江西省小型农田水利工程维修养护财政奖补改革试点与探索

李 桓，杨丕龙，钱荣明，余泽清

（江西省水利厅，330009，南昌）

为保障国家粮食安全，增强农业持续生产能力，近10年江西省水利、农业、国土、发改、财政等部门在小型农田水利工程建设投资累计达300亿元左右，到2017年年底，全省农田有效灌溉面积达3 060多万亩（1亩=1/15 hm2,下同），逐步形成了较完善的农田灌排体系。按照“建管并重”的原则，从2013年起，省级以上财政逐年加大对小型农田水利工程维修养护（即指为保持工程小型农田水利原设计功能、规模和标准而每年开展的工程日常维护、局部整修和岁修，不包括工程新建、扩建、续建和更新改造。下文均简称为“小农水维养”）的投资力度，到2017年年底水利口共投入小农水维养专项资金约4.47亿元。为探索小农水维养资金多元筹集和定额维养办法，建立健全小农水维养长效机制，2015年江西省以 “省、县、乡镇、受益户”四级维养资金筹集方式为突破点，启动了小农水维养财政奖补试点工作。到2017年年底，改革试点实施3年多来，共涉及48个县、364个乡镇，投入省级试点资金4 490万元，维养工程2万余座，试点面积达898余万亩，涉及维养主体3 000多个，签订维养协议3 000多份，探索出一批维养模式，出台了一系列规定制度。为及时总结试点经验及存在的问题，省水利厅专题组织开展了一次调研。

一、调研方式

根据省委“关于大兴调查研究之风”的精神和《江西省水利厅2018年度“1+N+X”调研活动方案》要求，水利厅农水处选择以2015—2017年小农水维养财政奖补试点调研为题，由分管厅领导牵头，成立专题调研组，于4月上旬确定调研组成员，集中讨论制定调研方案，并选择全省具有一定代表性的9个县 （区）、22个乡 （镇、街道）、44个行政村为调研地，就试点地区的工程维养现状、群众满意度、资金投入量、维养需求情况、试点开展情况、存在问题和意见建议等方面进行了全面了解。4月中旬到5月底，调研组采取现场考察、座谈交流、书面问卷、驻点访谈等多种形式，共召开14次县、乡、村三级调研座谈会，访谈人数200余人，发放调查问卷300余份，收集掌握了大量的实地材料并进行研究分析。

二、意见共识

通过近两个月的实地调研，发现大量小型农田水利工程因建设标准偏低，自然和人为活动损害，导致维养任务繁重。试点地区普遍反映工程完好率和群众满意度较高，但仍存在维养主体不落实、资金筹措困难、项目实施不规范等问题，并最终形成以政府主导为主，以省级以上财政投入为主，以工程项目维修为主的维养格局。

经过认真讨论分析，调研组对试点开展情况形成了以下共识：

1.维养标准确定为每年20元/亩基本合适

2015年，根据省水利厅在余江调研以及维养定额估算，提出了江西省小农水维养标准暂定每年为20元/亩并以此开展试点工作。对9个县上报的数据进行加权平均，计算得到年均维养费用为22.17元/亩。通过此次对分宜县、南康区、永修县实地核实得出的年均维养费用为19.78元/亩。调查组认为在长期坚持开展小农水维养的地区，每年20元/亩的标准是基本合适的，但同时也体现出平原区、湖区比山区、丘陵区低，渠首比渠尾低，自流灌溉比泵站提灌低的特点。

分宜县属丘陵地区，大部分农田均为自流灌溉。2016年，杨桥镇农田维养面积3.765万亩，花去维养资金75.22万元，凤阳镇维养面积3.035万亩，维养资金60.68万元，平均每亩实际投入费用为19.98元，维养效果较好，群众满意。

南康区赤土畲族乡为偏远山区，红桃村红桃小型灌区渠线长，灌溉面积小，清淤难度大。2015年，投入维养资金2.648万元，维养1 100亩，维养费用达24.07元/亩。斜栏杆小型灌区投入维养资金2.352万元，维养1 000亩，维养费用23.52元/亩。

永修县属湖区，泵站、机井较多，其中自流灌溉面积37.45万亩，提水灌溉13.14万亩，井灌区1.72万亩。柘林灌区内的白槎镇灌溉面积为1.44万亩，2017年投入维养资金26.14万元，维养费用为18.15元/亩。灌区渠系末端的建新村，灌溉面积2 000亩，家家都配备潜水泵，主要靠提水灌溉，当年维养资金花去4.08万元，维养费用为20.4元/亩。

但对于水毁严重或长年未维养、维养欠账多的地区，每年20元/亩的标准则显得不足。武宁县巾口乡在2015年被列为财政奖补试点乡镇后才开始有计划有规模地开展小农水维养，当年小农水维养资金11.56万元，完成对山口、湾里等8.45km渠道维修和清淤除杂，改善灌溉面积2 000亩，维养费用高达57.8元/亩。这种名为维养、实为水毁修复项目建设则不具有代表性。

2.维养模式㈦农业经营方式紧密结合

对9个试点县的维养模式认真分析，发现余江县按照省里要求探索实施了小农水维养财政奖补模式成效显著。其他8县“四个五块”落实较差，主要是县、乡、受益户没有按照要求筹集维养资金，维养主体和责任未落实到位。但南丰县、渝水区等地结合当地农业经营方式，因地制宜探索出了具有自己地方特色的维养模式。

（1）余江潢溪模式（“四个五块”维养）

余江县潢溪镇共13个行政村113个村小组，农业经营方式是“一家一户”的分散经营，灌溉方式属于传统的渠道自流灌溉。从2015年开始，余江县潢溪镇以村小组为维养责任主体，对全镇1 350座小型农田水利工程逐座落实主体，明确到350个具体的责任人，率先提出并探索“四个五块”的四级维修养护资金筹集机制，即省、县、乡（镇）财政对每亩维养资金各补助5元，受益农户承担5元，合计20元/亩。

2015—2016年全镇共落实维养资金78.3万元，其中省级以上补助资金20万元，县乡补助资金30万元，受益户自筹28.3万元，县、镇两级财政补助资金比例各年度有所调整，农户则根据受益情况分摊筹集。2015年向受益农户收取每亩5元维养护经费共计130 540.5元，其中村民按亩交费64 693元，提灌电费加价交纳55 450元，村委会统交10 397.5元。

“自己的事情自己做”。 潢溪镇潢溪村十一支渠管水员杨河生说：“自从搞了这20元，我可以拍胸脯，我管的1 600 m水圳能保证300亩农田常年有水恰。”潢溪镇通过明确维养主体，收取受益农户维养经费，充分调动了受益农户参与小农水维养的自主意识和积极性，促使受益农户真正从“旁观者”转变为“主人翁、参与者”，提高了试点内小型农田水利工程的维养效率。

（2）南丰模式（专业化维养）

南丰县是蜜橘之乡，属半山区丘陵地区，耕地面积（农田有效灌溉面积）仅为23万余亩，蜜橘园却有70万余亩。为给蜜橘供水，南丰县大力推进管道输水灌溉，2013年到2017年，全县管道输水灌溉面积达8万亩，工程投资约9 340万元，蜜橘增产近 10 万 t。

南丰县根据管道输水灌溉面积大、维养技术要求高、维养需及时的情况，2017年县水利局通过政府采购，将管道输水灌溉工程的维修养护委托给南丰县丰汇水利工程管理服务有限公司，进行了专业化维修养护。公司接手后对全县33.327 km输水管道和水表、水泵、开关等进行维修和更换，解决了多年来的维养欠账，既确保了13个村组5.7万多亩管道输水灌溉工程正常运行，又提升了南丰蜜橘的品质和产量，提高了灌区果农经济效益。虽然当年维养经费达237.33万元，但随后年份会大大下降。

“专业的事专业的人做”。琴城镇下坊村村民余春明高兴地说：“去年大旱，管道输水灌溉帮了大忙，橘子大丰收，一家至少增加了2万多块钱收入！”将管道输水灌溉工程的维修养护转交给专业化服务队伍，既提高了维修养护效率，又节省运行管理成本，要是由农民用水合作组织实施则难以达到这个效果。

（3）渝水区鹄山模式（种粮大户维养）

渝水区鹄山乡积极推进土地流转，全乡65%的耕地由龙头企业、种田大户耕种。土地流转了，农田水利设施维养的主体也变成为种粮大户、农业龙头企业等新型农业经营主体。他们以每亩450~550元左右流转费进行土地流转，并负责水稻种植管理和农田水利工程运行管理维修养护，政府对此进行适当补助。

鹄山乡下辖9个行政村，53个村小组，总户数5 264户，总人口17 700人，总耕地面积2.148万亩 （水田1.818万亩，旱地0.33万亩）。全乡有种粮大户10户，共计流转了土地1.4万亩，土地流转率达到了65.18%。10个大户联合注资1 000万元成立了新余市雨禾农业投资有限公司，聘请20多位农民开展日常种植、放水管水和小农水维养。截至2017年年底，公司累计完成渠道清淤41.37 km、渠道维修3.844 km、U形槽维修1.25 km等。财政补助维修养护经费58.8万元（其中省、区、乡财政各补助19.6万元），公司筹资投入25.8万元。

“分散的事集中来做”。新余市雨禾农业投资有限公司总经理陈木生说：“公司每年投入到水利上几十万元，希望政府给我们一些项目 （补贴）。但话说回来，政府没有（给我们）钱，我们也得搞”。鹄山乡通过种粮大户的规模经营，既解决了小农水的维养主体，又保证了工程的良好运行，提高了农业生产综合效率，实现了从“大家用，大家都不管”到“我需要用，我必须管”的转变。

3.⒚省财政5元来撬动地方资金效果有限

试点的初衷是期望通过省级财政投入5元来撬动县、乡和受益户各5元的维养资金投入，但经过调研了解，省级5元的撬动效果非常有限。通过核实分析，9个调研县3年来省级投入资金1665万元，而实际投入维养的县、乡、受益农户资金只有639.8万元，只占省财政资金的38.43%，占应投入资金的12.81%。

（1）县级财政“重建轻管”

大部分县对小农水维养重视不够，“重建轻管”尚未完全扭转，县级财政对维养的资金投入较少。在以前没有省级资金投入的时候，县里为解决维养需求，会适当安排部分财政资金开展维养，有了省级资金投入后，部分县反而将原本用于维养的财政资金用于其他项目。2017年，万年县用于水利工程建设的配套资金达到了2 500多万元，但未安排小农水维养资金，受益户也没有自筹，全县使用的维养经费180万全部来自省级财政补助。

（2）乡级财政“捉襟见肘”

有的乡镇全靠上级财政拨款，有的乡镇是 “吃饭财政”，财政较为困难，有限的资金需要用在急需的项目上，没有能力安排资金用于小农水维养。在9个调研的试点县中仅余江县乡镇财政按照要求补助到位，其他试点的乡镇财政补助未达到省级的5元/亩标准要求，甚至没有补助。2016年，吉安县官田乡樟坑水库灌区和梅塘镇福华山灌区的85万元维养资金全都是上级资金，乡镇没有投入。

（3）受益农户“等、靠、要、推”

随着现代化进程，传统的个体农业经营比较效益逐步降低，农民从事农业生产和参与农田水利工程建设管理的积极性也随之降低。在取消了“两工”和农业税之后，农民思想发生明显转变，认为小农水工程是政府建的，维养之事理所当然应由政府负责，政府投入不足，也应由村集体负责，因此大多数农民已经不愿再投工投劳，更不愿意缴纳维养经费。而村一级经济普遍薄弱，另除大型灌区之外的农田水费收缴也非常少。青原区值夏镇政府维稳信息员彭海杰告诉我们：“值夏镇15个行政村大部分都没有经济能力，要他们村里出钱来搞维养，他们宁愿不搞，而一推了之。

调研的22个乡镇中只有2个乡镇（余江县黄庄乡、潢溪镇）受益农户在缴纳5元/亩的维养经费，仅有7个乡镇还在组织部分农民缴纳水费，15%的受访农民在调查问卷中表示近几年在缴纳水费，而有62%的人不接受缴纳水费，只有24.67%受益农户表示在有报酬的情况下会参与维养。

4.维养成效㈦维养主体能力直接相关

调研发现，乡镇水务站长能力强、村组里有热心的能人、农民用水合作组织运行规范、管理到位的地方，维养成效就好，反之则差。

（1）乡镇水务站长“头雁效应”

乡镇水务站在服务基层水利建设管理、防汛抗旱、河长制、水资源、水土保持、小农水维养等方面一直发挥着重要作用。站长作为乡镇水务站的“领头雁”，其“一言一行”都会影响到乡镇水务站的服务能力和工作积极性，从而影响到小农水维养效果。余江县春涛镇受益农户在乡镇水务站长陈建军的组织引导下，参与小农水维养的积极性十分高，2015—2016年，受益农户自筹23.5万元，占全镇维养资金的30.32%，超过受益农户应筹集资金的21.28%。水务站长陈建军拿出各村的维养费收据说：“我和老俵们说，交了5元，上面就来 15元，我会返还20元给你们用。所以群众积极性都很高。”

（2）村组集体的“能人效应”

由于城镇化的推进，农民集体经济解体，劳动力流失，村里能人“凤毛麟角”。万年县裴梅镇雅岗村小农水维养都是在裴梅镇水务站的指导下开展的，村里只负责发现问题并申报项目、对工程的部分监管等工作。村支书叶建平叹气道：“村里哪里还有人种田，稍微读了点书的人都到城里去了，我们都是农民哪里懂这些？”而裴梅镇富林村就截然不同,村里由有能力且退休的村干部牵头开展全村的维养工作，每年在农闲时间召集村里受益农户来做工，开展冬季和春季两次维养，对主要渠道进行疏通和维修，并号召大家缴纳水费（12元/亩），平均每年支出维养经费1万元左右。

（3）农民用水合作组的“管理效应”

作为农民自主成立，专门负责放水、管水、工程维养的农民用水合作组织由于职能过于单一，没有经济来源，缺乏自身造血功能，组织发育不完全，不能较好地承担起小农水维养。江西省大部分农民用水合作组织难于正常运转，据统计，到2017年年底，全省农民用水合作组织尚存6 042家，比2014年数量减少了近20%，此次调研所到地的农民用水合作组织只有14.33%仍在为小农水维养服务。

试点成效较好的余江县，主要依靠农民用水合作组织发挥作用，2018年全国农民用水合作示范社的余江县杨溪乡杨溪灌区农民用水户协会，组织成员23人，服务农户数1.785万人，管理渠道17.85 km，小型农田水利工程350座，管理灌溉面积2.45万亩，2017年足额收取受益农户维养经费12.5万元。该协会在各个村组设置分会8个，总会和分会会长都是由各村有威望的村干部或退休回乡的能人担任。总会会长陈火荣（原村支书）告诉我们：“我是整个协会的牵头人，是水利纽带，分会的钱也在总会的账上，下面的人都听我分配水，一碗水一个人当然端的平，基本上没人对用水这些事来告状！”

5.维养现状存在重“应急修复”、轻“日常养护”

目前，江西省小农水维养现状突出表现为“应急修复”和“问题维修”，主要是对出现问题的工程进行修复，而对工程的日常养护工作缺乏重视，甚至不闻不问。在小型农田水利工程出现问题，能凑合使用的先凑合使用，不急着使用的就不去管。只有当出现了水毁、坍塌或者破坏严重而又影响使用的时候，基层才会被需求倒逼开展大修。如果是一般小问题，多数情况无人问津，最多由受益农户“一锹一锄”“小修小补”，能满足当前使用即可；当问题累积到一定程度或者突发灾情，村里就会向上反映，争取上级投资解决。长期如此，小农水维养难度增大、技术要求也变高，花费的资金也较多。余江县黄庄乡党委书记刘峰说：“省里给点钱搞维养，由于县、乡投入难到位，任务完不成，上级要批评，事情办不好，老俵要骂乡里吃冤枉。所以乡里积极性不高，平常也不维养，如遇到水毁等灾害性破坏，再向县里申请资金，即使县里不能安排，再从乡财政挤一点，也容易在班子中通过。”南丰县2011年就开始建设管道输水灌溉项目，但在2017年列为维养试点县后才开始对全县蜜橘园的管道开展维修养护，一次性维养33.327 km，占到了总管道的4.17%，维养标准高达41.64元/亩，主要是多年以来积累的维养欠账。

6.维养资金使⒚正确㈦否直接影响维养效果

调研发现，部分地区维养专项资金并没有用在小农水维养项目上，而是用于工程建设上，直接影响了年度维养成效，使得这些地区小农水工程破损严重，渠系淤积“面貌依旧”。

（1）直接用到了其他项目建设

部分试点县将小农水维养资金当作水利建设投资用于填补新建小农水工程资金缺口或用于工程的更新改造、水毁修复、河道治理等项目，没有按维养资金范围使用。2017年万年县裴梅镇将全部维养资金18万元用于朱溪河9 km的河道护坡整治，青原区河东街道将全部维养资金19万元用于水陂水毁后修复重建，都是超出了使用范围。

（2）被整合用于扶贫项目

按照《江西省统筹整合财政涉农扶贫资金实施方案》要求，江西省小农水维养资金属于财政涉农扶贫资金，可以被贫困县整合用于扶贫项目。从2016年开始，有部分县（市、区）就将中央和省级的维养经费都整合用于扶贫项目。2017年，渝水区整合了全部的中央维养资金210万元和省级维养资金255万元（含试点部分）用于厂房建设、光伏发电等项目，致使试点工作未开展。永修县2017年被整合的维养资金达40%，被用于扶贫村建设，导致3个试点典型灌区每年只能安排20万元维养经费，其他灌区的维养则只能象征性地安排6万~8万元/a，严重影响试点成效。

7.土地流转有利推动小农水维养向好发展

近年，江西省积极引导群众在自愿、有偿、依法原则下，有序合理流转农村土地，到2017年12月底，全省流转耕地面积1 286万亩，流转率达到40.5%。土地流转和规模经营是发展现代农业的必由之路，也是农田水利发展方向。调研发现，土地流转可有利推动小农水维养的发展，土地流转率高的地方，小农水维养发展较快，效果较好。

（1）土地流转后的管理提高了小农水维养成效

土地通过流转向种粮大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体集中后，部分原先为多户提供排涝抗旱的小型农田水利工程变为某一个或几个大户服务，其管理责任主体更加明确。且土地流转比较效益增加后，也有一定的财力投入小农水建设管理和维修，从而提高了小农水维养成效。渝水区鹄山乡10个种粮大户合资成立新余市雨禾农业投资有限公司，专门服务其流转的1.4万亩水田。为方便耕作供水，公司每年都会投入资金开展小农水维养，2016年投入 15万元、2017年投入 10.8万元，农田收入从2016年的平均每亩1 225.26元增加到2017年的1 560元，激发了种粮大户持续投入小农水维养的积极性。

（2）土地流转的价格倒逼小农水维养的发展

在农田基础设施较为完好的地方，水路通畅，土地流转较为容易，流转费用也相对较高。分宜县杨桥镇观光村村支书钟海贞直指半年前刚疏通的渠道说道：“自从搞了农田维养，田间水通了，生产条件好了，土地值钱了，流转也快了，以前一亩300元流转费，现在种田大户钟小青种莲藕流转土地花了600元一亩。”永修县白槎镇建新村流转了1 000多亩土地，农田水利设施维养好的，能灌到水的农田，每亩流转价格为450元，灌不到水的每亩只有150元。

三、几点建议

随着小型农田水利工程规模不断增大，而维修养护欠账越来越多，江西省全面开展小农水维养已经迫在眉睫。党的十九大报告旗帜鲜明地指出“实施乡村振兴战略，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，实现“藏粮于地”，这对小农水维养提出了更高的要求。对此提出以下几点建议。

1.推广维养模式必须因地制宜，不搞“一刀切”

充分发挥基层首创精神，尊重农户意愿，鼓励各地按照不同的地域特点，因地制宜探索适合本地的维养方式，不强行搞 “一刀切”。在农民个体种粮和参与维养积极性高的地区可以采用“潢溪模式”，即受益农户或村组集体作为维养主体。在灌溉设施维养技术难度大、种植复杂，但收益的地域采取“南丰模式”，积极探索专业化、物业化公司维养。在土地流转程度高、新型农业经营主体发育较好的地方可采用“鹄山模式”，实行大户为主、政府帮扶的办法维养。

2.适当提高省级补助标准，减轻基层压力

经过3年试点的摸索，省、县、乡、受益户“四个五块”维养资金筹集机制难以在全省推广。建议在20元/亩维养标准不变的情况下，适当提高省级补助标准，降低县、乡、受益户三级资金压力。可以考虑省级补助提高到10元/亩，县、乡、受益户合计 10 元/亩（其中，县、乡、受益户负担比例由地方政府自行确定），从而减轻地方财政和农民压力。

3.重点扶持土地流转片区、“能人”管理地区实行“定额维养”

随着高标准农田建设规模扩大，土地流转速度将会加快。建议把土地流转片区作为重点扶持对象，支持其将土地及其附属的农田水利设施一并纳入流转范围，在流转合同中明确小农水工程的使用权和管护责任归属承包方，通过“定额补助”开展小农水维养。对有“能人”领衔管理的乡镇、村组、农民用水合作组织，重点扶持实施“定额维养”，充分发挥基层能人在小农水维养上的示范引领作用，通过用一个能人，兴一项事业，富一方百姓，积极引导群众自己的事情自己办，自己的工程自己管。

4.加强对试点的指导和监督

虽然该项试点过程中还存在一些问题，没有达到预期的效果，但也有成功的经验。当前，江西省还有12个县（区）进行小农水维养试点工作。为此，一要充分发挥水利主管部门的作用，加强对试点地的指导，明确目标任务、改革内容、实施步骤、组织领导等，帮助解决基层在改革试点工作中遇到的困难和问题，及时做好调度协调工作，确保各地按照实施方案的要求按时完成。二要加强对试点县（区）的监督和规范，督促试点县（区）实行公开公示制度，逐步落实试点区域工程维养主体和责任，严格按照要求，规范合理使用维养资金。三要加强各地交流力度，及时总结各地的好经验好做法，做好成熟经验的推广复制工作，为江西省全面建立健全小型农田水利工程维修养护长效机制打好坚实基础。（调研组其他成员：饶奇磊，邓海龙）