政府项目投融资管理