公共图书馆概念的法律界定及其特点分析

张晓芳

（北京大学信息管理系 北京 100871）

1 导言

公共图书馆是一个来自西方的概念，自20世纪初传入中国以来已有一百多年历史，在中国语境下发展出了独特的概念空间。基于公共图书馆概念建立起来的公共图书馆理论不断指导着公共图书馆事业的建设与发展，同时这一概念也在实践中不断增加新的内涵。研究公共图书馆概念界定问题的意义，正是来自于这种概念世界与现实世界的相互作用。

世界范围内，早在古罗马时期就出现了一些具有公共性质的图书馆，指那些向城市里的贵族、知识分子和富裕平民开放阅览的图书馆[1]。15世纪到18世纪，一些私人图书馆、城镇图书馆、会员图书馆也向一般市民开放。19世纪下半叶，英美两国率先设立了近代意义上的公共图书馆，特征有三：①依法设立和经营，②向所有居民开放，③由地方财政资助[2]。这三个特征成为欧美图书馆法界定公共图书馆概念的基本要素。1949年问世并两次修订的《公共图书馆宣言》是国际社会关于公共图书馆最重要的文件，它在定义公共图书馆时强调了教育、文化和信息三方面的功能以及平等、自由、民主等理念[3]。2001年出版的《公共图书馆服务：IFLA/UNESCO发展指南》给出了现代意义上的公共图书馆定义，即“通过地方政府、地区政府或国家政府，或者通过其他形式的社区组织建立、支持和资助的机构……通过广泛的资源和服务提供知识、信息和创作作品的利用，社区内的所有人员，不论种族、国籍、年龄、性别、宗教、语言、残疾、经济和就业状况，以及受教育程度，均可平等地利用公共图书馆”[4]，涉及公共图书馆的设立主体、功能和服务对象。

在中国，19世纪末出现了向社会开放的藏书楼，20世纪初颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》开启了近代公共图书馆时代，彼时“公共图书馆”与“公用图书馆”“通俗图书馆”“公立图书馆”等名词从不同侧面揭示了公共图书馆的内涵，即由政府设立、向社会开放、开展社会教育。1949年以后，中国学习苏联建立了全国规模的公共图书馆系统，在1955年发布的《关于加强和改进公共图书馆工作的指示》中，文化部界定公共图书馆是“以书刊对人民进行爱国主义与社会主义教育的文化事业机构，是党和政府进行宣传工作的有力助手”[5]。20世纪80年代以来，公共图书馆的典型定义为“由国家和群众举办、为广大人民群众服务、按行政区划设立并受政府各级文化部门领导的图书馆”[6]。发展至今，我国公共图书馆事业逐渐与国际社会接轨、共同发展，公共图书馆的概念界定有了新的内容。

总体而言，公共图书馆的概念界定是随着事业实践动态发展的，不同时期、不同地区的概念界定既有共性因素——如向社会开放，也有个性因素——表现在有无立法依据、服务对象、设立主体等方面。2017年11月4日颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称“公共图书馆法”）从法律上回答了“什么是公共图书馆”的问题，提供了一个权威的、不容忽视的概念界定，它既有对国内外各类概念共性要素的继承，也有独特社会语境下的个性表达。法律界定的概念将随着法律的实施对现实世界产生作用。本文试通过对公共图书馆法的话语分析，解读该法对公共图书馆概念的界定，从界定特色及其原因视角，揭示这一法律界定的个性。

2 公共图书馆法的话语分析

所谓概念，就是以语词的形式对思维指向事物的特有属性的抽象概括。公共图书馆法第二条指出“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施。”[7]这一定义从内涵上明确了公共图书馆的服务对象、服务原则、功能内容、工作对象等四项属性。外延上的界定，则来自定义中用来描述这四项属性的语词及其相关语词的展开，即在其他法条中的再现方式。因此，公共图书馆概念的法律界定并非单一法条可实现，需要对整部公共图书馆法进行关联分析。

公共图书馆法全文共五千余字，其中“图书馆”一词共出现109次，“公共”一词为103次，“公共图书馆”一词为97次，远远高于其他语词，明确了其中心地位（如图所示）。公共图书馆的服务对象是“社会公众”，这一语词共出现11次，分散于不同法文中，涉及服务对象的各项具体权利；在部分法条中，“社会”“公民”和“读者”等词也被多次用来指称服务对象，共出现17次。公共图书馆的服务原则是“免费开放”，“免费”和“开放”分别出现4次和8次，所在法条对公共图书馆的免费和开放服务做出了具体规定，并对违背免费和开放原则设立了处罚。公共图书馆的功能内容包括“收集”“整理”“保存”“提供查询、借阅及相关服务”以及“社会教育”，概括来讲就是公共图书馆的两大基本功能和社会功能；“功能”和“职能”两词在本法中涵义近似，合起来共出现6次，“收集”“整理”“保存”“服务”“教育”等语词作为指称功能内容的语词，共出现64次。公共图书馆的工作对象是“文献信息”，法律根据其载体形式明确了具体所指，即“包括图书报刊、音像制品、缩微制品、数字资源等”[7]，这一语词共出现35次，其中有5处在“文献信息”之前缀以“馆藏”一词，以强调个体与整体的差异。另外，第二条的定义陈述未对公共图书馆的设立和管理主体做出明文规定，而在其他法条中，“设立”和“管理”分别出现18次和13次，其中有9处提到“政府设立”，10处提到“文化主管部门”，多处强调“社会力量参与”及类似内容。从上述语词的词频与词用分析中，可以看出公共图书馆的法律界定是在历史积累上集思广益的结果，也是新时期话语环境的作用结果，集中表现在设立与管理主体多元化、以公共文化话语为主导、社会教育以多形式表现这三个方面。

3 设立与管理主体多元化

在公共图书馆法中，设立与管理主体不再作为公共图书馆的定义要素，而是通过其他法条进行补充界定。公共图书馆法第四条规定了两个层面的设立主体：一是县级以上人民政府，二是公民、法人和其他组织；第六条补充规定了通过税收优惠鼓励捐赠的方式，引入“公民、法人和其他组织”，以及“境外自然人、法人和其他组织”参与公共图书馆的建设；第十三条则补充了在政府主导下，鼓励“社会力量”参与建设公共图书馆服务网络[7]。上述规定拓宽了公共图书馆的设立主体，而且进一步明确了公共图书馆设立的具体内容即主体可参与的范围。在管理方面，第二十三条提到“建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，第四十七条则指出公共图书馆的考核“应当吸收社会公众参与”[7]。由此可见，不明言设立与管理主体，体现的正是对“主体多元化”的倡导，在政府承担设立和管理公共图书馆责任的前提下，政府以外的其他主体可以自建公共图书馆，通过捐赠馆舍、文献信息资源、设施等参与建设，还可通过法人治理制度参与公共图书馆的管理，包括决策、服务、考核和评估等。

概念界定的语词来自于现实的需要。回顾公共图书馆史，我们可以发现：早期的公共图书馆仅指向社会开放的图书馆，设立与管理主体既有官方又有私人；近代意义上的公共图书馆，尤其是19世纪中期以来，则是以“法律依据”“公共财政”为显著特征，政府这一主体进入概念范畴；1949年以来的我国公共图书馆，受国家集中力量办大事的思维影响，特指由政府设立的、文化部门主管的文化教育机构；直到近年来，中国社会力量崛起并壮大，在文化领域内发挥越来越大的作用，从而推动了公共图书馆的再定义，即从一元主体走向多元主体。因此，公共图书馆法的概念界定可以说是一次理论上的突破，不再以设立和管理主体来定义公共图书馆，强调社会力量的参与。“主体多元化”的界定改变了传统的诸如公共图书馆就是“政府的事”等思维定势，解放了公共图书馆事业实践的活动空间；也就是说，“体现了政府、市场、社会共同促进公共图书馆事业发展的新思路”[8]。近年来公共图书馆领域的各类实践说明，将非政府设立的一些民间图书馆纳入公共图书馆体系，吸收社会力量参与公共图书馆的管理与服务，对活跃公共图书馆生态环境，促进图书馆服务深入社区、村庄，最大限度地提高社会效益等方面，都有很大的促进作用。“主体多元化”集中反映了公共图书馆法中的公共话语，在这一话语下，社会力量参与既是公民意识觉醒、社会力量壮大的综合表现，也是解决社会发展不充分问题的现实需要。

不过，尽管“多元化”界定已经就政府和社会等不同主体的作用领域和作用程度做了一些明确的规范，但有些问题上仍有待完善。比如在公共图书馆的设立条件、开放时间问题上，现有的法律规定对有些民间图书馆而言是难以达到的。因此，是否区分“政府设立的公共图书馆”和其他公共图书馆，以及这种区分还在哪些情况下需要考虑等问题，都有待实施细则和规章的进一步明确。

4 以公共文化话语为主导

语词在文本中的再现方式如出现次数和上下文联系，一定程度上能揭示话语的主次关系。如前所述，“文化”一词共出现23次，分别作为以下复合词使用：“基本文化权益”“科学文化素质”“文化自信”“公共文化设施”“社会主义公共文化服务体系”“社会主义先进文化”“中华优秀传统文化”“革命文化”“文化主管部门”“文化水平”“地方文化”“乡镇（街道）综合文化站”。这些语词散见于公共图书馆法关于设立、运行和服务的大部分法条中，构成一个彼此关联的强势陈述群，逐渐形成了文化话语的主导现象。这一文化话语，从其性质而言，指向的是公共文化。公共图书馆法第二条提到的“免费开放”正是对社会公众基本文化权益的彻底保障，而“公共文化设施”一词具有明确的方向性，将公共图书馆纳入公共文化服务体系，与已颁布的公共文化服务保障法衔接起来；第三条更是明确指出“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分”，规定了公共图书馆发展的四个文化取向[7]。

当代中国的图书馆立法进程可谓筚路蓝缕。自2001年启动图书馆立法，因文化、教育、科学系统无法协调而在2004年中断，复2008年启动公共图书馆立法，至法律颁布已有16年。在图书馆立法困顿之时，公共文化服务体系建设兴起，成为国家文化发展的重大战略，公共文化服务保障法开始制订，而公共文化服务领域内研究和实践的发展，又客观上促进了文化系统内图书馆法的重启。如此，公共图书馆法与公共文化服务保障法在立法道路上同行了一段不算短的路程，共享了一套文化话语体系。2016年底，公共文化服务保障法高票通过，成为公共图书馆法的话语背景。从语词分析来看，尽管整部公共文化服务保障法中只有第二十四条提及“公共图书馆”[9]，但它明确规定公共图书馆是公共文化设施，而“公共文化设施”一词出现的次数为56次，有着丰富的内容阐释和规定，这些对公共文化设施的阐释和规定自然传递到对公共图书馆的界定上。另一方面，公共图书馆法首先提出公共图书馆作为公共文化设施的基本属性，然后对公共文化设施的外延做了多样化界定，指出它不仅包括固定馆舍，还有流动服务设施、自助服务设施等类型。对设施的多样化类型的补偿说明，为公共文化服务的进一步普及和覆盖提供了保障。“公共文化设施”一词连接了两部文化法，两部法在公共文化话语主导下相辅相成。在公共文化语境下的立法进程中，公共图书馆的概念界定很难不从文化话语的角度入手。

5 社会教育以多形式表现

从语法学角度看，“公共图书馆”由“公共”与“图书馆”两词复合而成，公共图书馆即公共的图书馆，即以“图书馆”为本体，以“公共”为质性规定。从本体上看，公共图书馆继承了图书馆的基本功能，即保存记忆和传播知识功能；从质性规定上看，要求公共图书馆在基本功能外发展出其特定的社会功能，以服务社会公众。公共图书馆法第二条在定义中兼顾了这两方面，以“收集、整理、保存文献信息”和“提供查询、借阅及相关服务”分别描述了保存记忆和传播知识的功能，并且明文强调了公共图书馆的社会教育功能[7]。尽管公共图书馆法中“社会教育”一词仅出现2次，但其他法条中对“功能”“服务”“网络”“阅读”“讲座”“活动”等语词的阐释和规定，实际就是对社会教育功能的具体展开，以推广阅读、建设网络、提高数字化等不同形式开展社会教育。

社会教育功能明确写入法律定义，既是对我国公共图书馆传统的继承，也是对国际经验的引入。从纵向历史来看，公共图书馆的社会教育功能主要来自开发民智的需求。近现代公共图书馆适应大工业生产对知识工人的需要而产生，西方国家尤为强调继续教育、终身教育，关注社会公众的知识增长。苏联的公共图书馆虽然由文化部管辖，但其以政治宣传和教育为目标，注重培养读者的阅读素养。中国民国时期为推行民主科学、普及教育，公共图书馆建立之初就明确了其社会教育中心的地位，近代图书馆事业作为教育的组成部分由教育部负责统筹。可见，公共图书馆社会教育职能的发挥不是取决于其主管机构是文化系统还是教育系统，而是基于保存记忆和传播文化功能，适应社会发展需求而生，不同时期以不同的形式表现。当今信息社会，公共图书馆的社会教育功能始终在不断发展和加强，最集中的表现就是“全民阅读”，这也在公共图书馆法中得以强调。公共文化语境下的公共图书馆，从展览到讲座、从文献信息资源的开发到全民阅读推广，都在以文化之名行教育之事，“全民阅读”与其说是一项文化政策，毋宁归于高层次的“扫盲”需求，是国家战略层面的继续教育。因此，在法律界定中对公共图书馆社会教育功能的“多形式表现”，是对公共图书馆服务范围的拓展，打破了公共图书馆与社会公众之间固有的、单一的被动关系格局，也强调了公共图书馆不断自我发展、担当社会责任的使命感。

社会教育功能的发挥关键在于社会公众对于公共图书馆的认知，因此有必要对社会教育及其各种形式进一步阐述和规定，通过一系列支撑顶层制度设计的实施细则、配套规章中的语词运用，形成相应的话语环境和社会认知。

6 结语

公共图书馆法的历史贡献之一就是形成了“有中国特色的公共图书馆法律界定”[8]。除上述三点外，这种特色还表现在对“文献信息”“社会公众”等术语的确立和概念阐述。法律的主要任务不是界定概念，但概念界定是建构法律的基础，也是理解和实施法律的首要问题。公共图书馆法从定义入手，以定义中的关键语词为节点，从整体上对公共图书馆概念进行了界定，为政府及各方面建设和促进公共图书馆事业，为社会公众认识和使用公共图书馆的社会功能，提供了基本遵循。

立法是政府发展公共图书馆事业的主要方式，对于公共图书馆的生存发展有着现实作用。从概念界定的特点来看，理解设立与管理主体的多元化，有助于打破行业思维惯式，充分激发社会共同参与公共图书馆事业；理解以公共文化话语为主导，有助于认识到公共文化服务保障法与公共图书馆法之间的紧密联系，明确公共图书馆事业的系统化发展路径；理解社会教育以多形式表现，意味着把握公共图书馆在社会中的独特作用，也即核心竞争力，能够明确公共图书馆工作与服务的边界，以有所为有所不为。此外，公共图书馆概念的法律界定对今后公共图书馆研究也具有重要的理论意义，是一个不可忽视的典型性界定。

（来稿时间：2017年12月）

1.杨威理. 西方图书馆史[M]. 商务印书馆， 1988：34-35.

2.中国大百科全书 [M].2版. 北京：中国大百科全书出版社，2009（7）：581.

3.国际图书馆协会联合会，联合国教科文组织. IFLA/UNESCO公共图书馆宣言[M]//程焕文，潘燕桃.信息资源共享[M]. 北京：高等教育出版社，2004：378-380.

4.潘燕桃.近60年来中国公共图书馆思想研究[M]. 广州：中山大学出版社，2011：1.

5.《图书馆学知识问答》编辑部. 图书馆学基础知识问答[M]. 湖北省黄石市图书馆，1985：49.

6.黄宗忠. 图书馆学导论[M]. 湖北省高等学校图书馆工作委员会，1985：453.

7.中华人民共和国公共图书馆法[OL]. 全国人大网， （2017-11-04）[2017-11-27].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017 -11/04/content_2031427.htm.

8.李国新. 《中华人民共和国公共图书馆法》的历史贡献[J]. 中国图书馆学报，2017（6）：1-11.

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