地方政府购买居家养老服务模式探析

冉孜闻



地方政府购买居家养老服务模式探析

冉孜闻

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025 ）

目前，我国人口正处于老龄化时期，社会养老面临着诸多问题。我国现在主要有居家养老、机构养老、社区养老等养老模式。居家养老作为一种社会化服务，以家庭为核心、以社区为依托、以政府和社会力量提供的专业化服务为依靠，在养老模式的地位中越显突出。通过分析地方政府购买居家养老服务的现状和存在的问题，为地方政府购买居家养老服务提供合理化建议，以促进我国社会养老服务事业的发展。

老龄化； 居家养老； 地方政府

我国已进入老龄化社会，人口老龄化是社会发展必须要正视的问题。2015年底，我国60岁以上老人人口已达到2.22亿，占总人口的16.1%，预计2020年老年人口将达到2.43亿。因此，社会养老问题将会更加突出。政府购买居家养老服务是指政府以市场为导向，依托社区的建设环境，把以家庭为基础的养老服务交由符合条件的社会组织或者事业单位来承担，由政府根据约定的合同向其支付费用，为老年人提供生活方面的照顾，如洗衣做饭、清洁卫生和精神慰籍等服务的一种居家的服务形式。政府购买居家养老服务，有助于促进养老服务体系的完善，让老年人能享受到优质的服务，对维护国家稳定与长治久安，发扬中华优秀传统文化具有重要意义。

一、地方政府购买居家养老服务的现状

政府购买居家养老方式既符合老年人对“家庭”和“服务”的双重需求，也有利于树立政府公信力，展现中国特色社会主义制度的优势。地方政府在购买居家养老服务的情况是不一样的，各地方政府因地制宜地制定了不同的服务标准与服务内容。如徐州市在主城区中，具有主城区户籍、75周岁以上、收入在低标准2倍以下条件的空巢独居老人，及低保家庭中60岁以上失能老人，其服务标准是每人每月150元。而在启东市，低保、低收入家庭中60岁以上、残疾二级及以上老人低保、低收入家庭中80岁以上的老人，则其标准为每人每月100元，作为服务补贴。

（一）购买形式

主要是由政府出资，聘请服务人员为符合条件且自愿申请的老人提供清洁卫生、洗衣做饭等上门服务。居家养老的老年人虽然居住在自己的家里，但却能享有来自政府和社会针对老年人的关爱，感受到社会的温暖。

（二）服务内容

地方政府在购买居家养老服务的内容上大体相同，一般有老年人的日常清洁、洗衣做饭、精神慰藉等服务。

以现在的服务状况来看，政府购买居家养老服务取得了一定成效，特别是沿海地区，南京市鼓楼区就是一个典范。它较早就建立了“居家养老服务”网站，并推出新的服务模式。在推出的新模式中，一个是政府向社会组织为老人购买居家养老服务，为经济困难的老人、空巢老人等提供基本的生活服务。另一个是免费为丧偶独居和无儿女的老人家庭安装多功能电话，提供一键救援、亲情呼叫、远程监控的服务电话。除此之外，还开通服务专线，使老年人待在家中，就可享受到服务，为老年人居家生活提供了方便。据调查，这个模式在鼓楼区得到了广大区内人民群众的一致好评，满意率达99.8%。

二、存在的问题

（一）财政投入力度不够，没有建立专项预算

一方面，地方政府缺少全面有效的统筹规划，出现资金流通效率低的问题。另一方面，地方政府对居家养老的社会组织支持力度较低，让这方面的社会组织参与服务的积极性不高。这使得我国居家养老服务难以长久与稳定地发展。

（二）受惠群体较小

地方政府购买居家养老服务的范围主要限于生活困难的老人，很多经济情况一般的老人并不能享受到政府购买居家养老服务。就如上门服务，主要的服务对象是“三无”老人、低收入老人等经济困难，无生活来源或生活极其不方便的老人。部分经济条件尚可，有一定自理能力的老人则不能享受。长此以往，会造成这部分老人对政府失去信心，影响了政府的公信力。[1]

（三）服务标准不规范

政府购买居家养老服务旨在让老年人享受多样、满意的服务。但实际上，由于缺乏统一的标准和条件的规定，老年人能享受到的服务有诸多差别。有的社区居家养老中心服务项目很多，有的社区服务项目很少。且政府缺乏后续的长效监督机制和评估机制，对居家养老服务缺乏有效的监督与评估，即使有相关的监督评估，工作也比较敷衍，没有实际效果。

（四）服务人员专业水平有限

由于居家养老服务工作工资待遇低，且受社会偏见影响，使得具有专业能力的人不愿意从事此方面的工作，往往都是文化水平和专业素养不高的人群从事这方面的工作，大多都是中年妇女，只能做一些普通的家政服务和简单护理。大多服务人员一旦遇到紧急情况就难以做出妥当的处理，致使一些老年人对服务人员的不信任，导致政府购买居家养老服务的效果不理想，难以体现家居养老服务的优势。

（五）服务形式单一，未注重精神服务

目前，居家养老提供的服务单一，多半是家政服务，清洁卫生等，忽视老年人精神需求。据调查，25%的老人需要家政服务，需要护理服务占18%，需要精神慰籍占13.79%。这说明老年人不仅需要物质上的满足，也需要精神上的慰藉，需要一个能够解闷，舒缓心情的渠道。如果老年人精神上出现问题，很可能影响到其身心健康。[2]

（六）宣传不到位

在宣传购买居家养老的服务工作中，很少有政府在网上发布购买居家养老服务的内容，一些社区也只是把相关政策贴在墙上而不去主动上门进行精准宣传。导致部分老人不知道这种服务的存在。且多数地方没有把申请享受服务的流程公布在网上，哪些政府部门在主要管理购买居家养老服务，老人们不知道在哪去申请享受服务。这就导致政府购买的居家养老服务影响范围较小。

（七）老年人观念陈旧

一些老年人的思想观念比较陈旧，难以接受新事物。他们对居家养老服务存在一定的偏见，认为居家养老服务是不可靠，还是想以家庭养老为主，居家养老服务不值得提倡，使得居家养老可接受度较低。

三、建议与对策

（一）加大财政投入

地方政府要在购买居家养老服务上加大投入力度，确保居家养老服务能够进一步且长远地发展。

1．建立专项预算

地方政府购买居家养老服务已经发展了10多年，政府需要把购买居家养老服务纳入公共服务预算体制，为居家养老服务给予财政支持和人才供给。建立专项预算：一要弄清楚“向谁购买”，“谁来购买”“怎么购买”这三个问题。且要设置专门的部门统筹规划，提高资金使用效率；二要政策倾斜，保证居家养老服务得到贯彻实行；三要适度结余，年度购买预算收支相抵应适度结余，有利于保证预算安全性与稳定性，也有利于购买资金的保值增值。

2．支持社会服务组织发展

地方政府要给予社会组织财政支持，不仅需要在基础设施上给予扶持，还需要在人才培养和政策方面给予关注，大力支持社区的居家养老中心发展。

政府可对居家养老服务中心进行直接补贴，比如帮助他们购买服务设备，扩大服务中心规模等。居家养老中心也可招募退休的具有活力的老年人参与此项服务中。同时要充分利用法律咨询与服务、医院、心理咨询等社会组织，将这些组织纳入居家养老服务体系中，全方位保障老年人的健康生活。此外，政府要重新定位自己的角色，从管理者转变为服务者，减少对这些社会组织都的过多干扰[3].

3．培育专业化队伍，提高服务者待遇

地方政府需要投入资金来培育专业化的服务队伍，以提高居家养老服务水平。让她们学会基本的家政服务外，还要学会医疗服务、应急处理等突发情况。除此之外，最关键的还是要提高服务人员的待遇，同时应建立完善的评估和奖罚机制，这样才能形成公平竞争的氛围，才能提高服务人员的工作积极性。

（二）加大宣传力度，不断转变观念

地方政府需要加强宣传力度，转变老年人观念。可采用线上线下并行的宣传方式。

1．线上宣传

线上主要运用政府官方网站、微信公众号进行宣传。政府官网最具权威性，老年人对其信赖度比较高，这样可以确保政策落实的高效性。另一个是微信，现在很多老年人都在使用微信，可以社区为单位建立微信工作群，政府和社会组织的养老服务的工作人员可以加入到群里，发布相关信息。除此之外，还可建立居家养老服务的微信公众号，在公众号里发布相关信息。如政府的政策支持、服务细节、资金补贴等。这样可让老年人快速及时地了解到这些信息而少走弯路。

2．线下宣传

可通过宣讲会的形式把社区的老年人集中起来，宣传居家养老服务的相关信息，给他们发放宣传手册，让他们能够了解到居家养老服务的内容及优势，尽可能转变其思想，让他们认同居家养老服务。另外，要通过新闻媒体对家居养老进行报道，让更多老人知晓和了解居家养老，扩大其影响力。还有，可组织老年人参加居家养老服务中心的体验活动，让老年人体验居家养老中心的设施和日常活动内容，使其正确认识居家养老服务，接受居家养老服务。[4]

（三）统一标准，构建评估机制和多元监督体系

1．实行“三统一”

一要统一服务设施。要求社区居家养老中心配备体检设备、康复训练等基本设备，力求实现对老人的时时照看与呵护。二要统一服务内容。要求社区的养老服务中心采取免费、低成本的方式，提供各种服务，如餐饮、休息、体检、文化娱乐、聊天、洗衣和洗浴。为行动不便的老人提供上门服务。此外，还要创新服务内容，让老年人真切地感受到政府购买居家养老服务的好处。三要统一服务质量。服务人员在提供服务时，对老年人的要求要尽量满足，不断提高服务质量。使老人感受到党和政府对他们的关心和爱护。

2．建立系统化的评估机制

在评估机制的建设中，地方政府需要根据老年人的经济状况和他们所需要的居家养老服务的需求建立评估机制。需要把评估的内容和能够享受服务的条件形成系统文件，同时公开发布这些文件，让老年人知道哪些人能享受服务，能享受哪些服务。评估指标应注重老年人的身体状况、经济状况、家庭照料能力等。同时，要充分发挥第三方社会职业组织的优势，定期评估居家养老服务和养老机构的服务，主要评估内容包括服务是否到位，老年人对服务的满意度等。[5]

3．构建多元监督体系

一是要政府监管。政府作为服务的委托人，要对社会组织的资质进行审核，监督其是否履行合同，进行不定期的监督检查，尽可能地量化服务标准。二是要发挥老年人的监督作用，服务质量好不好，最有发言权的是享受服务的人。政府可以定期对享受服务的老年人进行调查回访。三是引入第三方监督，让中立者参与监督，有利于服务更有效地实现。综合三种监督方式，维护服务对象的权利，实现政府提供高质量居家养老服务的目标[6]

（四）注重精神服务

提供居家养老服务时，不仅要注重老年人的物质需求，也要兼顾老年人的精神需求。政府在购买居家养老时，还可购买精神服务，促进老年人的身心健康，这样才能达到一个全方位养老的目的。可从几个方面开展工作。

1．重视身心健康

通过社区的文化教育、心理咨询关爱老年人的身心健康，排解老年人的忧虑与烦恼。可在社区开展老年娱乐活动，如老年人字画展，老年人自编自排舞蹈、唱歌，营造“老有所乐”的氛围。在社区建立心理咨询站，开展心理健康和科学生命观等方面的教育。引导老年人树立阳光、积极、乐观的心态去面对生活，提高他们的幸福指数。

2．发展老年教育

发展老年教育，开办社区老年大学，营造“老有所学”的氛围。开办社区老年教育，要以增长知识，寓教于乐为前提，可以成立书画、手工、戏剧等方面的兴趣班，为老年人的后续教育创造机会和条件，鼓励他们运用自己的所长去继续服务社会，提高老年人的社会参与率，实现自我价值。鼓励老年人参与社会组织，参与公益事业，创建“老有所为”的平台。要鼓励老年人在社会组织中充分发挥自己的力量，鼓励创新。同时要对参与社会组织的老年人进行专业技能的培训，继续为社会贡献自己的力量。[7]

四、结语

总之，政府购买居家养老服务有助于构建完善的养老制度，也有助于促进社会进步与发展，增强政府的服务功能。我国要完善政府购买居家养老服务，还有很多问题需要及时解决。地方政府要多关心老年人，需要增加财政投入和强化宣传力度，建立合理的考核机制，争取早日建成完善的政府购买居家养老服务的体系和制度。当然，这还需要社会及个人的力量参与。通过多方力量让老年人感受到居家养老服务的温暖，让他们能够健康、幸福的生活下去。

[1] 陈峰．政府购买居家养老服务探析[J]．财经界，2016（21）：353．

[2] 李相虎．拉动内需视角下的养老产业发展探微[J]．中外企业家，2013（15）：25-29．

[3] 祁峰．非营利组织参与居家养老的角色、优势及对策[J]．中国行政管理，2011（10）：75-78．

[4] 何兰萍，杨林青，陈社英．居家养老服务政策效能与老年人满意度研究[J]．人口与社会，2016，32（2）：39-47．

[5] 孙泽宇．关于我国城市社区居家养老服务问题与对策的思考[J]．中国劳动关系学院学报，2007（1）：98-101．

[6] 刘丽霞，王燕娜．政府购买居家养老服务的现状与未来之路[J]．国家治理，2017（28）：39-48．

[7] 崔炜，赵越．我国老年人精神文化服务存在的问题及政策建议[J]．长沙民政职业技术学院学报，2013，20（3）：14-15．

Analysis of the Home-based Old-age Care Services Purchased by Local Governments

RAN Ziwen

( Economical School, Guizhou University, Guiyang 550025, Guizhou, China )

China's population is in an aging period presently, and social endowment is facing many problems. Our country now mainly has home-based care, institutional pension, community pension and other pension mode. The home-based pension as a kind of social service is more and more prominent in the status of the pension model, which takes the family as the core, the community, the government and social forces as the support. This paper analyzed the current situation and existing problems, and provided reasonable suggestions for local government purchasing home-based pension services, and promoted the development of social pension services in China.

aging, Home care, local government

D669.6

A

1673-9639 (2018) 09-0125-04

2018-08-14

冉孜闻（1997-），男，贵州德江人，本科，贵州大学经济学院财政学专业学生。

（责任编辑 谢 勇）（责任校对 杨凯旭）