公共服务视域下0～3岁婴幼儿早期教育体系构建——以东营市为例

黄 璟

(中国石油大学胜利学院 教育与艺术学院，山东 东营 257000)

世界经合组织研究报告中指出:早期教育系统是为了满足各个家庭更加广泛的经济和社会需要的一项意义重大的政策援助[1]。在生态学理论的倡导下,早期教育必须打破完全依靠家庭这一私人领域的传统观念,并逐步纳入社会公共服务体系。公共服务视域下的早期教育是在公平理念的指导下,强化政府在儿童早期发展中的主体责任,保障公众平等享有服务的权利,改变当前早教以市场化、商品化服务为主导的现实,构建补偿性、常态性和高端性的多服务类别,为儿童早期发展提供社会层面的环境支持。

东营市在“十三五”规划中明确提出了“公共体系更加健全”“全省率先实现教育现代化”的五年愿景,因此,建立早期教育公共服务体系是应然也是必然。

一、东营市0～3岁婴幼儿早期教育供需现状

(一)东营市0～3岁婴幼儿家庭早期教育需求现状

本研究通过目的性取样,分别选取了105名0～3岁婴幼儿家长进行了关于早期教育需求与参与情况的问卷调查,其中0～1岁婴幼儿家庭31个,1～2岁婴幼儿家庭37个,2～3岁婴幼儿家庭37个,问卷有效回收率100%。关于“接受早期教育情况”的问卷调查发现,50.4%的家庭选择“定期去早教机构及幼儿园亲子班接受指导”;25.7%的家庭选择“在家中”抚养;12.4%的家庭选择全日制或半日制的“托儿所或托管中心”;11.4%的家庭选择“在家教养结合社区集体开展家教指导”,这些家庭集中在LH小区,配合东营市妇联的“女性素质的提升工程”中的以政府购买服务为主要形式的社区公益早教活动。在“家长遇到教养方面的问题采取的常用解决办法”的调查中,“向早教机构专业人员请教”和“聆听专家讲座”的比例分别为21.9%和1.9%。关于“婴幼儿主要看护人”的统计和访谈发现,由“父母担当主要看护责任”的家庭仅占23.8%,由民办幼儿园的托班或商业早教机构的全日制幼儿园衔接班的教师作为主要看护人的占16.1%,反映出0～3婴幼儿的照料需求也十分旺盛。上述调查结果表明,大多数家庭比较重视早期教育,但选择的早期教育形式杂乱,婴幼儿接受教育的水平参差不齐,遇到问题又难以获得及时、有效的专业指导。

随着“全面二孩”政策的落地,据不完全统计，东营市2016年、2017年新出生人口分别比2015年增长了67.9%和91.5%。人口出生率的迅速增长加剧了早期教育的供需矛盾,构建0～3岁婴幼儿早期教育公共服务体系的民众呼声越来越高。

(二)东营市0～3岁婴幼儿早教服务供给现状

1.公益性早教服务发展现状

为了解东营市早教公共服务现状及发展规划,研究选取了妇联、教育局等5个职能部门负责人及工作人员进行了访谈。

访谈得知,为了填补0～3岁家庭教育指导空白,东营市妇联积极牵头,尝试以多元形式开展公益性早期教育公共服务。主要有:第一,与商业化早教机构合作,由GR县妇联与东方爱婴早教机构合作完成,向县区招收免费会员,会员数额在10余人。第二,妇联协同推进,街道购买服务,在社区工作站建立公益早教服务站。自2015年8月,在辽河社区工作站由云端花海家庭教育指导师开展“生命的印痕”0～3岁家庭教育系列培训,本系列活动现已推广到文汇街道的嵩山社区、胜利街道的中山社区。第三,建立家长学校,进行了以家长学校为活动主线的育儿理念推广活动。2016年12月30日,市妇联联合8个部门制定了《东营市关于指导推进家庭教育的五年规划(2016-2020年)》(下简称《规划》),明确提出实施各类儿童早期发展干预项目,培育专业化早教人才,整合社会资源,延伸儿童早期教育服务。但从东营市现有运行状况看,妇联的力量毕竟有限,没有上级行政管理部门的统筹协作,早教资源无法实现整合与协调,社区、幼儿园、妇幼保健院、社会组织都难以在早教服务方面发挥应有的作用。

2.商业性早教机构发展现状

据不完全统计,东营市中心城区以咨询公司等名义在工商行政部门注册的早教机构约有22家,其中不乏金宝贝、美吉姆、东方爱婴、粤宝园、红黄蓝、亲亲袋鼠、积木宝贝等国内外知名品牌。这些机构在一定程度上弥补了公办教育在此年龄阶段的空缺,满足了社会需求。

研究根据方便性取样的原则选取了在东营地区有11年发展历史的国内一线品牌加盟机构——东方爱婴咨询有限公司的全部专职教师为调查对象,通过问卷星发放问卷16份,收回有效问卷16份;选取了6所早教机构一线资深教师进行访谈,了解机构中教师待遇、专业能力、培训情况、收费标准等情况;同时走访政府5个职能部门,获取早教机构注册、监管等方面信息。调查发现,早教机构发展中存在以下几方面问题:

(1)师资队伍难以满足发展需要

第一,师资队伍早教经验不足。对东方爱婴的调查发现,目前有16名专职教师,皆为女性,其中有4位托班教师,负责周一至周五全日制托班幼儿;12位早教老师,负责周末亲子教育。从年龄上看,年龄在21～25岁之间的教师占68.75%,26～30岁之间的占25%,35岁以上的仅占6.25%。从教龄上看,5年以上教龄的教师占25%,3～5年教龄的占12.5%,1～2年教龄的占18.75%,不到一年教龄的占43.75%。由此可见,教师趋于年轻化,早期教育工作经验严重缺乏,在一定程度上影响了早期教育的质量。

第二,教师有相关专业背景,但师资队伍稳定性不足。东方爱婴的早教教师中具有本科及以上学历和专科学历的各占50%,其中学前教育专业的占81.25%,非教育类专业的占18.75%,而早期教育专业的竟无一人。尽管学前教育属于相关专业,但毕竟不是同一方向,其对0～3岁的婴幼儿发展知识知之不多,应对家长的个别化指导、亲子活动的组织实施、洞察婴儿行为与解读等能力极为欠缺。即便如此,师资队伍也极不稳定。据了解,2017年2月至6月间,有8名员工违约放弃留任机会,2名入职两年的教师去了少儿培训机构。访谈得知,教师的收入由每月基本薪酬2100元、个人的新会员招募及课程的婴幼儿出勤率提成组成,社保方面只有“五险”而没有公积金。在这种薪酬体制下,压力大、不确定性强,无疑是造成早教师资流出的重要原因。

(2)政府监管缺位

当前,东营市中心城区开展0～3岁婴幼儿早期教育的主力军是以咨询公司等名义在工商行政部门注册的机构。通过对东营市相关教育行政部门的走访发现,0～3岁婴幼儿早教机构管理没有纳入教育部门职责范畴,致使早教机构的运营与监管处于真空状态。关于平均每课时的收费标准,6家机构中有2家110元左右、1家在120元、3家130元至200元,没有统一的标准。看似收费不低,但由于没有政府公共财政投入,早教机构经营仍是困难重重。

二、制约东营市0～3岁婴幼儿早期教育发展的因素

(一)早期教育发展缺少政府规划

政府是推动早期教育纳入公共服务体系的关键力量,但到目前为止,政府有过学前教育行动计划,却一直没有出台过0～3岁婴幼儿发展规划。没有发展规划,就缺少了倡导教育公平的主导力量,造成了0～3岁与3～6岁两个阶段在政策支持、经费投入、行业监管和服务导向等方面呈现明显的不均衡,势必导致市场利益驱动下的高收费私营早教机构将低收入家庭排斥在外,产生新的社会不公。

(二)早教服务资源整合推进困难

早期教育社区化是世界各国发展早期教育的重要趋势。社区早期教育服务需要教育、计生、妇联等政府组织和部门协同配合。但东营市现有社区的幼儿园、卫生服务、家庭、进驻的社会组织,几乎是独立运行,彼此之间联系薄弱,更不可能整合优化,资源没有得到合理使用。从目前来看,由于无政策支持、经费不宽裕,社区无力整合各种资源,仅靠社区有限的人员,早期教育的服务职能在短期内很难规模化发展。

从当前本地区早期教育服务的发展现状,东营市妇联积极作为,在推进家庭教育服务和早期教育服务体系的建构方面,成为重要牵头部门。但其在人力、财力、组织动员、协调能力等方面存在先天的缺陷,依托社区去开展早期教育服务,专业指导性不足。加之社区受资源、能力的限制,所能提供的家庭教育公共服务也是极其有限的,并不能很好地满足各种类型家庭的需求。在一年多的试点中,实质性的工作推进因缺乏资金和专业力量而无法深入。

(三)早期教育服务专业性不足

近些年来,家长对早期教育的价值与重要性的认识越来越深刻,早期教育机构便随需求增长而急剧扩张,民营早期教育市场极为繁荣。但是,由于民营早教机构一般以企业咨询或文化学校的名义在工商部门注册,无须在教育部门备案,教育行政部门因而无法监管其教学内容与模式。而工商部门失于有效监管,导致早教市场表面上欣欣向荣,实则因缺乏有效的行业监管和行业准入标准,服务的专业性无法得到保障。

(四)商业性早期教育服务局限性明显

目前,东营市公办早期教育服务机构的发展一直畏缩不前,因而商业性早期教育机构在早期教育的服务供给方面无疑成为主力军。但商业性机构不可避免地暴露出利润追逐的短视效应,硬件设施完善、师资水平较高的早期教育机构往往和高昂的收费相连,没有经济实力的家长只能望而却步。加之缺少政府和制度的支持,缺乏人才培养的专业标准和职业准入门槛的统一要求,其供给的质量无法保证。

三、东营市早期教育公共服务体系构建思路

早期教育公共服务体现了儿童早期发展多元化的本质要求[2]，东营市教育公共服务体系的构建需要强化政府在儿童早期发展中的主体责任,逐步扩大早教公共服务范围,并确保服务的长期性和系统性。

(一)构建目的——力求均衡,缩小差距

保证每个儿童接受公平的早期教育,这是阻断代际贫穷循环的重要途径。美国“早期开端”计划和英国政府出台的“确保开端”计划都着力于保障处境不利儿童接受早期教育。英国政府还明确承诺在2020年前,保障所有处境不利的儿童能够接受良好的早期教育,并中止贫穷等社会不利因素对儿童受教育机会的影响[3]。公共服务明确指向为“全覆盖”,尤其重视对处境不利儿童的教育弥补。从当前东营市早期教育商业运营的收费标准居高不下这一现状,早期教育不均衡现象相对突出,供需矛盾仍在加剧。通过早期教育公共服务的构建能够缩小家庭背景带来的教育不公平现象,营造和谐发展的社会氛围。

(二)构建关键——政府主导,专业引领

政府是行政权力的掌握者,是公共权力的受托者,也是社会公共事务的管理者。在社区早期教育公共服务体系的构建中,政府是最重要的主导力量,能通过编制事业发展规划、制定政策和统筹协调职能部门工作来推动建构进程和公益属性。教育部门从发展的规范化角度牵头为早期教育体系中的专业人员配备、质量监控管理提供执行保障。

(三)构建基础——借力家庭教育,合理推广

0～3岁早期教育发展依赖于儿童照顾者与家庭的能力以实现充分的照顾和养育[4]。家庭教育是0～3岁早期教育公共服务的重要组成部分,也是体系构建的核心要素。早期教育家庭服务的实施不仅为0～3岁早期教育公共服务提供了经验铺垫,也为此体系的构建提供了思路指引和资源支持。

(四)构建原则——依托社区,多层次服务

早期教育公共服务多元供给机制包括政府服务、购买服务、民办民营、志愿服务、自我服务等多种公共服务供给方式。社区是基层行政区的延伸,承担着大量的政府职能,依托社区构建早期教育公共服务,便于将社区现有的配套资源进行整合,与0～3岁婴幼儿家庭教育需求及时对接,最终形成市区、街道、社区早期教育指导网络。社区早期教育公共服务体系的建立会大大提升0～3岁早期教育的覆盖率,改善当前市场化、商品化服务主导的社会现实,为有规划地将0～3岁婴幼儿早期服务纳入公共服务奠定基础。

早期教育要提供多样化、多层次的服务,以满足不同群体的需求。因此,可以适当引入商业性早教机构,服务于有支付能力的优势群体。

四、0～3岁婴幼儿早期教育公共服务体系构建策略

(一)加强顶层设计,提供政策支持

《国家中长期教育改革和发展规划(2010—2020年)》中明确要求“重视0～3岁婴幼儿教育”,并将0～3婴幼儿早期教育列入到中长期教育改革和发展规划中,这是良好的开端。0～3岁婴幼儿早期教育公共服务是一项特殊的事业,必须以政府的力量为主导,这是确保早期教育良性发展的根本。东营市人民政府在2009年12月28日印发了《关于加快学前教育改革与发展的意见》(东政发[2009]29号)文件,其中明确规定:到2020年,全市0～3岁婴儿受教育率达到80%以上,要实现此目标,政府部门应参照国内试点地区的先进经验,立足于本区域的实际,通过直接制定发展规划的方式落实具体措施,循序渐进地推进早期教育事业健康有序发展。

(二)理顺管理体系,建立保障机制

1.理顺行政管理体系,明确各部门职能

要坚持政府主导地位,建立市级统筹、区级政府负责,乡镇和社区联动的行政管理体系,依据职能分工,教育部门、卫生部门和妇联及社区通力合作,建立联席会议制度。主管教育的市长作为服务体系建构的牵头人,以加快推进工作的进展力度。要明确教育部门为责任主体,要求卫生与计划生育委员会、妇联、各街道等协同配合。其中,卫生部门负责对0-6岁儿童家长进行儿童卫生保健、营养、生长发育等方面的指导;民政部门要与教育部门共同探索依托社区发展幼儿教育的管理机制和有关政策;充分发挥各级妇女儿童工作委员会和妇联组织的作用。早期教育事业发展需要加强各部门统筹规划的协调力度,推动早期教育事业健康发展。

2.创建市早期教育指导中心

此中心应是全市范围内早期教育公共服务的业务指导和监管机构,也是师资队伍的专业发展中心和宣传网站的创办主体,同时承担着整合本市教育、医学、心理等专家资源,建立本地早期教育事业发展的督导机制。

3.搭建从局部到全覆盖的社会服务平台

(1)成立社区早期教育领导小组。由区教育局、卫生、妇联及公办优质学前教育机构的负责人组成区早期教育领导小组。

(2)探索和完善社区卫生服务职能。卫生部门应加强妇幼保健机构对各基层卫生组织的业务指导和监督,并联手各社区早期教育指导中心对0～3岁婴幼儿家长(看护人)进行儿童卫生保健、饮食营养、生长发育等方面的咨询指导和培训。

(3)启动社区早期教育示范区建设。应由早期教育领导小组负责,选择管理水平高,资源配套齐全,居民文化程度高的社区作为本区早期教育服务启动的优先选择对象。

4.建立多来源的成本分担机制

为缓解市政府的经济压力,早期教育公共服务从成本分担上应确立政府购买与市场机制相结合、家长合理分担与多层次供给配套的服务格局。首先,资金保障来源于政府财政支持。建议教育部门划拨专项资金启动市级早期教育指导中心建设和各项常规管理工作的开展。其次,多种途径建立各区早期教育指导站,并探索合理有偿运营。第三,打通部分开展0～3岁教育服务的学前教育机构的收费渠道。借鉴福建泉州的做法,明确早教班收费标准,使学前教育服务的向下延伸有合理收费依据。第四,积极鼓励社区与优质早教机构联合,开办托育点,提供2～3岁婴幼儿的全日制保育与教育服务。

5.建立教师选拔与培训制度

师资队伍是制约早期教育普及和质量提升的重要因素之一。第一,建立从业人员准入制度。所有早期教育从业人员要持有健康证,教养人员以学前教育专业和早期教育专业为主,并且有育婴师和早期教育指导师证书将优秀人才吸纳到早教师资队伍。政府从源头上提高早教专业人员的选拔标准,并为入职人员提供入职身份及薪酬保障。第二,加强与高校相关专业、妇幼保健站的合作,形成人才培养共同体,协同完成专业人才的培养。第三,逐步实施分类型、分层次的早期教育师资培养模式,以缓解早期教育专业人员数量的短缺。

6.建立早期教育服务监管机制

早期教育机构无论现在还是未来,都是实施早期教育的重要阵地,监管是实现其服务功能的关键一环。东营市政府应借鉴国内已有先进经验,制定相应规定,尽快规范早教市场的管理,做到依法举办,按章管理,一般应从早期教育服务机构举办者的要求、早期教育机构设置条件、早期教育服务机构人员基本条件、早期教育服务机构申办程序和机构收费等方面做出明确规定。

(三)优化社区资源,提供多层次服务

1.利用各层次教育资源的优势

首先,早期教育公共服务的资源供给应优先考虑公办示范幼儿园,实现以点带面的辐射效应。因为示范性幼儿园具有先进的理念、优良的师资,比其他园所更具有研究的意识和能力,更有动力在专业发展的道路上不断摸索前行,更有责任在实现0～3岁早期教育规范化道路上成为先行者[5]。其次,应通过政策鼓励如房屋租赁、税收优惠、资源共享等,鼓励、扶持普惠性民办幼儿园拓宽自身的服务范围,将服务对象年龄向0～3岁延伸。再次,让商业化早教机构参与到社区早期教育服务建设中,有效缓解政府资金的投入压力。在规范商业化早教机构运营程序和收费标准的基础上,让民营早教机构成为早期教育公共服务的重要支撑。

2.借力家庭教育公共服务网络

目前,东营市已经形成了学校、家庭、社区相衔接的家庭公共教育服务网络,城市社区家庭服务站点覆盖率达95%。家庭教育是早期教育公共服务的重要支撑,早期教育公共服务体系应与逐渐形成的家庭教育公共服务网络合力、借力而为。

3.挖掘志愿者的服务力量

《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中明确提出,“开展形式多样的早期教育活动,有条件的中小学、幼儿园可派教师到社区教育机构提供志愿服务。”[6]社区应充分挖掘辖区内教育资源和居民的专业背景,积极吸纳高校和社会组织的青年志愿者、家庭教育志愿者成为早期教育公共服务推进的重要力量。

4.建立共享数字资源

2013年1月29日,东营市被列为首批中国智慧城市试点,其中提升智能公共服务水平是试点内容。2016年11月15日,东营市人民政府出台《东营市人民政府关于加快推进智慧城市建设的意见》,提出促进智慧社区、智慧教育工程。因此,东营市应以此为契机,建立早期教育服务共享数字资源。首先,依托智慧城市公共管理平台和数据资源中心,通过社区管理平台,联合早教专家、儿保专家、学前教育资深教师、专业社会工作者等组成舆情检测团队,为社区早期教育出谋划策,提供专业指导。其次,建立起一个依托于社区、覆盖全市0～6岁儿童的专业全面的儿童早期教育信息指导服务平台,开展多样化远程服务,以网络指导、家长论坛、父母学校、专家在线讲座等形式,进行主题学习和互动,共同提高育儿水平。

(四)采用多样化指导模式,拓宽服务范围

多样化的早教指导能有效拓宽早期教育服务范围。东营市可采用的早教指导模式主要包括四类: (1)“城区层级”模式,即利用城、区二级指导模式,将市级早期教育指导中心建成早期教育公共服务的研究、培训中心,并结合街道和社区现有条件,积极打造区级早期教育示范中心,起到辐射带动效应。(2)统领园所落实模式,即以早期教育指导中心为统领,以托幼机构为落实主体,让幼儿园承担起早期教育服务的重任。(3)线上远程服务模式,让早教需求者通过网络满足自身多样化的需求。(4)社区服务虚拟实景联动模式,即在社区早期教育指导中心附设数字化学习中心,为家长配发家庭指导手册,提供数字化课程,并定时安排指导教师现场答疑和个别化指导,增强学习支持效果。

早期教育公共服务体系的构建是一项需要家庭、政府、社会共同努力的系统工程,东营市应结合本市实际,适度扩大面向3岁以下婴幼儿育儿公共服务范畴,增加服务形式,逐步构建完整的0～6岁学前教育公共服务体系。