法治环境下我国公共图书馆社会运行机制分析研究*

马彦飞 陈 雅

（南京大学信息管理学院 南京 210046）

1 引言

“机制”最初是指机器运作原理，之后不断被引申。王杰从规律性、整体性、权威性三个层面对机制的含义进行了探讨[1]。社会运行机制则是指构成社会运行的各个要素之间的相互作用的规律与互动方式。我们可以从以下三个方面理解社会运行机制：①社会机制的构成要素；②协调好社会机制构成要素之间的关系的运行方式；③为了发挥相关要素作用的评价环境。基于此，文章认为图书馆的运行机制,是指图书馆构成诸要素以及相互关系和相互作用的推动力和约束力[2]。公共图书馆的社会运行机制是指协调好公共图书馆社会运行相关要素——政府、行业组织、社会团体、个体图书馆之间的关系，使得各个要素能充分发挥各自的功能，并实现公共图书馆运行目标制定的一套运行方式及措施。图书馆运行机制是图书馆在运行目标的驱动下形成的，图书馆法治环境对运行机制的形成有着重要的影响，不仅能够影响图书馆信息资源的管理，推动信息资源实现规范化、制度化配置，而且能够推动图书馆人事管理的改革。

随着我国公共图书馆事业的发展以及公共文化服务体系建设的不断深化，如要更好地发挥公共图书馆功能、保障人民群众的基本文化权益必须要有健全的法律保障。图书馆法律制度包括图书馆法、图书馆行业标准与规范、图书馆人事与组织制度以及其他图书馆相关法。图书馆法律制度实质上是图书馆法治环境，是图书馆环境系统的重要组成部分。公共图书馆的发展是与图书馆环境相互协调、共同演进的过程，图书馆法治环境作为图书馆环境系统的分支，包括外部环境系统与内部环境系统，前者主要是社会对公共图书馆发展的规范性约束，后者则是图书馆内部的规章制度。由于法律的普遍存在，法与公共图书馆的关系愈加密切。一方面，公共图书馆开展活动日益规范化；另一方面公共图书馆对文化立法的影响越来越大。图书馆法治环境是图书馆发展的内控变量，公共图书馆在法治环境下要发挥能动性适应并影响法治环境，推动法治环境向有利于图书馆完善的方向发展。在法治环境下，公共图书馆的运行机制能够通过法律规范的作用，使得相关要素能够协同运作，让公共图书馆的运行规划化、高效化。文章从公共图书馆运行机制的组成要素入手，整合法治环境下公共图书馆运行机制的关键要素，并分析我国现有的运行模式及其存在的问题，并对公共图书馆治理运行机制的构建提出建议。

2 公共图书馆社会运行机制及组成要素

2.1 政府要素

公共图书馆服务体系建设是公共文化体系建设的重要内容，政府是推动公共图书馆事业建设与发展的主体。在法治环境下，根据政府面向公共图书馆服务体系建设的政策内容，将政府参与公共图书馆活动的类型分为以下四大方面。

组织和人员管理。公共图书馆的组织管理模式以及从业人员的水平是开展文化服务活动的基础性因素。我国公共图书馆属于事业单位，行政管理模式是政府主导的分级管理体制。《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）规定县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。中央和地方政府对公共图书馆人员也出台了相对应的政策，如1982年颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》、2012年颁布的《公共图书馆服务规范》及《北京市图书馆条例》等都规定了公共图书馆在人员管理方面的内容。

经费管理。政府为公共图书馆提供经费支持，公共图书馆向社会公众提供免费的公共文化产品和服务是公共图书馆运行的重要特征。随着公共图书馆运行目标的调整，更加注重为公众提供均等化的服务，对经费的需求逐渐增多，政府也随之调整公共政策，积极推动供给机制的多元化。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》均提出鼓励社会组织、公民参与到公共文化设施运营和产品服务供给中去。

资源建设和服务管理。资源建设能够对社会政治、经济、教育文化等事业提供强有力的文化支撑，公共图书馆基础资源建设、文献资源建设等都离不开政府的协调、支持。一般来讲，政府参与公共图书馆资源建设除了投入经费之外，还会出台政策文件协调公共图书馆资源建设，主要涉及馆藏量、数字资源建设以及其他与资源建设相关的规定。公共图书馆服务具有公益性、公平性、基本型的特征，政府会通过颁布政策规定图书馆的服务原则以及运行目标。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》规定要完善公共图书馆设施服务网络，加强文献资源保障能力的建设，提高服务效能，推进公共图书馆服务均等化建设。

技术支撑与标准规范管理。技术支撑对公共图书馆事业的发展越来越重要，中央和地方政府鼓励公共图书馆进行数字化建设，建立馆藏书目数据库，建立信息网络，鼓励公共图书馆通过技术应用建立统一的服务平台，加强馆际之间的联系。随着技术应用的多元化，数据类型也多种多样，我国政府出台了一系列标准用于规范公共图书馆资源建设，如《图书馆数字资源规范》《图形数据加工规范》等文献组织标准。此外还有《公共图书馆建设标准》《公共图书馆建设用地指标》等图书馆建设标准。

政府对公共图书馆发展的支持以及保障是全方位的，政府秉承保护公民文化权利、实现公共文化服务均等化，繁荣社会主义文化的理念，推动公共图书馆事业的发展，“政府”要素的作用一方面是行政管理职能，制定相关的法律法规政策，推动公共图书馆事业的发展；另一方面是发展民族文化的职能，政府发布一系列政策鼓励社会组织、公民参与到公共图书馆事业发展中，推动社会主义精神文明建设。

2.2 行业组织要素

我国政府出台了一系列政策措施推动行业组织的发展。如2007年《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》、2013 年《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》、2016年《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》等都强调要发挥行业组织独特优势，拓展行业协会的职能。公共图书馆行业组织以发展图书馆事业为目标，提高公共图书馆服务和管理质量。我国图书馆行业组织主要是以图书馆学会的形式出现，扮演学会与协会的双重角色，兼具学术与自律双重职能，但是基本没有社会性的行业管理职能[3]。中国图书馆学会是我国唯一全国性的图书馆行业组织，在法治环境下，中国图书馆学会作为图书馆行业的管理组织，主要从学术交流、业务指导、行业自律等方面参与公共图书馆活动。

在学术交流活动方面，中国图书馆学会或者是地方图书馆学会都会定期或者不定期举行学术交流会。如每年中国图书馆学会都会举办学术论坛，促进图书馆学人的交流，以推动公共图书馆发展。

在业务指导方面，图书馆学会主要是以人才培养、基层辅导为主。比如图书馆学会会举办系统性、规范性的培训工作。如开展进修班对图书馆员进行技能培训；对县级图书馆馆长开展全国基层文化队伍示范性培训，从政策与法规、基层图书馆管理与服务等多个层次实现县级图书馆馆长在学识上的积淀、视野上的拓展和理念上的提升。

在行业自律方面，图书馆学会主要是制定行业标准与条例，为文化政策法规的制定献言献策。中国图书馆学会与地方图书馆学会在提升图书馆整体形象以及图书馆组织建设方面发挥了重要作用。2003年中国图书馆学会发布的《中国图书馆员职业道德准则》确立了图书馆员的职业观念、强调了图书馆员的职业纪律与素养。《准则》的发布是图书馆法治观念的进步，使中国图书馆界认识到了职业道德的建设从本质上说是图书馆法治环境建设的重要组成部分[4]。此外，图书馆学会在推动《信息网络传播权保护条例》以及《公共图书馆法》的制定与出台方面也发挥了重要作用。

目前，图书馆学会已得到越来越多的关注与认可，法治环境下图书馆学会的主要作用是开展学术探讨，为政府决策献言献策、对行业加强管理，不断丰富与拓展学会职能，充分发挥社会性的行业管理职能。

2.3 社会组织结构要素

随着经济的不断发展，公众日益增长的文化需求和公共文化服务不平衡不充分发展之间的矛盾需要社会组织参与到公共服务供给中。现阶段，我国社会组织参与公共图书馆运行活动主要从公共图书馆供给、参与公共图书馆管理两个角度发挥社会组织的价值。

社会组织参与公共图书馆公共服务供给，有利于弥补政府在服务供给方面的不足。《公共图书馆法》规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持，从政策上鼓励社会组织参与公共服务供给。此外，政府职能的转变为社会组织的发展提供了良好的时机，社会组织是政府职能转移的承接主体。我国政府通过向社会组织购买服务的方式推动社会组织参与到公共图书馆文化服务供给中，如昆山市政府出台《关于加强文化市场建设的实施意见》《关于加快推进全市社会组织健康发展的意见》等一系列的政策鼓励社会组织、一些民办文化机构等免费或者是低收费向公众提供文化服务。

公共图书馆实行法人治理是国家政策的号召，是改革管理体制，转变管理方法的创新。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织[5]。在法治环境下公共图书馆可以从社会组织治理的视角，在组织管理、资源配置、监督机制等方面进行改革创新。

社会组织这一要素，可以发挥公共图书馆不同服务区域以及服务层面的作用。社会组织一方面能够提高公众享受文化权利的意识，使得公共文化服务体系建设更加完善；另一方面能够汇集多种社会力量的支持。社会组织参与公共图书馆公共文化服务供给的动机主要有：①从宏观角度来说，积极响应国家法律政策，提高公众文化素养，旨在促进每一个公民都能充分享有文化发展成果；②从中观角度来说，社会文化机构或者民间文化组织都是国家开展文化服务的重要场所，充分发挥文化机构与其他社会组织的价值，能有效解决政府在资源配置方面的不平衡问题；③就微观层面上来说，志愿者、企业作为社会文化生活中的一员，有责任也有义务对社会文化体系的建设提出自己的意见，公众积极参与到社会文化政策体系的建设中，是社会的进步，也是对社会文化发展的认可。

2.4 图书馆个体要素

公共图书馆法治环境建设的根本目的是建立一个健康的、良性的、有序的图书馆法治环境。出台专门的图书馆法是保证图书馆建立良好社会运行机制的基础，是推动公共图书馆文化服务体系建设最基本的保障条件。但是建立完善的、全方面的综合法律保障体系，推动公共图书馆事业的发展，公共图书馆社会运行机制的建设需要政府、行业组织、社会组织、个体图书馆四个方面相互联系、相辅相成。个体图书馆是公共图书馆事业最小的一个单元，是公共图书馆法治环境建设的出发点与落脚点[6]。在法治环境下，个体图书馆参与公共图书馆社会运行主要是从建立图书馆管理规则以及法律政策的落实两大方面发挥个体图书馆的主观能动性。

一般来讲，各个公共图书馆颁布的馆内规章制度主要包含以下内容：图书馆职能与服务、相关设备的使用、用户违约与损害责任、阅读环境的构建以及其他相关内容。个体图书馆建立馆内规章体系的主要作用体现在以下几个方面：第一是规范公共图书馆馆内管理，增强馆员的服务意识，提高馆内的服务效率，保障馆内系统协调有序的运转；第二是为了给用户提供更好的服务，保障用户平等享有公共图书馆提供的文化服务；第三是推动公共图书馆事业的法治化、规划化、可持续化发展。

图书馆法治环境建设的主要目的是为个体图书馆管理提供量化规范的规则，个体图书馆在遵循图书馆法律制度的基础上，结合本馆发展的实际情况，推动图书馆法的落实。个体图书馆在落实图书馆法时注意：一是加强图书馆法理论的学习，通过举办学习班、讲座、展览等等，引导图书馆从业人员学习相关政策法规，为用户普及图书馆法律常识，消除图书馆“服务盲区”；此外需开展一系列的实践活动，加大服务力度，提升服务效能。

个体图书馆直接面向用户提供服务，法律条文和行业组织是个体图书馆在法治环境下发展的保障，个体图书馆还需结合本馆所处的经济发展环境以及自身发展的需要，灵活制定本馆的规章制度，提高用户利用图书馆、享受图书馆服务的参与度，整体上提升图书馆服务质量，提高图书馆的社会认同感，充分发挥图书馆推动公共文化服务体系建设与完善的价值。

3 我国公共图书馆运行模式及问题分析

3.1 公共图书馆管理体系

《公共图书馆法》规定国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责与公共图书馆管理有关的工作[7]。由此可见，在法治环境下，公共图书馆建设的主管机构是文化部、科技部、财政部等，地方政府及其相关部门负责地方公共图书馆的管理工作。此外，国家新闻出版广电总局、工业部和信息部发布的一些报告及政策也对公共图书馆建设产生了一定的影响。总体来看，我国公共图书馆在管理体系上“两权分立”，即执行权和领导权分离。文化部等党政机构行使领导权，从国家政策层面上干预图书馆管理，图书馆馆长、理事会等在法律允许的范围内行使执行权与决策权，共同推动图书馆事业的建设。此外，我国公共图书馆事业的管理体制服从国家文化管理体制，各级政府分级管理，各级政府单独设置主管部门，对本行政区域内的公共图书馆进行管理。

我国公共图书馆在管理体系建设中也存在一些问题，首先关于各个主管机构责任的划分、集中的管理机构以及有效的管理机制没有明确说明。政府应该尽快出台公共图书馆组织管理政策，完善的政策能够明确公共图书馆的管理体制和运行机制，是调节公共图书馆在事业发展中多方利益关系的依据，能够推动公共图书馆事业平稳健康的发展。其次，分级管理体制在一定程度上削弱了公共政策的执行力度，阻碍了各级图书馆之间的交流沟通与学习，不利于推动公共图书馆一体化建设，不利于信息资源的共建共享。此外，公共图书馆在管理上并没有完全实现“管办分离”，公共图书馆依旧与政府存在行政隶属关系，公共图书馆运行效率不高，法人治理没有得到广泛性的实践，法人治理、理事会建设成效不显著。

3.2 公共图书馆运行体系

公共图书馆是公共文化事业发展的重要组成部分，以保障公民文化权利为目标，最大限度地满足公众对文化信息的需求。随着公众对图书馆服务依赖程度的逐渐加深，公共图书馆运行体系的建设逐渐呈现以下特征：①运行目标以用户需求为中心，树立全新的知识服务理念；②鼓励用户参与到公共图书馆运行中，不仅重视图书馆知识资源建设的质量，开发用户资源，而且积极与用户沟通，关注用户评价与建议；③广泛动员社会力量参与公共图书馆服务与管理实践中。公共图书馆由政府给予资金支持，是公益性的文化服务机构，随着公共图书馆发展目标的转型，公共图书馆服务全覆盖目标的实现，不仅需要政府大量的资金支持，还需要多方社会力量的支持，需要社会的广泛参与。社会力量参与公共图书馆服务的实践主要有志愿服务、社会捐赠、法人治理、政府与社会资本合作、政府购买服务等[9]。

我国公共图书馆在运行体系建设中也存在一些问题。首先是运行目标层面，公共图书馆运行目标的确定是跟随国家或者地方政府政策的出台制定的，发展目标普遍广泛化，创新性不足；在运行方式上，社会力量参与还在起步阶段，存在参与深度不够、方式单一、可持续发展能力不足、制度有待创新等问题；在运行过程中，监督与评估工作不充分，没有坚持定性与定量的结合，需要从多方面、多角度出发，创新社会力量参与的服务途径，推动社会力量参与服务的精准化、个性化。

3.3 公共图书馆资源组织体系

公共图书馆资源建设与社会政治、经济、科技、文化等紧密相连，国家的政策和法律是公共图书馆文献资源组织协调化、标准化、规范化的保障。《公共图书馆法》中规定公共图书馆应当根据办馆宗旨和服务对象的需求，广泛收集文献信息；政府设立的公共图书馆还应当系统收集地方文献信息，保存和传承地方文化[7]。可见，公共图书馆的资源建设是公共图书馆事业发展的重要部分。公共图书馆资源组织体系建设呈现以下特征：①全方位提高文献信息资源的保障能力，提高公共图书馆信息的可获知能力，提高用户的可获得能力；②资源组织体系建设流程完善，包含文献采购、资源体系建设、文献资源流通、数字化建设等方面；③以区域为单元对资源建设进行整体规划。

但是，在法治环境下，公共图书馆自身缺乏适应社会发展环境制定资源建设政策的意识；政府也很难根据公共图书馆个体资源建设的变化以及出现的问题出台政策进行调整，如今公共图书馆资源组织不再是单个个体馆的建设，而是馆与馆，区域之间的合作建设，政府需要出台政策加以引导。同时，随着网络化、信息化的发展以及数字图书馆的建设，需要建立一个分布式的全国性信息资源体系来满足用户多样化的信息需求。另外国家也要及时从政策层面规范数字网络资源建设的标准与规范，信息资源建设的质量决定了用户是否使用文献信息资源及满足信息需求后的愉悦感，决定了用户对公共图书馆的信赖感。因此，需要确定信息资源建设的质量标准，还需要建立评价机制对公共图书馆信息资源建设进行监督。

3.4 公共图书馆服务体系

公共图书馆服务体系是公共文化服务体系建设的重要部分，公共图书馆服务具有公益性、公平性、基本性。因而，公共图书馆服务体系建设是面向全国公众提供内容丰富、形式多样的、覆盖广泛的均等化服务的总和。目前，已有多项政策对公共图书馆服务体系建设进行了说明与规定。随着公共文化服务体系的发展，这些政策与文件的落脚点从个体图书馆服务体系构建转向区域性图书馆服务体系的构建，如《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》。公共图书馆服务体系是指一个国家或地区的公共图书馆独立或通过合作方式提供的图书馆服务的总和[10]。但是政策没有对公共图书馆服务体系的提供方式、公众权益保护等进行详细说明。在法治环境下，为了完善公共图书馆服务体系建设，要注重解决以下问题：首先是体系化服务的提供方式，区域内的图书馆或者是各个级别的图书馆联合性不强，政策对体系化服务内容、服务方式、文化产品的共享机制规定的不明确；其次是对用户的需求和特点没有进行充分调研，缺乏建立个性化用户模型的意识，用户的个性化需求得不到满足；最后是服务评价机制的缺乏，文化部、中国图书馆协会都有对公共图书馆评估定级的工作，但是公共图书馆服务并不是唯一的评价对象，为了加强公共图书馆服务体系建设，需要在政策层面建立起针对公共图书馆服务体系的评价机制，社会组织、用户都可以参与到图书馆服务评价工作中。

4 公共图书馆依法运行机制分析

4.1 管理机制

随着时代的发展与社会的进步，公共图书馆的管理需要创新，市场经济下文化企业以及其他社会组织的发展为公共图书馆管理的创新提供了可能。这种创新使得由政府单一的行政化管理向政府、市场、社会组织等多元化管理成为可能。《公共图书馆法》中明确规定了国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理[7]。法律条文的颁布为多元化管理以及社会力量的参与提供了法律依据。

多元化管理使得公共图书馆经费来源多元化，中国数字图书馆有限责任公司由国家图书馆控股，公司通过股份制经营，多种形式广泛募集资金完成第一期融资[11]。多元化的管理加深了政府与社会组织之间的互动，推动了合作机制的形成。在内部管理上，有利于健全法人治理结构，对理事会决策制、馆长负责制、行业组织专家咨询制以及公众监督制等进行积极探索。实行法人治理或者是理事会制度时，要注意广泛吸收图书馆学专业人才参加，对图书馆内部的人事管理突出开放、竞争、激励的特点，完善内部人员绩效考核体系，充分考虑图书馆工作人员的特点，提高图书馆人员的专业素质和服务能力。

法治环境下，构建完善的公共图书馆机构管理机制，既需要政府发挥主导作用，又需要社会组织、行业组织等完善内部的治理及自律机制。政府要积极转变观念，制定一系列可行性强的政策和措施，如完善社会组织的主体资格法律、完善税收监管制度，鼓励、引导和监督社会力量参与公共图书馆的运作过程。社会力量要积极贯彻战略管理的理念，制定与新时代公共图书馆发展相适应的人力资源管理制度，完善行业自治制度。

4.2 资源整合机制

资源整合的本质应该是融合，是资源之间互补性的“共建”，通过融合与互补共建，发挥系统化的优势，更好地为资源用户提供服务[12]。公共图书馆资源整合机制的构建可以从馆际合作入手，建立资源整合的馆际协调机制。通过融合不同级别、不同类型公共图书馆之间的资源，满足用户多样化、深层次的信息需求。建立资源整合的馆际协调机制需要以共同发展原则、平等参与原则、紧密联系原则为基础，发挥个体馆在协调合作中的角色与作用，共同提高信息资源整合的能力，提高资源开发与创新的能力，建立基于用户的服务质量评价标准，准确了解用户的信息资源需求，推动资源整合机制的完善。

公共图书馆资源整合机制可以建立基于政府、企业、公共图书馆三者合作的机制。这种模式的资源整合机制是通过三方目标、资源的有效整合，优化外部资源为企业、图书馆、政府的内部资源，不仅强调三方的多方位合作，更强调通过整合各自的优势资源，促进三方融合发展。法治环境下，推动资源整合机制的构建与完善，需要从国家层面设立资源整合的项目，引入公平竞争的机制，发挥不同主体的作用。公共图书馆资源建设是图书馆事业发展的基础，在推动资源整合机制完善的过程中，政府通过政策积极引导社会力量参与，可以有效提升资源整合的力度与效率。

4.3 绩效推动机制

随着社会进步与发展，公共图书馆运行机制的法治环境也在不断完善，特别是《公共图书馆法》的颁布实施。但是在法律落实或与政策实施的过程中，应该针对不同执行主体或与执行客体构建不同的激励与约束政策。

激励机制的建设具有可操作性，激励的手段也是多样化的。对于执行主体来讲，要完善绩效激励机制，如对个体图书馆或是个人的执行与行动力进行考察，建立以用户为轴心的绩效考核指标体系。对于执行客体来讲，激发用户或是社会力量参与公共图书馆运行的积极性，完善其参与公共图书馆管理的补偿机制，比如说通过政府购买服务的方式激发社会组织参与公共文化服务供给中，参与到公共图书馆管理中。

以《公共图书馆法》等有关法律的颁布与实施建立了全国性质的公共图书馆社会保障法律，约束了在公共图书馆相关法律执行过程中各个政策的实施或执行。不仅使得社会力量参与公共图书馆管理有法可依，并且有明确的依据对社会力量参与公共图书馆管理进行约束。对执行主体的约束路径，一方面要健全职权分配制度，另一方面构建经济约束机制，通过目标绩效考核的方式，控制各个机构或是主体的部门经费。对执行客体的约束路径，一方面要提高客体对法律政策的认同感，另外也要保障法律的约束作用，对于社会组织来讲，政策必须规定其要履行的义务与职责，保障公共文化体系的建立和完善。

5 结语

近年来，我国政府出台了一系列的法律政策保障公共文化服务的发展，已然形成一个良好的法治环境。公共图书馆是公共文化服务体系构建的重要组成部分，《公共图书馆法》的颁布与实施标志着公共图书馆发展进入到一个新时期。公共图书馆社会运行机制是公共图书馆事业发展过程中的重要一环，因而，对于公共图书馆社会运行机制的研究具有重要的意义和价值。文章通过对影响公共图书馆文化活动的五个要素进行分析，找出制约公共图书馆在法治环境下发展的影响因素，从整体上把握五要素之间的规律性，探求公共图书馆社会运行机制。在这个机制里，各个要素既相互独立又互相制约，各司其职，明确权责，共同推动公共图书馆事业的发展，进而构建完善的公共文化服务体系。

（来稿时间：2018年5月）