我国高速铁路安全监督法治化路径研究

刘卫红

（石家庄铁道大学 文法学院，河北 石家庄 050043）

高速铁路是指设计开行时速 250 km 以上 (含预留)，初期运营时速 200 km 以上的客运列车专线铁路[1]。近年来我国高速铁路快速发展，截至2017 年底，我国铁路运营里程达 12.7 万 km，其中高速铁路 2.5 万 km，累计近 50 亿人次乘坐高速铁路出行[2]。高速铁路以其安全可靠、技术创新和优质服务等优点成为旅客青睐的出行方式。在高速铁路快速发展的新时期，如何发挥高速铁路安全监督管理作用，确保高速铁路安全成为亟待解决的课题。

1 我国高速铁路安全监督现状

1.1 我国高速铁路安全监督法律体系

我国高速铁路安全监督法律体系由法律、行政法规、法规性文件、部门规章、地方政府规章及规范性文件组成。高速铁路安全监督法律方面主要涉及到《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国安全生产法》等相关法律。行政法规则是指涉及高速铁路安全监督管理的行政法规，主要包括《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。例如，铁路安全管理条例规定动车组禁止吸烟；高速铁路建设实行工程地质勘察监理制度等内容。法规性文件主要是中华人民共和国国务院 (以下简称“国务院”) 发布的涉及高速铁路安全监督管理的文件，如国务院印发的《关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。部门规章和地方政府规章则是由交通运输部和地方政府发布的关于高速铁路安全监督管理的规章，如交通运输部发布的《铁路建设工程质量监督管理规定》。规范性文件主要是由国家铁路局发布的与高速铁路安全监管有关的文件，如《国家铁路局关于加强铁路专用设备产品运用质量安全监管工作指导意见》。

1.2 高速铁路安全监督路径

我国高速铁路安全监督的路径主要包括政府监管、检察监督、社会监督 3 种方式。

（1）政府监管。政府监管是以依法独立监管为原则，其监管职能由相关的法律法规进行明确规定[2-3]。各国坚持立法先行，直接把政府监管的职责与权限写入法律或法律性文件，建立与铁路市场化经营相适应的政府监管体系，不断调整优化政府监管体制[4]。根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》、地方政府规章及相关规范性文件的规定，对高速铁路安全实施政府监管的主体包括铁路监管部门 (国务院铁路行业监督管理部门及其设立的铁路监督管理机构)、国务院相关部门和地方政府。其中，国务院铁路行业监督管理部门负责全国铁路安全监督管理工作，国务院铁路行业监督管理部门设立的铁路监督管理机构负责辖区内的铁路安全监督管理工作。国家铁路局由交通运输部管理，依法承担铁路行业监管职责。国家铁路局设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州 7个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作。国务院有关部门依照法律和国务院规定的职责，负责铁路安全管理的有关工作。地方政府对行政区域内地方铁路和本行政区域内地方铁路和铁路线路封闭区域之外的高速铁路安全监督管理职责。

（2）检察监督。2015 年最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，2017 年 7 月十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了全国人大常委会作出的修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，明确将检察机关提起公益诉讼写入这 2 部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。2016 年 1 月最高人民检察院铁路运输检察厅印发《关于开展立足职能积极参与社会治理维护铁路安全稳定专项活动》提出检察机关可用支持起诉、督促起诉等方式推动铁路单位维护合法权益。综上所述，检察机关对高速铁路安全监督已由事后监督转入事前、事中状态，检察监督时间前置，更有利于企业、个人及行政机关依法维护高速铁路安全。检察监督方式包括发放检察建议、提起行政公益诉讼督促、支持铁路相关部门起诉等。

（3）社会监督。社会监督实质是没有任何法定约束力的监督方式的统称，社会监督包括新闻媒体和社会舆论监督，社会监督可以协助政府和检察机关发现高速铁路安全隐患线索，从舆论的角度督促监管主体或安全责任主体及时消除安全隐患。社会监督本身对危及高速铁路安全的行为是一种没有具体权力的监督方式，相比于以公权力为视角的政府监管方式，社会监督没有任何的强制力或强制措施，同时社会监督也具有很大的主观性。

2 高速铁路安全监督法律体系存在的问题

（1）高速铁路安全监管立法有待完善。目前对高速铁路作出具体规定的法律依据主要是行政法规、法规性文件、部门和地方政府规章、规范性文件等。行政法规中涉及高速铁路安全的内容有限，法规性文件、部门规章和地方规章、规范性文件则存在法律效力位阶低的不足，其法律作用受到一定限制。高速铁路安全监管涉及到国务院相关部门、地方政府、铁路监管机构等多个主体，各个监督主体权责边界，监管主体的具体监管措施等亟需出台具体的监管细则

（2）高速铁路安全监管问责机制有待完善。高速铁路安全监管问责机制是高速铁路安全监管立法的重要组成部分。《中华人民共和国铁路法》没有涉及高速铁路安全监督主体问责的规定，我国其他法律、法规和规章也并没有对高速铁路安全监督问责的规定。我国《铁路安全管理条例》第 104 条规定铁路监管部门及其工作人员不依照条例履行职责，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分，而对应该给予何种形式和性质的处分未作出明确的规定。

（3）检察机关的法律监督缺乏可操作的细则。我国立法确立检察机关可以提起行政公益诉讼，但检察机关对高速铁路安全监督支持起诉案件的范围、行政执法监督的具体权限，提起行政公益诉讼案件的范围没有明确的规定。同时检察机关对高速铁路安全监督的督促或支持起诉缺乏具体的操作细则。检察机关人员和经费的有限性，以及行政机关有依法行政的权利都要求法律必须明确检察机关提起行政公益诉讼的案件范围，更好地依法发挥检察机关对高速铁路安全的监督。

3 完善我国高速铁路安全监管法治化对策

3.1 加快高速铁路安全立法

（1）建立专门完善的法律体系。高速铁路安全作为一个涉及整个社会的系统工程，在规范企业主体责任的同时，应从法律层面加强高速铁路安全管理，针对高速铁路安全保护的特殊需要建立专门完善的法律体系。具体途径：一是制定专门的高速铁路安全立法。根据目前已有的高速铁路安全监督管理的法律规定，进行高速铁路安全管理条例的立法，确立政府高速铁路安全监督管理职责，为依法加强高速铁路安全提供保障。二是修订铁路法时增加高速铁路安全的相关规定。在现有铁路法律法规的基础上，将地方政府规章和部门规章涉及高速铁路安全监督的内容纳入法律体系的范畴，确保高速铁路安全监督有法可依[5]；明确高速铁路安全监管的职责体系、高速铁路安全监管主体的法律地位、权责范围、监管对象、监管措施、法律责任等法律规定；建立地区铁路监督管理局与地方政府建立协同监管机制，强化地方政府属地管理和就近就便监管作用。

（2）完善高速铁路安全监督的规章制度和技术标准体系。国家铁路局应加强和规范铁路行业安全监管、技术监督、技术标准管理等相关工作，依法制定铁路交通重大事故隐患判定标准，发布实施铁路线路、桥涵、隧道、轨道等一批工程建设重要设计标准、国家标准和行业标准，为铁路监管机关的监管提供法律标准[6]。

（3）制定完备的监管制度。我国铁路监管部门目前对高速铁路安全监管已由事后监督模式转向事中模式，我国高速铁路监管部门还应结合铁路监管实践，制定完备的铁路监管制度，高速铁路安全监督从事后监督模式向事中、事前监管模式转变；制定具体可操作性的监管措施，依法设定监管手段。地方政府对本辖区的高速铁路安全监管应采取量化的可操作性的监管方式，同时依法明确地方政府监督高速铁路安全的法律措施，使得地方政府的监管真正落地。

3.2 完善高速铁路安全检察监督机制

（1）出台行政公益诉讼相关司法解释。检察机关人员和经费的有限性，以及行政机关有依法行政的权利都要求法律必须明确检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。因此，为依法发挥检察机关对高速铁路安全的监督，最高人民法院和最高人民检察院、司法部对检察机关提起行政公益诉讼尽快出台司法解释。

（2）界定支持起诉的案件范围。检察机关由于人员、经费等因素的限制不可能对所有的危及高速铁路安全的案件做到全程跟踪督促起诉直到监督民事判决的执行。检察机关诉讼资源的有限性要求我国应对检察机关支持起诉的案件范围、支持形式及支持程度作出具体的规定。

（3）完善高速铁路安全监管主体的监督机制。应加强对权力运行的制约和监督[1]。高速铁路安全监管应依法进行，主动接受人民监督，建立高速铁路安全监管主体监督机制，对高速铁路安全监管的权力的运行设置完善监督制度、追责制度；完善被监管主体提起行政复议、行政诉讼或国家赔偿权利救济渠道。

3.3 建立检察机关的法律监督和政府监督的协作机制

检察机关作为法律监督机关对高速铁路安全实施检察监督，依法发挥法律监督的功效。政府监督则是从管理角度对高速铁路安全实施监督，检察监督和政府监督虽然属于性质不同的监督方式，但两者并不矛盾，都对高速铁路安全监督有着不可或缺的作用[7-8]。为了更好地对高速铁路安全实施监督，检察机关与政府应建立联席会议制度，建立高速铁路安全信息共享平台，定期对高速铁路安全存在的隐患和案件线索进行分析，充分发挥 2 种监督路径各自业务优势，形成监督合力，督促企业和行政机关维护高速铁路安全。

3.4 充分发挥高速铁路安全社会监督的作用

高速铁路安全是个系统工程，需要全社会的参与，除了政府监管和检察监督，应充分发挥高速铁路安全社会监督的作用。我国铁路安全管理条例规定社会公众对高速铁路安全监督有举报的权利，接到举报的部门应当根据各自职责及时处理。为了便于社会公众及时了解高速铁路安全监督的途径和方式，我国高速铁路安全监督机关应主动通过广播、网络、媒体宣传渠道告知社会公众高速铁路安全监督的主管部门、职责、举报电话，以及社会公众对监管主体不作为的法律救济途径等内容。

4 结束语

高速铁路安全属于社会公共安全范畴，涉及社会整体安全。法律是社会的主要规范，对高速铁路安全依法监管，依法明确政府监管的职责与权限，建立与铁路市场化经营相适应的政府监管体系，成为法律的主要任务和价值追求。我国高速铁路安全监督法律体系和高速铁路安全监督的法制化路径，应做到监管主体权责明晰，监管依法有据，形成高速铁路安全的政府监督、检察监督、社会监督统一协作监督体系，从而保障人民群众人身、财产安全，促进我国铁路可持续性发展，最大限度发挥高速铁路安全监督主体对高速铁路的安全监督、协调、协助作用。

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