我国开展公共图书馆第三方评估的必要性和可行性研究*

谢燕洁

(广州图书馆，广东 广州 510623)

1公共图书馆第三方评估的背景及定义

第三方评估最初主要应用在政府绩效管理、政府绩效评估方面[1]4，逐步细化到对政府公共文化方面的绩效评估。国外对公共文化主管部门或服务机构的绩效评估常使用“审计”，审计内容主要包括文化管理部门及其下属文化机构的财务和工作绩效评估；审计部门高度独立，直接向立法机关负责；审计结果直接关系到对文化机构的业绩评价、财政拨款、文化政策调整、文化机构负责人的工作评估等[2]。以英国为例，公共文化服务绩效评估早已成为政府绩效评估的组成部分，英国国家审计署2007年发布的全面绩效评估(CPA)指标体系中就设定了“文化服务”评估指标。其中，与公共图书馆相关的指标有“平均每千人享有的图书馆固定累计开放时间”“每千人访问图书馆次数”“图书馆每人次的平均访问成本”等14项[3]。

党的十八大以来，政府开始重视和发挥第三方评估的作用[1]18-23：2012年党的十八大报告提出“发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”；2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出“探索政府内部评估与智库第三方评估相结合的政策评估模式”；2017年党的十九大报告再次提出“加强中国特色新型智库建设”。一些部门和地方也对改革方案和政策措施落实情况进行第三方评估并出台指导性文件，如《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》等。

伴随着公共图书馆事业和公共图书馆评估的发展，我国也开始探索开展公共图书馆第三方评估。以广州市为例，《广州市公共图书馆条例》(以下简称《条例》)《广州市“图书馆之城”建设规划(2015～2020)》(以下简称《建设规划》)中均明确规定“制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制”。《广州市公共图书馆第三方评估管理办法》(以下简称《办法》)已于2017年8月15日颁布实施，《办法》明确了广州市公共图书馆第三方评估的定义、目的、适用范围、原则，评估的内容、标准、程序，第三方评估机构的资质要求，评估结果的运用以及各主体的责任。将第三方评估定义为“指受市文化行政主管部门委托的第三方评估主体，按照评估标准和程序，应用科学的方法对公共图书馆进行评价的活动”[4]。该定义中的公共图书馆第三方评估属于委托第三方评估形式，即“由政府行政主管部门、公共图书馆及其利益相关方委托第三方组织的评估活动”。而除了委托第三方评估的形式外，还有独立第三方评估形式，即“由第三方机构自发自主开展的评估活动”[5]。因此，从更广义的角度可以将公共图书馆第三方评估定义为“第三方评估主体按照评估标准和程序，应用科学的方法对公共图书馆进行评价的活动”。

2我国开展公共图书馆第三方评估的必要性分析

2.1 贯彻落实公共图书馆相关政策法规的要求

2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)提出“探索建立公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性”[6]。2016年通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定各级人民政府应当“建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度，加强对公共文化服务工作的监督检查，建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度”，县级以上人民政府应当“建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评，确保资金用于公共文化服务”[7]。2017年印发的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》(以下简称《规划》)提出“完善公共图书馆绩效考评制度，健全图书馆领域重大文化惠民工程综合绩效评估制度，探索建立第三方评价机制”[8]。2018年起施行的《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《图书馆法》)规定国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当“制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”[9]。可见，当前我国公共文化服务及公共图书馆相关法规中均有关于考核评价制度的要求，并在具体实施意见或规划中，提出了探索第三方评价机制的要求。因此，在我国开展公共图书馆第三方评估是贯彻落实公共图书馆相关政策的要求。

2.2 政府对公共图书馆进行现代化治理，提升公信力的要求

《意见》规定要建立公共文化服务考核评价制度，“并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据”。《规划》计划完善公共图书馆绩效考评制度，且“考核结果作为预算确定、收入分配和负责人奖惩的重要依据”。《图书馆法》规定要对公共图书馆进行考核，且考核结果“作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据”。可见，政府通过开展公共图书馆第三方评估，能增强公共文化服务评价的客观性和科学性，实现现代化治理，为政府对公共图书馆的财政投入、奖惩、收入分配等方面的决策提供客观依据，进而提高政府决策的质量和水平，提升政府公信力，打造更加开放、透明、高效的政府形象。

2.3 公共图书馆实现全面可持续发展的要求

第一，第三方评估结果的应用，可促进政府在财政、人力资源等方面对公共图书馆的投入，为公共图书馆可持续发展提供坚实保障。第二，第三方评估使公共图书馆明确自身发展现状和存在的问题，借鉴同行的优秀实践成果，了解公众对公共图书馆服务的需求，从而使公共图书馆不断进行自我完善、探索创新，提升公共图书馆的服务水平。第三，公共图书馆在接受第三方评估中需要提供各项业务资料，这也有利于其完善自身业务建设，以管理规范化促进服务专业化。第四，第三方评估可通过评估指标设定在一定程度上引导公共图书馆事业发展，起到“以评促建、以评促管、以评促用”的作用。

2.4 保障图书馆权利，吸引公众参与的要求

一方面，公众作为参与者，参与到第三方评估中，表达对公共图书馆服务的满意度、需求等，有利于保障公众的图书馆权利；另一方面，第三方评估可成为公共图书馆一种潜在的宣传推广方式，有利于增进公众对公共图书馆的了解，有助于提升公共图书馆的社会知晓度、认知度，从而吸引公众参与公共图书馆建设，提高公众对公共图书馆的支持度、满意度。

3我国开展公共图书馆第三方评估的可行性分析

3.1 技术可行性分析

公共图书馆第三方评估涉及的技术要素包括第三方评估机构的资质和评估人才、评估指标体系、评估方法等要素。

就我国当前现状分析，可能成为候选的第三方评估机构有专业咨询公司、图书馆行业学会(协会)、高校图书情报学专业相关院系等，这些机构在独立性、专业性等方面各有千秋：专业咨询公司独立性更强，评估人才在数据采集和分析技术上较为专业，但在图书馆行业专业素养方面可能有所欠缺，进而对其决策和咨询能力有影响；图书馆行业学会(协会)的评估人才大部分是图书馆从业人员，对图书馆行业发展与实践认识充分，但也因其与作为被评估对象的图书馆可能存在一定的利益关系，其作为第三方评估机构独立性较弱；高校图书情报学专业相关院系的评估人才有较高的图书情报学理论知识和研究分析能力，但对公共图书馆行业的发展与实践认识相对欠缺，同时也可能因馆校合作等，其作为第三方评估机构的独立性有所减弱。

《图书馆法》《公共图书馆服务规范》《意见》以及各地方性公共图书馆相关法规政策对公共图书馆发展的要求，为制定公共图书馆第三方评估指标体系提供了指引。同时，在我国迄今开展的六次公共图书馆评估定级实践中不断修订形成的评估指标体系以及国外图书馆评估指标体系，均可为我国制定公共图书馆第三方评估指标体系提供有益参考。

目前，已有的公共图书馆评估指标一般均涉及定性和定量指标，均为公共图书馆第三方评估提供了方法参考，此外《图书馆法》规定对公共图书馆进行考核应当“吸收社会公众参与”，《规划》提出“加强用户评价和反馈，开展群众满意度调查”。所以，在第三方评估中要尤为注重引入社会公众参与的评估方法。综上所述，我国目前基本具备开展公共图书馆第三方评估的机构、人才、评估指标体系和评估方法等技术要素，具备一定的技术可行性。

3.2 组织可行性分析

首先，从当前实践探索看，我国公共图书馆第三方评估的组织形式主要是由国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门作为委托方统筹组织整个评估工作，公共图书馆作为被评估的对象配合提供相关资料，由第三方机构负责具体实施评估。其次，组织程序主要可分为：前期准备，包括制订工作方案、发布评估通知；实施阶段，包括被评估对象提供资料，第三方机构搜集、整理资料，分析形成评估报告等成果；结果公布与利用阶段，包括向社会公众及相关政府部门等公布评估结果，充分将评估成果运用到公共图书馆建设中。最后，公共图书馆第三方评估的组织时间可与我国目前每四年组织一次的县级以上公共图书馆评估定级错开。同时，为避免过于频繁的评估安排耗费过多的人力物力，影响被评估对象的正常服务工作，《办法》“每两年组织一次公共图书馆第三方评估”的规定值得借鉴，组织第三方评估的频率可为每两到三年一次，待第三方评估机制逐步成熟，再根据实践情况科学调整组织评估的时间间隔。可见，在我国开展公共图书馆第三方评估基本能够做到组织形式科学、组织程序完整、组织时间合理，具备一定的组织可行性。

3.3 经费可行性分析

目前，我国公共文化服务及公共图书馆的相关法规可为开展公共图书馆第三方评估获得经费保障提供一定依据。以广州市为例，《条例》规定要建立第三方评估机制，《建设规划》将广州市财政局列为建立第三方评估机制的配合单位，为开展第三方评估取得经费保障提供了依据。但由于第三方评估尚属于探索阶段，其经费保障如何及时到位、经费使用如何规范等也需要在实践中进一步探索。

4结论

虽然开展公共图书馆第三方评估具有必要性和技术、组织、经费可行性，但如何科学有效地评估还有待在实践中探索。一是文化主管部门、公共图书馆应充分认识开展公共图书馆第三方评估的必要性，探索建立第三方评估机制。二是在第三方评估实践中要处理好第三方评估机构的专业性与独立性关系、文化主管部门监管与第三方评估的独立性关系、第三方评估机制与原有图书馆评估机制的关系、投入评估的经费与效益产出关系等。三是及时根据实践经验和理论研究成果，制定开展公共图书馆第三方评估的配套政策，规范第三方机构资质要求、评估指标体系、评估组织形式、经费使用等，使第三方评估逐步走向规范化、专业化、常态化。