“一河（湖）一策”方案编制经验浅析

吴志广

（水利部长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

一、引言

河（湖）长制是我国河湖保护管理的重大制度创新，全面推行河（湖）长制是建设美丽中国，解决当前河湖生态系统之贫、环境污染之困的重要抓手。自2016年底全面推行河长制以来，河（湖）长制组织体系基本建立，科学编制与精准实施“一河一策”方案逐渐成为河（湖）长制推行的工作重点。为指导设县级以上河长的河湖做好“一河（湖）一策”方案编制，水利部办公厅于2017年9月印发了《“一河（湖）一策”方案编制指南（试行）》（水建管函〔2017〕1071 号），其核心内容为梳理提出问题、目标、任务、措施和责任清单。河长制“一河（湖）一策”方案涵盖水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理与水行政执法等六大任务，涉及多学科多专业，不同于以往的水生态文明建设规划，虽有指南参考，但尚无统一技术规范与评价体系，各地大多摸着石头过河，采用自下而上或自上而下的方式，结合水利、环保、农业、林业等区域“十三五”规划相关内容，汇总编制省、市、县级河湖的一河（湖）一策方案。

从中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42 号）与水利部、环境保护部印发的《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》（水建管函〔2016〕449 号）不难看出，“一河（湖）一策”方案是河湖保护管理规划与行动计划的有机结合，核心工作是提出2018—2020年河湖保护管理目标及重点任务措施，通过 “一河（湖）一策”精准实施于2020年年底前解决河湖生态环境保护管理存在的突出问题，取得阶段性河湖保护管理成效。因此“一河（湖）一策”方案不仅是各级河长巡河治河的重要依据，也是地方河长办推行河长制的工作抓手，还是考核水利、环保等部门落实河长制任务措施的技术指南，因河（湖）施策编制出可落地、可监督、可考核的“一河（湖）一策”方案至关重要。

二、“一河（湖）一策”方案编写关键点

结合水利部《“一河（湖）一策”方案编制指南 （试行）》与从事 “一河（湖）一策”方案编制的实践经验，对“一河（湖）一策”方案的现状问题识别、编制范围界定、管理目标设置、任务措施落地等关键内容进行探讨分析，以期为科学编制“一河（湖）一策”方案，有序推进河长制工作任务，取得河湖保护管理实效提供经验借鉴。

1.现状问题识别

问题识别是编制 “一河 （湖）一策”方案的工作基础，也是全面掌握河（湖）自然属性与社会属性的客观要求。问题识别应遵循“眼见为实、数据说话”的基本原则，围绕河长制六大工作任务，组织水资源、水环境、水生态与河湖管理等相关专业的技术人员，沿着河湖岸线，特别是人口活动较为密集的城镇河段（湖区）开展现场查勘，并积极与地方河长办、水利、环保等河湖保护管理相关部门，以及当地群众交流座谈，了解河湖保护管理现状，查证突出的涉水保护管理问题，如非法或不达标排污、生态水量（位）保障不力、岸线违建与倾倒垃圾、水面垃圾乱丢乱弃、水体黑臭或富营养化、网箱或围网养殖、非法采砂、水系连通性不足等。此外，现状问题识别还应坚持用数据为河湖代言，对收集的水资源、水环境与水生态监测与管理相关数据进行核实，甄别与评估数据资料的合理性与有效性，依据技术标准或规程规范量化分析取用水量、用水效率与用水强度、各种污染源的排污量、水功能区与控制断面水质达标率、河湖生态水量（位）、水土流失治理率、岸线利用率、水行政执法情况等。最后，综合现场查勘与数据分析的结果，按照轻重缓急提出水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水域岸线管理与水行政执法等方面的突出问题和主要短板，尤其需关注中央环保督查发现的、群众反映强烈的及能够短期整改落实的问题。

2.编制范围界定

河（湖）长制是行政负责制，为属地管理；而河流具有连续性和流域属性。除了长江、黄河等实施流域管理的河湖外，其余河湖很难获得流域层面的基础数据。一条河流或一个湖泊跨越多个行政区，一个行政区内也可能存在多条河流和多个湖泊，因此，将各地收集来的区域基础数据按水系分解到各自流域十分困难也不现实。另外，“一河（湖）一策”方案也不是流域保护管理规划，而是通过省、市、县、乡等四级河长体系将干流（湖区）与各级支流保护管理任务的逐级分解。因此，“一河（湖）一策”方案的编制范围应突出干流或湖区，落实“以干带支、水陆兼顾”的原则，重点针对河道（湖区）内水域与河湖岸线开展工作，重点关注干流 （湖区）取水、排污、涉水工程建设、采砂、岸线利用与涉水管理等事项，以及各支流汇入的水量水质等基本情况，然后从干流保护管理的层面，对各支流水量水质提出具体管理保护要求与限值。这样有利于清晰界定干支流各级河长的管理保护职责，避免管理范围及任务措施的重叠交叉。在此基础上，通过对各级支流突出问题的有效整治，推动干流（湖区）水生态环境的整体改善向好，实现河湖系统大保护与“共抓”管理。

3.管理目标设置

管理目标是“一河（湖）一策”方案的刚性约束，其设置应遵循“有限目标、注重特色、量化考核”的基本原则。首先，“一河（湖）一策”方案的实施周期较短，考核期不到3年，在有限的时间内应设置有限目标，切忌急躁情绪，违反河湖生态环境保护治理基本规律，不切实际地把河湖方方面面的问题在短期全部解决。相反，应在设置总体管理目标时，着重解决河湖保护管理面临的突出问题。其次，河湖管理目标的设置应注重“问题导向，体现特色”，对河流来说，应优先考虑黑臭水体治理、生态水量保障、河岸垃圾清理、违法排污、非法取水等问题；对湖泊来说，应优先考虑围湖造地、围网养殖、非法采砂、水面清飘等工作。对水功能区水质达标、提升水环境容量、面源污染防治、增强水体流动性和水系连通性、外来物种入侵等任务应循序渐进和稳步推进。最后，管理目标的设置还应量化，具体指标的选取应结合河湖现状问题及地方水利、环保等“十三五”规划，基于各考核指标的现状年水平，科学谋划确定“一河（湖）一策”方案的河湖保护管理阶段性成效。

4.任务措施落地

任务措施是实现 “一河 （湖）一策”方案管理目标的根本保障，任务措施落地与否关乎河长制工作能否取得实效。任务措施是“一河（湖）一策”方案的灵魂与精髓，在河湖保护管理目标的总体指引与刚性约束下，各项任务措施的设置应考虑以下4个方面：一是管理措施为主，工程措施为辅，“一河（湖）一策”实施周期不到3年，应优先考虑取水排污规范化监管、水域岸线垃圾违建整治、打击非法采砂、下泄生态流量、划定与监管畜禽养殖“三区”，同时兼顾黑臭水体治理与水土流失防治等；二是优先考虑已落实资金或在建的工程措施，工程项目如污水收集管网、污水处理厂与水系连通等资金需求量大，前期论证与建设周期长，不易短期内建成并取得成效，此类任务和工程措施可暂缓考虑； 三是加强任务措施实施后河湖保护管理目标可达性的论证，解决某个河湖保护管理问题可能有多种措施，应充分考虑比较各项任务措施的技术经济可行性，以便较经济地实现河湖保护管理目标；四是明确任务措施的实施责任主体，可实施与可考核对“一河（湖）一策”至关重要，河（湖）长制六大工作任务涉及多个部门，应将具体任务措施分年度、分部门分解，明确实施责任主体与负责人，以免推诿扯皮，提高执行效率。

5.利益相关方参与

“一河（湖）一策”方案从编写到实施涉及多专业、多部门与多个利益相关方，“开门编写、广泛参与”是提升“一河（湖）一策”方案质量，增强“一河（湖）一策”生命力的根本保障。利益相关方参与主要包括：一是问题识别过程中，应注重与各级河长、地方河长办与河（湖）沿岸群众的沟通交流，筛选确定群众反映强烈与河湖管理近期急需解决的突出问题；二是管理目标的设置，应充分考虑各级河长的巡河治河思路，征求河长办、水利、环保等河湖保护管理相关部门在总体管理目标与具体指标设置方面的建议，形成一套利益相关方均认可的管理目标及指标体系；三是任务措施安排方面，咨询水资源、水环境、水生态与水管理等专家对各项任务措施的实施建议，并在年度实施安排、任务措施分解与资金筹措等方面与水利、环保等责任部门达成一致，确保各项任务措施责任主体明确，实施安排有序，资金保障有力。

三、结 语

自2016年12月全面推行河长制以来，全国大多数省份已完成了拉单子（河湖及河湖长名录），树牌子（河湖长制工作牌）与开方子 （编写 “一河（湖）一策”方案）等主要工作任务，即将进入打板子（河长制考核评估）的攻坚阶段。“一河 （湖）一策”方案为2018—2020年的河（湖）长制工作明确了目标、细化了任务、部署了措施和分解了责任，各级河（湖）长应加强领导协调，始终坚持高位推动，促进各项任务措施的落地；河长办应及时向河长反馈各项任务措施的实施进展及面临的问题，积极协调水利、环保等相关部门履行职责，保质保量完成各项工作任务。最后，“一河（湖）一策”方案的实施，需调动公众积极性，通过群众参与与舆论监督，在全社会形成河湖保护管理的合力，促进河湖生态环境 “共建、共享和共管”的良好局面。