新形势下创新财政扶持方式助力产业发展的几点思考

王 辉

（成都市龙泉驿区财政局成都市，四川 成都 610000）

近年来，市场经济发展迅猛，区域间经济竞争激烈，招商引资对区域政府就显得尤为重要。财政扶持作为招商引资的重要手段，一直备受关注。传统无偿补助的财政扶持方式已无法适应新形势下市场经济的发展，故需要积极创新财政扶持方式，进一步提高财政资金使用效率，借助社会资本力量增加产业投入，助力地方产业发展。

一、地方财政扶持政策的变迁

早先地方优惠政策主要通过以下方式吸引投资：首先就是土地出让金扶持，尽管根据国家规定不能直接减免土地出让金，但无法避免地方政府灵活运用通过先征后返方式给予企业土地出让金优惠；二是税收扶持，即对企业缴纳给当地的税收贡献，直接给予一定优惠或者其他方式扶持；三是财政借款，也就是地方财政或通过地方政府平台公司借给企业投资项目建设资金。

2014年11月，国务院62号文收回了地方的税收扶持政策制定权，并明令禁止地方政府违规给予的行政事业收费、土地出让等非税收入方面的优惠政策，并要求立即废止已存在的违规政策并停止执行。自印发日起单位主要负责人应严格执行本文件，若拒不整改则给予纪律处分。由于该文件要求政策清理突然，毫无过度，各地执行较为困难。

2015年5月，国务院25号文再次完善清理整改规定，提出各地方已有的有期限的优惠政策在期限内继续执行，没有期限但又有调整必要的，可以在把握节奏、确保稳妥的前提下设立过渡期，允许过渡期内执行。作为补充，该文件允许地方政府设立过渡期，但成效甚微。

2017年1月，国务院5号文政策进一步灵活，明确各地方政府可自行制定吸引外资的优惠政策，但应把握一定限度。该文件规避了之前无条件强行统一政策的弊端，放宽了地方政府合理运用政策吸引外资的权限，掀起新一轮的招商引资热潮。

二、地方招商引资财政扶持易走入的几个误区

（一）支持政策名目繁多不利于管理

地方政府为丰富本地优惠政策，出台各种五花八门的专项扶持资金，有些针对的扶持对象都大同小异。一方面导致基层人员疲于应付繁重的申报、审核、资金监管工作；另一方面撒花椒面式的企业扶持，财政资金使用效率较低，无法合力带动当地产业发展。

（二）区域间竞争激烈，攀比风严重

5号文给予地方政府自行制定政策的空间，各地政府充分利用这一便利条件，竞相为企业抛出多种多样具有吸引力的扶持政策，以此招引资本入区发展地方经济，这些政策多以财政直接投入为主，忽略其他服务环境等软环境支持。随着中央三令五申要严格执行土地出让和税收征收管理相关规定，各地攀比现象有所减少，但部分重大项目各区域竞争仍十分激烈，由此造成许多地区财政透支财力来支持重大项目。

（三）重大项目经济效益见效慢，财政资金压力大

重大项目是各地招商引资的重点，甚至可能成为改变一个区域经济的支柱产业。但重大项目具有建设周期长、投入大、经济效益见效慢等特点，为鼓励重大项目块投快建，目前多数地区主要以财政直接扶持的方式支持项目发展，故在项目正式投产前财政资金压力较大。

（四）财政资金撬动社会资本力量不足

现阶段各地产业发展基金搞得如火如荼，但仍属于初步发展阶段，重大产业化项目的支持与发展仍主要靠地方财政统筹资金，财政资金引导社会资本聚集的力量不足，难以有效利用产业基金扶持地方产业。

三、创新财政扶持方式的几点建议

（一）充分发挥财政扶持资金杠杆作用，加力撬动社会资本

区域产业特色的形成并非一朝一夕之事，需要一个漫长的产业孵化、发展和升级的过程，在这个过程中，紧靠地方财政资金扶持力量微薄，充分发挥其带动作用尤为重要，加快推进产业投资基金，运用产业投资基金模式撬动社会资本投入实体经济。针对撬动社会资本力量不足的问题，可推出相应激励政策，从利润分红方面优先鼓励先投入社会资本，调动社会资本投入积极性，使产投基金跨过最艰难的一步，逐步进入正轨。

（二）坚持目标导向，在良性竞争中促进区域经济发展

通过调研走访等方式探究目标区域政府制定优惠政策的背景、执行情况和效果，深度剖析财政资金状况、产业发展方向，根据本地实际情况和经济发展需求等，制定财政扶持政策，并且还要严格招商引资程序，招商引资优惠政策要有相关法律依据和政策支撑。为避免恶性竞争，建议市级重大产业化项目由市政府根据全市产业布局统筹安排地区，同时相应改变区县招商引资考核方式，由项目落户区县提出合作方式和扶持政策方案，市政府相关部门依据资金管理办法及可支配财力情况审核，由市政府牵头会同区县政府与重大项目企业签订三方项目投资协议，以改变市财政拨付重大产业化项目资金的被动局面。

（三）借鉴成功案例，以“拨改投”放大资金效应

目前已有一些先进地区率先引进“拨改投”模式，创新财政扶持方式，引导金融渠道和社会资本，建立产业基金，参股投入一些起步阶段、发展快速、资金需求量大的项目，以解决融资难问题，且已取得了不错的效果。这些成功的“拨改投”经验均值得借鉴，根据实际情况分类别建立产业投资基金，并配套完善相应的资金管理办法，根据各类别企业特点分别规范“拨改投”资金使用方式。

（四）鼓励商业银行信贷，转变建设支持为鼓励融资

积极调动金融行业的热情，吸引商业银行增加对重大企业贷款规模，通过创新改革现金管理体制，金融机构会积极争取财政存款，充分利用财政存款、奖励措施等相关财政政策以存引贷激励金融企业支持地方重大产业项目发展，使得金融机构转变思维模式，增力区域经济产业发展信贷支持，实现三方共赢。