地方政府债券纳入地方国库现金管理操作工具可行性探析

张鸣鸾

（中国人民银行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

当前我国财政资金运行呈现存量高企与债务高举并存的特征，导致了财政效益损失和金融运行扰动，究其根源在于我国预算管理制度中错配性因素。《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号）规定，地方国库现金管理投资工具只有商业银行定期存款一种，并且期限在1年期以内。在我国预算管理体制、机制在短期内难以得到较大改变的情况下，将地方债纳入地方国库现金管理的操作工具，可以有效提高财政资金运行效益。

一、现状：存量高企与债务高举并存

（一）国库库存余额持续攀升

自国库单一账户体系为基础的国库集中收付改革启动以来，我国国库库存1持续攀升。2016年国库库存月度平均余额高达32,126.38亿元，相当于2003年月度平均余额5,478.03亿元的5.86倍；年均增速达14.58%。在国库库存持续增长的同时，波动性逐步增加，2016年内极差值（最大值-最小值）达1.2587万亿元，是2003年的0.2865万亿元的4.39倍。国库库存月度标准差由2003年至2005年三年间的2077.89亿元，上升为2014年至2016年三年间的4506.51亿元，增长1.39倍。2013年起中央开始研究部署盘活财政存量资金工作，从清理各类结转结余资金、完善预算管理等多个方面推进盘活财政存量资金工作。但通过三年多的时间，国库库存始终维持高位，2014-2016年国库库存月度平均余额分别为3.58万亿元、3.33万亿元、3.21万亿元；若加上国库现金管理试点省份和未试点省份（自行）开展现金管理规模，以及拨往财政专户和（类）融资平台的资金规模，存量资金将不降反升，盘活存量资金整体效果并不理想。

（二）地方政府债务不断走高

金融危机以来各地融资平台公司迅猛增长，地方融资平台的信贷额大增，地方债务问题凸显。2015年12月，全国人大预算工作委员会调研报告表明，截至2014年末，我国地方政府负有偿还责任的债务15.4万亿元，负有担保责任的债务3.1万亿元，可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元，合计约24万亿元。2015年中央启动地方政府债券置换存量债务工作，计划在三年时间内置换15.4万亿存量债务；同时发行地方专项债券用于新增债务，2017将安排发行地方专项债券8000亿元。根据预算法以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式举债，除法律另有规定外，不能以其他任何方式举借债务。地方政府债券发行成为常态化工作。截至2017年3月末，地方债余额达11.1万亿元。可以预计，随着地方债务管理的逐步规范化，地方政府债券发行将成为常态化的工作。

二、影响：效益损失与金融扰动

存量高企与债务高举导致了一方面大量资金闲置趴在账上“呼呼大睡”，另一方面很多民生项目和重点支出“嗷嗷待哺”，降低了财政资金配置效率和使用效益；同时巨额存量资金在央行国库账户中流入流出以及债务发行将不可避免的对货币市场和运行债券市场造成冲击，干扰金融市场的平稳运行，增加货币政策操作难度。

（一）资金社会效益损失

一是抵消财政政策效果。财政存量资金高企，使财政支出的名义值和转变为市场需求的实际值之间出现差额，降低财政资金的使用效率，对冲了财政政策的效果。在当前增速换挡、公共需求不振和宏观经济及物价下行压力加大的背景下，这种紧缩作用不可小觑。二是增加财政支出负担。从2016年地方债发行利率来看，公开发行的平均利率整体高于同期限国债收益率约13个基点；而存量资金在央行国库账户中仅能获得活期存款利息收入，从开展国库现金管理试点地区运行情况来看，国库现金管理采用定期存款的方式进行，其收益率为同期限定期存款利率上浮一定比例，债务利率与存量资金收益率两者的间的差额在1%-3%之间，增加了债务支出。

（二）干扰宏观金融运行

国库库存作为存放在中央银行的负债项目，在国库库存减少时，将直接转变成为基础货币投放市场；反之，在政府存款增加时，将直接回笼基础货币，起到收回流动性的作用。目前，我国国库库存占基础货币的比重在10%至20%之间，国库库存已成为影响货币供应量的重要因素，其波动对货币市场运行的冲击不容忽视。2015年10月23日，人民银行决定自10月24日起，下调金融机构人民币存贷款基准利率0.25个百分点，同时下调人民币存款准备金率0.5个百分点，在央行有关负责人答记者问中，将10月份税款集中入库将相应减少银行体系流动性作为降低存款准备金率的一个重要原因。同时，政府债务发行、置换等操作将不可避免的对债券市场乃至货币市场造成冲击，增加货币政策调控的难度。此外，高企的存量资金为地方政府通过财政资金的存放分配，影响商业银行可贷资金的投向和运用提供了可能性，扭曲了商业银行正常的资产配置行为，干扰了正常的金融运行秩序。

三、成因：预算管理中的错配

财政存量资金主要包括三类：一是预算结转类资金，指当年支出预算已执行但未完成，或因故未执行，需在以后年度按原用途继续使用的财政资金；二是预算净结余资金，指完成年度支出预算后的净结余资金和项目终结后的净结余资金；三是计提基金类资金，包括计提的预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金等。其产生的根源在于我国预算管理中错配的制度性因素。具体来看，主要有以下制度性因素：

（一）技术性错配

一是满足日常支出需要。由于国库资金收入和支出在时间上的不同步，收支“时间差”导致的资金结余。为了满足日常的国库支出，国库会在任意一个时点保持净现金流，否则就可能随时出现国库透支。二是满足预备支出需要。出于“以丰补歉，以盈填亏”的需要，根据相关预算管理规定，财政部门计提了预算稳定调节基金、预算周转金、偿债准备金等资金，用于平衡各年度预算执行的收支缺口，调剂预算年度内季节性收支差额以及及时偿还到期债务等用途。但在过去几年内我国各级政府预算连年超收情况下，部分地区计提的预算稳定调节基金由于连续滚存，规模过大，成为超收存量资金的蓄水池。技术上错配导致一定数额的沉淀资金，是普遍存在的一种正常的客观现象。

（二）结构性错配

一是预算编制科学性不足。各级财政部门仍广泛采用基数增长法进行预算编制，一些预算单位倾向于多编预算、留有余地，加上目前预算多数编至“类、款”层次，难以细化，由于信息不对称等客观现实，预算审批对预算合理性难于衡量把控，导致了资金闲置。二是预算执行约束性不强。当前预算编制和预算执行在一定程度上形成“两张皮”，约束机制还不到位，绩效预算推进未达预期。特别是项目预算执行较慢，执行效率不高，一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，项目进度低于资金拨付进度情况屡见不鲜，致使资金闲置。三是预算安排统筹性不够。公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算中部分专项用途的收入不能统筹安排使用，特别是政府性基金预算采取“以收定支、专款专用”的预算管理方式，导致“苦乐不均”，有的领域和项目缺钱，有的则“花不掉”。上述因素存在于整个预算管理的各个环节，是结构性的错配，大量的预算结转类资金和预算结余类资金由此产生，资金在较长时间内闲置。

（三）管理性错配

一是时间不一致。在我国财政分权体制下，地方大量事权履行需借助上级转移支付支持，而由于转移支付自上而下逐层下达，分配层级多、链条长，导致资金时效性差，客观上造成转移支付资金在基层结转。二是责任不一致。由于资金分配主体与预算执行主体不一致，转移支付资金用途与基层支出需求易脱节，部分转移支付资金须由本级政府进行资金配套，在基层财力不足的情况下，资金整体难以及时拨付，形成结转。上述存量资金是由于我国各级政府间事权和财权划分不一致导致的政府间预算管理职能错配而形成的，在当前厘清各级政府事权和财权划分是一项长期的工作任务，因此此类资金闲置的问题在较长时间内将存在。

四、设想：地方债作为地方国库现金管理的投融资工具

根据西方发达市场经济国家经验,国库现金管理的宗旨是调剂国库库存短期盈余波动，即平滑由于技术性错配导致的国库资金波动，实现国库现金余额最小化和投资收益最大化。投融资工具主要包括:商业银行定期存款拍卖、活期存款及其调用、国债回购与逆回购、政府债券买卖以及短期政府债券发行等。我国2014年出台的《地方国库现金管理试点办法》规定“地方国库现金管理操作工具为商业银行定期存款，定期存款期限在1年期以内”。而在我国预算管理体制、机制未能得到较大改变的情况下，结构性错配和管理性错配因素导致财政存量资金规模高位运行的局面难以有较大的改观。因此国库现金管理目标不能只局限于资金短期盈余波动管理，还应纳入中长期存量资金管理的目标，为此将地方债纳入地方国库现金管理的投融资工具范围，可以作为降低中长期存量闲置的一个有效手段。具体设想如下：

（一）摸清底数

全面统计财政存量资金总数，特别是存放在商业银行财政专户存量资金数量，掌握完整的财政资金存量情况。从存量资金性质、存放地点、级次、项目、形成时间等方面建立存量资金管理立体统计指标，综合清晰反映存量资金的结构、分布、形成原因。在此基础上对预计使用时间进行研判，从而掌握存量资金的预计闲置时间。

（二）分类操作

在对存量资金预计闲置时间进行预判的基础上进行现金管理分类操作。一是对由技术性错配导致的闲置时间较短的资金可按现行《地方国库现金管理试点办法》开展1年期以内的短期操作，目标是平缓国库库存短期盈余波动。二是对由结构性错配和管理性错配导致较长时间闲置的资金，可按一定存量资金比例购买自身发行的地方债，持有时间可在一年以上，这样既可满足临时性支出的需要，也达到降低盘活存量资金规模的目的。

（三）灵活管理

对持有的地方债，可根据预算管理需要采取不同的处理方式：一是较长时间持有。当闲置资金预计近期需要使用时，持有的地方债可进行出售处理，收回资金后进行资金支拨。二是进行债务注销。当对相应的闲置时间较长的资金采用回收处理时，可注销债务，待资金重新安排进行实际支出时，可在地方债务额度内，发行地方债券募集资金，以满足相关资金需求。

五、效果：有效盘活地方财政存量资金

在当前我国预算管理制度错配性因素在一定时期内仍将存在的情况下，将地方债作为地方国库现金管理的投融资工具，能够在保障财政资金安全、提高存量资金效益和满足财政支付要求的前提下，有效的实现盘活财政存量资金的目的。具体来看，主要有以下效果：

（一）安全性

地方债最终的偿还主体为地方财政部门，其偿还资金来源为财政资金。地方债作为地方国库现金管理的投融资工具，就其本质来看借贷方为同一主体，借贷标的为同一对象，因此从理论上来看资金安全性为零。

（二）收益性

一是降低财政融资支出。如以2016年国库库存月度平均余额的30%比例0.96万亿元购买地方债，则相当于2016年地方债发行规模6万亿的16%，按3.5%的地方债利率来看，一年可节约债务支出337亿元。二是降低对金融市场的干扰。一方面通过将国库库存显著降低，避免了财政资金在央行国库账户上大进大出对货币市场的扰动。另一方面，持有地方债将减少债券市场上地方债的供给，减弱地方债发行对其它债券融资的挤出效应，便于更好的满足其它主体的融资需求。

（三）流动性

购买地方债的存量资金为闲置时期较长的资金，其支出的紧急性不强，通过合理的计划管理，支付需要可以进行合理的预期。当有资金支付需求后，可以将持有的地方债在债券市场中进行出售，或在地方债务额度内发行地方债以满足资金需求。最大的风险在于我国债券市场广度不够，在二级市场出售持有的地方债或新发行地方债时可能对导致债券价格波动，由于地方债的低风险属性，债券价格波动造成的损失应在一个较小的区间内，相比持有地方债带来的成本节约，应在可接受的范围。

注释

①数据来源于人民银行资产负债表中的政府存款项目。该项目包括了国库库存、待报解款项和国债兑付款，但后两项总额很小，以政府存款作为国库库存的替代变量。