推进我国绿色小水电发展的实践与思考

张学进

（水利部农村水利水电司，100053，北京）

一、绿色水电问题的提出

从20世纪80年代开始，欧美一些发达国家围绕水电建设项目对河流生态环境的影响问题开展了大量实证研究工作。通过研究逐渐认识到，河流是自然界长期演化形成的生态系统，水电工程的开发对河流生态系统将产生直接和间接、显现和潜在、短期和长期等影响，应当采取有针对性的措施，引导和促进水电工程扬长避短，更好地发挥多目标效益。就中国小水电而言，绿色发展的重点也是难点，在于生态需水的保障问题，特别是早期建设的引水式电站受当时技术经济发展水平和生态环境意识的制约，均未考虑生态流量问题，枯水期运行导致部分河段减水脱流，对河流生态环境和下游生产生活用水造成影响，引发社会广泛关注。近期祁连山中央环保督察、长江经济带生态环境审计、国家重点生态功能区负面清单制定等工作，都对小水电生态需水保障问题等提出整改要求。同时，仍未开发的小水电资源主要集中在生态环境脆弱、用电需求较少的偏远地区，征地补偿、移民安置和生态环境保护等成本大幅度提高，开发的难度越来越大。生态环境压力陡增、资源开发面临瓶颈、提质增效升级迫切，考验着我国小水电的发展。

二、用辩证唯物主义立场观点分析研判小水电发展

马克思主义是我们认识世界、把握规律、追求真理、改造世界的强大思想武器。推动小水电实现绿色发展，尤其需要我们不断地学习和实践马克思主义，不断从中汲取科学智慧和理论力量。

1.小水电是我国农村经济社会发展的缩影，是中央和地方两条腿走路的成功典范

辩证唯物主义的系统思想认为，世界是普遍联系的整体，任何事物内部各要素之间及事物之间都存在着相互影响、相互作用和相互制约的关系。小水电既是民生水利基础设施，也是农村电力的重要组成部分，还是地方可以开发利用的为数不多的经济资源，是一个比较典型的系统工程。在财政能力比较有限，城市用电问题还没有完全解决的情况下，中央政府采取两条腿走路的办法，出台“自建、自管、自用”政策，鼓励地方群众利用国家提供的少部分财政资金，自力更生、投工投劳，建设小水电及其配套电网，解决农村用电问题。小水电的开发利用是分散开发和分布式供电的典型，就地发电、就近供电不仅为农业、农村和农民提供了廉价优质的电能，带动乡镇企业快速发展，还结合江河治理兴利避害，促进了水资源综合利用，因而深受地方政府和群众欢迎。通过发展小水电，到20世纪90年代初，全国1/2地域、1/3的县市、3亿多农村无电人口用上了电，有效增加了中小河流的防洪保障能力和灌溉面积，促进了农民脱贫致富和地方经济社会的发展，开创了中国特色的农村水电电气化道路，赢得了世界各国的广泛赞誉。

2.小水电的发展历程是不断破除体制机制障碍、顺应生产力发展要求的历程

马克思主义认为，物质生产力是全部社会生活的物质前提。小水电在中国已有一百多年历史，经历了从无到有、从小到大、从弱到强的历程，本身就是一个不断理顺体制机制适应生产力发展的过程。改革开放之初，“以电养电”“小水电要有自己的供电区”“大小电网调剂余缺”等政策，比较好地解决了小水电滚动发展的资金难题和供区问题。2002年，电力体制改革以后，小水电每年的投产装机容量都在200万~400万kW之间，2006和2007年甚至超过 500万kW，实现了年均增速双位数增长，形成了多元化小水电投资格局。多元化的投资体制释放了发电端巨大的生产力，也带来了很多生态、安全以及与民争利、监管困难等公共问题。过于分散的小水电在集中运维、梯级调度、生态协同等方面越来越难以获得集约化、规模化效益，都需要从流域和区域层面集中破解影响小水电可持续发展的体制机制障碍，特别是综合利用价格等市场手段和强化监管等行政手段引导和带动广大小水电业主自觉落实社会责任和环保要求。

3.开发小水电是人类改造自然的手段，只有符合自然发展规律才能实现可持续发展

马克思认为，“人靠自然界生活”，但“如果说人靠科学和创造性天才征服了自然力，那么自然力也对人进行报复”，因此“我们每走一步都要记住：我们决不像征服者统治异族人那样支配自然界，决不像站在自然界之外的人似的去支配自然界”（《自然辩证法》（1873—1882 年，节选）恩格斯）。开发利用小水电解决了广大农村无电地区人口的用电问题，但是小水电资源不是无限的，在一定时间段内“涸泽而渔、焚林而猎”式的开发，就会挤干榨尽水能资源，既可能比较严重地改变局地生态环境小气候，又因为严重改变的小气候进而影响到水电站的发电效益，形成恶性循环。因此无论在什么时代条件下，小水电的发展都必须以敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然为理念指导，遵循自然发展规律，特别要顺应新时代的发展要求，在重视发电效益和经济效益的同时，更加重视改善水资源条件和生态环境保护，重视惠及电站所在地的民生，唯有如此，小水电才能实现自身的可持续发展。

4.小水电仍然是我国重要的清洁可再生能源，发展的问题要靠发展解决

正确认识小水电的地位和作用，是发展好小水电的首要问题，也是制定和执行正确的小水电发展路线和政策的根本依据。习近平总书记说，“我们党领导人民进行社会主义建设，有改革开放前和改革开放后两个历史时期，这是两个相互联系又有重大区别的时期，但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索”。小水电是我国重要的民生水利基础设施和清洁可再生能源，这个定位，不论是过去、现在、还是将来，都是符合客观实际的。不承认小水电可以不经过先污染后治理的老路而实现绿色发展，是发展的机械论；以为小水电不经过生产力的巨大发展就能够实现绿色发展，是空想的发展论，都是错误的。因此，在面对小水电发展过程中存在的问题时，尤其需要科学调查，审慎评估，分类处理，切不可全盘否定、简单化、一刀切。

三、推进小水电走生态友好、社会和谐、管理规范、经济合理的可持续发展之路

发展绿色小水电是贯彻落实党中央、国务院关于推动绿色发展和能源革命的决策部署，也是新时期中央治水方针的重要举措。推动小水电实现绿色发展，就是推进小水电走可持续发展之路，为此需要多措并举、综合施策。提出的对策建议如下：

1.新建电站严格按照绿色小水电标准建设

以绿色发展的理念为指导，科学修编河流水能资源开发规划，开展规划水资源论证和规划环境影响评价。严禁在生态红线区域开发建设小水电，确保遵循已批准的空间规划、流域综合规划等，科学合理确定开发与保护边界。尽快开展小水电站绿色发展情况调查评估，摸清电站合规性情况、生态需水现状和生态需水保障措施落实情况。倡导绿色设计、绿色建设，确保小水电项目的水土保持措施、生态需水泄放设施、生态用水监测设施与主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同时投产使用。

2.已建电站通过改造逐步达到绿色小水电标准

以河流为单元，改造或增设无节制泄流设施或生态机组，保障电站厂坝间河道生态需水量，改善水资源条件；推广运用流域水文测报信息和水情预报成果，引导水电站建立流域梯级协作机制，全流域协同、持续保障生态需水量。对枯水期河流水文情势影响大的水电站，通过科学调度改进发电方式或推动季节性限制运行，对于无法修复改造的小水电站，逐步关停或退出。

3.树立典型，做好绿色小水电发展示范

全面开展绿色小水电站创建工作，发挥绿色小水电站的示范带动作用，努力提高小水电站的绿色化、标准化、规范化、制度化水平，提升电站的生态保障能力、惠及民生能力和可持续发展能力。通过创建工作，构建政府引导、企业主体，标准领跑、政策扶持的绿色小水电建设新机制，引导和带动广大小水电站业主自觉贯彻绿色发展要求，实现提质增效升级。

4.政策引领，引导小水电实现绿色发展

积极争取各级财政对绿色小水电发展给予扶持，推动建立充分反映生态保护和修复治理成本的小水电上网电价奖惩机制，合理补偿以生态保护为目的实施季节性限制运行的小水电站的发电损失。以绿色发展理念为指导，推动修订小水电现行技术标准，将生态需水泄放与生态用水监测措施等规定作为强制性条文，纳入小水电站可行性研究报告编制规程、初步设计规程等规范。

5.依法监督、公众参㈦，保障绿色小水电发展

制定小水电相关监督管理政策，完善小水电全过程监督管理制度，加强生态环境措施落实的事中事后监管，推进监测监督体系建设。对违法违规现象多发、生态环境破坏严重、监管流于形式的地区，由省级政府对地方政府严格追责问责。加强社会公众对绿色小水电站创建成果的监督，对电站治理修复河流的评价反馈。推广和挖掘绿色小电站的经验做法，构建全社会关心和支持绿色小水电发展的良好氛围。

四、结 语

推进绿色小水电发展，需要我们坚持开发与保护并重、新建与改造统筹、建设与管理统一的基本指导原则，更需要运用马克思主义的立场观点和方法，以更宽广的视野、更长远的眼光来思考把握未来小水电发展面临的一系列重大问题，通过科学规划设计、规范建设管理、优化调度运行、治理修复生态、创新体制机制、强化政府监管等措施，建设绿色小水电站，维护好河流健康生命，推动小水电走向社会主义生态文明新时代。

在这个重大的任务面前，我们已经成功走出了第一步。2011年水利部启动《绿色小水电评价标准》制定工作，并在2013—2014年应用初步建立的评价标准对百余座小水电站开展了评价试点，2016年 《水利部关于推进绿色小水电发展的指导意见》印发实施，2017年 《绿色小水电评价标准（SL 752—2017）》正式颁布，至此我国绿色小水电发展进入全面实施阶段。地方层面，经过多年的艰辛探索，各地结合本地实际推进绿色小水电发展取得了一定成效，例如浙江通过生态水电示范区建设，基本消除或最大程度缓解了水电站厂坝间河道的减脱水问题；福建出台电价奖惩政策，引导农村水电进行河流生态修复；重庆压实水电站主体责任和监管责任，强化水电站生态需水监督管理。各地水行政主管部门还出台了维持小水电站厂坝间河段的最小流量的管理规定，要求电站科学确定最小流量标准，并采取工程措施和非工程手段保障生态流量等。