对河道采砂管理供给侧改革的思考

范小伟，刘 颖

（1.安徽省水文局，230022，合肥； 2.安徽省水利厅，230022，合肥）

一、河道采砂发展历程及现状

1.河道采砂发展迅速，非法采砂危害严重

砂石作为建筑材料，使用历史悠久。原来砂石主要从河道采集，以人工采砂为主，采砂量不大，对河道本身和生态环境影响较小。20世纪70年代后期开始出现机械采砂，随着经济快速发展和城市化推进，基础设施和房屋等建设对砂石需求急剧增加，河道采砂规模越来越大，出现了乱采滥挖的局面。到20世纪90年代，河道非法采砂已严重影响大江大河河势稳定，危害防洪和通航安全，破坏水生态环境，甚至出现了有组织的暴力抗法现象。

2.河道采砂管理法规从无到有，不断完善

为了加强河道采砂管理，各级政府和水行政主管部门进行了积极探索。1988年开始实施的《中华人民共和国水法》规定在河道内开采砂石必须报经河道主管部门批准；1989年8月河北省出台《河北省河道采砂管理办法》；1990年6月水利部、财政部和国家物价局出台《河道采砂收费管理办法》，对河道采砂进行规范和管理；2001年10月25日国务院颁布《长江河道采砂管理条例》，从2001年起，黑龙江、安徽等省先后以省政府规章的形式出台了河道采砂管理办法，广东、广西、江西等地出台了河道采砂管理条例；2002年修订的 《中华人民共和国水法》规定国家实行河道采砂许可制度；2016年11月28日，最高人民法院和最高人民检察院出台《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号），实现河道非法采砂入刑；2017年以来，随着中央环保督查的开展，河道非法采砂带来的环境问题不断暴露出来，各级政府对河道采砂问题更加重视，纷纷采取各种措施加强河道采砂管理。

根据河道采砂管理相关法规和各地河道采砂管理实践，目前河道采砂管理以水行政主管部门为主，主要思路是以禁为主，少量开采，通过公开竞拍方式出让采砂许可；在重要河段划定禁采区，在汛期等时段划定禁采期；对河道非法采砂实行日常打击和集中打击相结合。经过长期努力，河道非法采砂乱象虽然得到了遏制，但未彻底根除。

二、河道采砂管理存在的主要问题

1.河道非法采砂屡打不绝

市场对河砂的旺盛需求，导致河砂开采利润丰厚。在暴利的诱惑下，河道非法采砂形成了一条至少包括采砂船制造（改装）企业、采砂船、运砂船、砂石码头以及相关管理机构在内的非法采砂利益链。在这一利益链的支持下，非法改装采砂船，非法开采的河砂随采随卖随运，甚至还能操纵砂价。

河道非法采砂投入少、容易形成采砂能力、采砂速度快、运输便捷、暴利等原因，导致河道非法采砂打而不绝。河道采砂管理容易出现打击非法采砂、砂价上涨、非法采砂获利增加、非法采砂活动加剧、进一步加大非法采砂打击力度的循环态势。

2.对河道采砂问题的研究不够全面系统

负责河道采砂管理的水行政主管部门主要从维护河势稳定、保障防洪安全、保护水生态的角度，把河道采砂当作一项水事活动来研究，提出的河道采砂管理措施大多局限于水行政主管部门职责内，没有将河道采砂放到经济发展大环境，正视市场对河砂的合理需求，从调节市场供求关系的角度寻求突破，缺乏全面性和系统性。

3.河道采砂行政许可实施难

2002年修订的《中华人民共和国水法》规定实行河道采砂许可制度，但河道采砂许可制度实施办法一直未能出台。在公开拍卖河道采砂许可中容易出现拍卖价格虚高，难以获得合理收益。取得采砂许可后，开采过程中难以实现全过程监管，超范围、超量开采现象普遍。作为河道采砂许可支撑的河道采砂规划由于涉及范围广，无法进行完整的勘探，水下砂石储藏情况难以摸清；在规划批准过程中又需要平衡不同地区、不同部门的利益，科学性和指导作用不足。规划确定的河砂可采量小，市场被非法开采的河砂充斥。

4.管理机构不健全，管理人员缺乏，经费保障不足

目前水行政主管部门所属采砂管理机构大多与水政执法机构或河道管理机构一个单位两块牌子，单独设立的少。采砂管理机构编制人员少、配备少，人员素质不高。人员经费和日常管理经费财政保障不足，大多需要从河道采砂管理收费和罚款中解决，形成了部分地区以罚代管、放水养鱼的现实。采砂管理装备不齐全、性能差，甚至落后于非法采砂者的反监管装备，不能满足采砂管理需要。此外，河道采砂涉及的利益相关方较多，水行政主管部门无法单独实现河道采砂有效管理。

三、对河道采砂管理供给侧改革的思考

河道采砂是一项水事活动，更是一项经济活动，暴利是河道非法采砂履打不绝的主要原因。从解决砂石市场供需矛盾入手，深化供给侧结构性改革，丰富砂石供给渠道，把河道从砂石的供给主渠道中解放出来，减少市场对河砂的需求；同时利用河长制、湖长制平台，实行河道采砂全过程管理，斩断河道非法采砂利益链条，消灭河道非法采砂产生的暴利，是实现河道采砂有效管理、彻底整治河道非法采砂的一条有效路径。

1.高度重视砂石市场的培育和引导

（1）砂石是人类消耗量第二大的自然资源

根据联合国环境规划署2016年发布的 《全球物料流转与资源生产力》报告，2010年全球砂石开采量已经达到约230亿t。根据中国砂石网资料，近几年全国砂石产量已达200亿t规模，这个产量远远超过《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》公布的2016年全国原煤产量34.1亿 t、水泥产量 24.1亿 t。砂石已成为人类消耗量第二的自然资源，仅次于淡水的消耗。

（2）砂石供给影响经济发展

砂石作为不可或缺和不可替代的建筑材料，其供给充足与否不仅直接影响砂石市场价格，从而影响混凝土价格和建设成本；还会影响各类工程施工进度，从而影响固定资产投资进度，甚至影响经济发展。2017年全国普遍出现了砂石供给不足、涨价的现象，部分地区甚至有价无市，大量工程不得不停工待料。

（3）砂石产业未得到应有重视

砂石产业是我国市场化最彻底的一个产业，一直处于自发发展状态，国家从未就砂石产业发展出台过专门的发展规划，在相关规划里也鲜有涉及。砂石未被视为一种工业产品，也未将其列入国民经济统计范围，砂石供给需求缺乏准确的统计数据，市场流向也难以准确把握。

（4）客观对待砂石生产与环境保护的关系，引导砂石产业绿色发展

砂石来源渠道狭窄，只能在河砂（海砂）和机制砂中选择。机制砂是开山取石，机械破碎成砂，破坏青山。河砂从河道湖泊采集，破坏绿水。海砂从海里采集，破坏海洋环境，海砂淡化还需要消耗淡水产生废水。因此，要客观对待砂石生产与环境保护的关系，正视经济发展对砂石的巨大需求，引导市场促进砂石产业绿色发展，不能因为环保问题而全面否定砂石生产，导致砂石市场供给紧张，供需矛盾恶化。

2.积极推进砂石供给侧结构性改革，实施机制砂替代河砂政策

推进供给侧结构性改革，是我国进入经济发展新常态采取的重大改革举措。根据供给侧结构性改革精神，目前在河道非法采砂的采砂船是一种危害严重的落后产能，应坚决取缔。河砂作为一种短期不可再生的稀缺资源，建筑用砂市场长期以河砂为主，是供给不足的表现，要补齐这块短板，大力发展绿色机制砂石，将河道从砂石供给主渠道中解放出来，为彻底整治河道非法采砂创造条件。

（1）机制砂生产环境影响可控可治

河道采砂不仅直接影响采砂河段的河势稳定和防洪安全，还会影响河道两岸的取水和地下水水位，影响下游河道的水质，破坏水生生物栖息环境，影响通航安全、桥梁安全和过河管道（线）等安全。大部分河道采砂为水下采砂，其开采范围难以有效控制，带来的影响也难以控制。

机制砂生产主要带来山体、植被破坏，产生废水、粉尘、噪音等环境问题。通过避开自然保护区和风景区等生态敏感区、开采完成后及时恢复植被等措施，可以最大限度减小山体、植被破坏带来的影响；通过全过程封闭生产，增加废水处理回收利用和粉尘收集装置等措施，可以有效解决其他环境问题。比较而言，机制砂石带来的环境影响要小于河道采砂，且可控可治。

（2）发展绿色机制砂石产业

要全面贯彻绿色发展理念，制定机制砂石产业绿色发展规划，从规划设计绿色化、装备绿色化、生产绿色化等多个方面推进机制砂石产业绿色发展。要提高机制砂石产业进入门槛，实现机制砂石集中、规模化生产；制定机制砂石绿色生产标准，强制推行生产绿色达标，坚决淘汰不达标的落后产能。要贯彻创新发展理念，加强对机制砂石生产工艺、设备的研究，不断提高生产和装备绿色化水平，提高机制砂石质量，降低机制砂成本；加强对使用机制砂石的混凝土性能、配比和生产工艺的研究，使机制砂石能更好地替代天然砂石；加强对使用尾矿、废弃混凝土和废弃砖石等生产砂石的研究，变废为宝，循环利用，减少对自然资源、环境的影响。

3.改变以禁为主的思路，扩大合法河砂供给

机制砂石发展需要时间，在机制砂充分供给市场前，河砂仍将是建筑用砂市场的主要来源。水行政主管部门应正视砂石市场的需求，改变以禁为主的指导思想，在保障河势稳定和防洪、通航、供水安全的前提下，尽量增加河道采砂可采区和可采量，扩大合法河砂供给，减小砂石市场供需矛盾。还应主动协助相关部门做好引导机制砂石产业绿色发展的相关工作；在水土保持、涉水项目管理中，支持机制砂石的发展。

四、利用河长制、湖长制平台，推进河道采砂全程管理

全面实施河长制、湖长制是党中央为了解决复杂水问题、维护河湖健康生命出台的重大举措。河道非法采砂是最难解决的水问题之一，严重危害河湖健康生命。要利用河长制、湖长制平台，对河道采砂管理开展全面深入调研，完善河道采砂管理相关法规，推进河道采砂全过程管理，斩断河道非法采砂利益链条。

1.利用信息技术，实现河道采砂全过程监控

利用大数据技术、移动互联网和智能手机，建立方便快捷的砂石来源追溯系统，对河道采砂、运砂、用砂全过程进行监控，特别是加强对码头、船闸、混凝土搅拌站等环节的监控。

利用河长制、湖长制平台，要求交通运输部门在道路运输检查中加强对运砂车辆砂石来源的检查，督促引导码头、船闸运营企业拒绝装卸非法开采的河砂和运输非法河砂的船只停靠、通过。

加强河砂的市场流向统计分析，将河砂的输入输出作为水生态补偿的影响因子。

2.发挥住建等部门作用，从需求侧堵住非法开采河砂的销售渠道

随着我国预拌混凝土的推广，除部分大型工程外，商品混凝土生产企业是主要的砂石使用者。利用河长制、湖长制平台，要求住建部门将砂石来源作为行政检查内容，引导商品混凝土生产企业和施工企业拒绝使用非法开采的河砂；在机制砂石能基本满足市场需求后，全面禁止使用非法开采的河砂。同时，交通运输部门和水利部门在大型工程建设中应拒绝使用非法开采的河砂。

3.加强采砂船只制造和使用监管，取缔“三无”采砂船

利用河长制、湖长制平台，要求船舶建造主管部门加强对船舶生产企业制造改装采砂船只的监管；交通运输（海事）主管部门加强对采砂、运砂船舶监管，取缔“三无”采砂船只；工商部门市场监管部门取缔非法采砂设备加工（改装）点，从源头上做好河道采砂的监管工作。

4.加强和完善河道采砂管理机构

积极争取设立独立的河道采砂管理机构；宜将河道采砂管理机构从河道管理机构中剥离，实现相互监督。加强采砂管理机构人员、经费和装备保障。借鉴我国海上统一执法的模式，探索整合交通海事、渔政、水政等水上执法力量，成立内陆水警，统一开展涉水执法。 ■

参考文献：

[1]王金生.浅析采砂船采砂能力对长江河道采砂管理的影响[J].中国水利，2005（4）.

[2]周建春.深化长江河道采砂治理的思考[J].江淮水利科技，2015（3）.

[3]陈尚林.安徽长江河道采砂管理问题及对策思考 [J].江淮水利科技，2016（1）.

[4]张伟民.河道采砂管理存在问题及对策初探[J]. 中国水利，2017（12）.