公共文化服务供给侧改革方向与路径研究

庆海涛

（1.南京森林警察学院 南京 210023；2.南京大学信息管理学院 南京 210023）

1 引言

自2015年习近平同志在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧改革”的经济命题以来，这一概念得到了经济领域的广泛重视，相关实践与研究层出不穷。而公共文化服务发展作为国家“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局的重要内容，开展供给侧改革同样是必要且迫切的。近年来，随着中国经济的腾飞以及文化体制改革的深化，我国公共文化服务发展迅速，公共文化资源供给总量显著增长，相关制度体系顶层设计日趋完善，服务标准化程度明显提高，覆盖城乡的六级公共文化服务网络基本建成[1]。但不容忽视的是，从供给的视角出发，人民对“精神食粮”的新期待与公共文化服务低效供给间的矛盾、公共文化资源总量过剩与结构性短缺间的矛盾仍然突出，需求强劲与供给滞后、需求均等与供给失衡、现实需求与无效供给、需求多样与供给单一等一系列问题仍亟待解决[2]。加快公共文化服务领域的供给侧改革的步伐，打破现有的供给瓶颈状态，提升供给效能，是公共文化服务发展中亟需攻破的重大课题与难题。

在此背景下，国内部分省市率先在本区域内开展了公共文化服务供给侧改革的初步探索，并取得了一定的成绩，然而，相对于实践领域的发展，关于公共文化服务供给侧改革的理论研究还较为匮乏，一些公共文化服务供给侧改革的基本性问题仍有待研究，明显滞后于实践发展的需要[3]。因此，文章在明确公共文化服务供给侧改革基本内涵的基础上，结合相关政策文件中公共文化服务供给条款以及典型实践案例，剖析与揭示公共文化领域供给侧改革的方向与路径，进而明晰改革到底该“何去何从”，以期为公共文化实践提供理论指引。

2 公共文化服务供给侧改革的基本内涵

当前，经济领域供给侧改革开展得如火如荼，其中许多生动实践与发展理念为文化领域的供给侧改革提供了有益的参考与借鉴。与经济供给侧改革相似，公共文化服务供给侧改革的指向是生产者，而非消费者，强调从供给的角度出发，通过相应的优惠政策鼓励更多的生产者加入，在开发供给增量的同时，盘活供给存量，推动生产者创新服务形式与内容，实现公共文化服务的创新性发展与创造性转变，进而提高供给资源的配置效率与效益。但是，值得注意的是，公共文化服务供给侧改革虽与经济供给侧改革相似，却不尽相同，在其发展中，有着自身独特的属性：

公共文化服务并不以营利为目的，与一般的商品明显不同，有着显著的意识形态属性与公共产品属性[4]，其中，意识形态属性要求公共文化服务供给侧改革在满足公民文化需求的同时，输出正确的文化价值，有着明确的价值导向，成为促进公民形成文化认同感，增强社会文化凝聚力的基本途径。而公共产品属性决定了公共文化服务供给侧改革需要遵循公益性、公共性、均等性、基本性的要求，要对公民的文化权利进行平等保障。

公共文化领域内的供给侧改革是建立在文化价值之上的文化供给质量的提升，应在保障公民基本文化权益条件下实现文化供给效率的提高。因此，改革成败的考量有双重标准：既要考察社会文化资本的增长水平与人民基本文化权益的保障程度；又要考察通过改革，公共文化服务的供给益是否有所提升。

在公共文化服务供给侧改革中，供给侧与需求侧间并不是割裂的、非此即彼的，而是公共文化发展的“一体两面”，要进行供给侧改革，必须重视需求侧的调整[5]，也就是说，要实现公共文化服务的“新常态”发展，就要在兼顾需求侧的同时以供给侧为主导推进公共文化服务的长远发展，既要对发展全局进行整体规划，又要考虑满足当前人民的基本文化需求。

基于以上认识，公共文化服务供给侧改革是以保障人民基本文化权益为逻辑起点，兼顾社会公众当前文化需求与公共文化整体发展，通过挖掘公共文化资源（服务）生产者的供给潜力，充分利用供给存量与增量的方式，提高公共文化供给效能，进而实现公共文化服务的创新性发展与创造性转变的深刻改革。因此，单纯对经济领域供给侧改革照搬照抄，一味强调发挥市场对公共文化资源配置的“决定性”作用在公共文化服务供给侧改革中是行不通的，改革中需规避“拿来主义”，紧密结合公共文化服务的属性与发展特点，将学习借鉴与自主创新有效衔接，认清自身改革发展的方向与进路。

3 公共文化服务供给侧改革改革方向

公共文化服务供给侧改革是提升我国文化发展质量的重要举措，其重要性与必要性正逐步为业界所认同。目前，上海[6]、江苏[7]、山东[8]等多个省市已率先对区域范围内的公共文化服务进行了供给侧改革，并在探索中取得了一定的实践经验，形成了一些具有示范性的创新样本。结合相关政策文件以及实践，笔者认为可将公共文化服务供给侧改革的发展方向概括为供给结构最优化、供给主体社会化、供给对象多元化、供给内容具象化四个方向。

3.1 供给结构最优化

随着国家对文化事业经费投入力度的加大，公共文化资源的供给总量逐年攀升，但从整体上看，已取得的供给效益却并未达到与之相匹配的程度。究其原因，可以发现，供给结构性短缺、无效供给过度是导致这种不匹配的始作俑者；而供给结构性失灵，即政府主导的公共文化供给在主体、内容、比例、方式等维度上与公共文化服务需求不相符则是导致公共文化供给结构性短缺、无效供给过度等问题的最主要原因[3]。因此，要推进公共文化服务的供给侧改革，最为核心的任务就是对供给结构的改革。在此背景下，国家颁布了一系列关于如何优化公共文化供给结构的政策建议，如《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出了“统筹推进公共文化服务均衡发展”的要求；《基层综合性文化服务中心建设指导意见》指出要通过“采取盘活存量”“资源整合”“调整置换”“集中利用”等方式进行基层文化建设；《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》则进一步指明在今后发展中要“统筹运用各领域各层级公共资源，推进科学布局、均衡配置和优化整合”。由此观之，从长远来看，在公共文化服务的供给侧改革过程中，供给结构最优化将成为长期需要坚持的根本改革方向。

3.2 供给主体社会化

公共文化服务供给过程中，政府供给规模与供给效率成反比[9]，政府单向供给这种“喂食”式的供给模式虽然供给见效快，但是投入成本高、所获效益低。而社会力量作为公共文化建设中的生力军，通过兴办、资助、赞助等方式参与公共文化实践[10]，不仅可以为公共文化服务发展注入新资本，还可有效提高供给效率，促进供给内容与形式的多样性[11]。在此背景下，国家施行了一系列关于如何推动供给主体向社会化发展的法案政策，如《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出了“促进公共文化服务方式多元化、社会化”的发展方针；《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出要将“政府与社会资本合作模式”投入到公共文化服务实践，推动政府供给向合作供给转变[12]；《公共文化服务保障法》则将社会化的范围扩大到供给主体层面，明确国家将支持和鼓励社会力量参与公共文化实践，推动公共文化服务的社会化发展。由此观之，在今后的供给侧改革中，供给主体的社会化发展将成为一个必然的发展方向[13]。

3.3 供给对象多元化

随着市场经济体制的逐渐成熟以及文化体制机制改革的不断深化，公共文化服务领域内供给内容、形式单一化与现实需求多元化间的矛盾日益突出。而追根究底，这一矛盾发生的内在原因在于公共文化资源供给过程中对于群体间异质性的忽视，不同的群体有着不同的文化需求与需求特点，泛泛的公共文化资源供给只会使供给总量过剩与供给结构性短缺并存的问题愈加严重。在此背景下，国家颁布了一系列针对具体公共文化服务供给对象的政策文件，如针对农民工群体文化供给的《关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》、关于如何面向贫困地区人民供给公共文化资源的《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》、如何为农民提供戏曲服务的《关于戏曲进乡村的实施方案》等。由此观之，在今后的公共文化“新常态”发展中，对供给对象的分类进一步细化，重视供给对象的异质性，推进供给对象多元化会发展将成为公共文化服务供给侧改革中一个基本方向。

3.4 供给内容具象化

长久以来，公共文化服务建设中一些基本性问题并不清晰，如什么是公共文化服务，其内涵与外延是什么，它与公共文化设施、产品之间有怎样的关系，在基本性问题上存在的歧义和混淆致使各地区、各机构在公共文化服务实际发展中存在碎片化与分散化，供给内容含糊不清，供给内容同质化严重，公众对于区域内现有的公共文化资源知之甚少。在此背景下，国家实施了一系列有关如何将供给内容细化的法律与标准，如《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》对基本服务项目进行了量化规定，明确了公共文化实践中的底限尺度与底线标准；《公共文化服务保障法》从法律高度将公共文化服务的供给内容具象化，对以往含糊不清的概念重新进行统一厘清与阐释，并规定在今后发展中，地方政府需以公布标准、目录的形式将公共文化服务的内容、种类、数量等向社会公众公开，使供给的内容真实可见，让公众触手可及；而最新颁布的《“十三五”国家基本公共服务清单》则进一步从教育、医疗、住房、社会服务等八个方面将基本服务的标准量化为切实可行的指标。由此观之，在接下来的供给侧改革中，公共文化服务的供给内容会进一步具体化，供给内容具象化将发展成为公共文化领域内供给侧改革的一个重要发展方向。

4 改革路径

通过对公共文化服务供给侧改革方向的识别可以明确改革的长远目标和改革中的基本导向，认清“何去”的问题，使改革少走弯路、岔路；但是要使公共文化服务供给侧改革真正落地成为可以付诸实践的发展策略，还需进一步清晰“何从”的问题，即明晰改革的实现路径。

4.1 建立公共文化服务供给协调机制

我国是一个地大物博、人口众多的大国，非均质的地域空间以及异质的群体情况致使在不同区域、不同群体间的发展能力与发展水平千差万别，进而导致公共文化资源在东西部地区间、城乡之间、不同群体间的供给比例关系失衡。因此，在公共文化服务供给侧改革中，优化整合公共文化资源，调整不同区域间、不同行政部门间、不同群体间的供给比例关系，实现供给结构最优化成为改革中的重中之重。而要实现公共文化资源供给比例在不同区域间、不同行政部门间、不同群体间的最优化，有效解决供给总量过剩与供给结构性短缺并存的问题，就需要建立一套完善的公共文化服务供给协调机制，使供给结构优化这一复杂的系统工程落实到具体的、可操作的、有序的实施机制上。

在公共文化服务供给侧改革中，建立公共文化服务供给协调机制应从四个方面出发：首先，成立专门的协调小组，专职负责公共文化资源供给协调工作，对相关部门间的职责与供给任务进行统筹，进而实现公共文化资源的生产、输出、供给等部门有效衔接，如在杭州市余杭区的实践中，专门成立了“余杭区公共文化服务体系建设协调组”，细化了区域内公共文化资源供给工作中的各部门职责分工与供给机制，有力地推动了区域内公共文化服务资源供给结构的调整与优化[14]。其次，对各领域各层次的公共文化资源进行盘活整合与统筹协调，将分散在多个领域的公共文化资源整合优化，进而形成供给合力，为后续的资源配置奠定基础。再次，公共文化资源配置要科学、合理的向文化资源稀缺地区与文化弱势群体倾斜，以缩小区域间与群体间的文化鸿沟。此外，社会信息化的背景下，公共文化资源供给的内容与形式进一步得以拓展，除了对实体公共文化资源进行盘活与协调外，还要对线上线下的供给结构进行优化，统筹协调线上线下的公共文化资源，延展与创新线上服务形式，使公共文化供给可以冲破时空与地域限制，为更多的社会公众所共享，发挥最大的供给效益。

4.2 构建公共文化服务社会化供给模式

公共产品属性与意识形态属性是公共文化服务的基本属性，在其发展中，单纯依赖市场对供给资源的配置作用是难以保障其良性发展的，因此，政府需要在其中发挥主导作用。但是，“政府主导”不等于“政府包办”，即并非只有政府才可以作为公共文化服务的供给主体，通过宁波市海曙文体中心[15]、深圳市“网吧公共电子阅览室”[16]等实践发现，社会力量参与的公共文化服务反而能够更好地满足不同群体的多样化文化需求，为公共文化实践可持续发展带来新活力。而供给主体关系结构的变化必然要求公共文化服务供给模式的转变，目前的政府主导供给模式[17]显然与之难以适应，要有效推动供给主体的社会化发展，就要构建一种新的公共文化服务供给模式——社会化供给模式。

在公共文化服务供给侧改革中，社会化供给模式即政府主导、社会力量参与、市场配置的社会化运作供给模式，模式构建的核心工作是在将政府主导机制与市场配置机制相结合的同时，充分调动社会力量的积极性，逐步建立政府与社会化主体间的合作化供给，推动“小政府，大社会”的发展。在这一模式下，政府肩负着对公共文化活动“主导”“协调”“保障”的责任和义务，社会化主体则可以通过兴办、资助、赞助等方式“参与”公共文化实践，创新供给内容与形式。而要推进这一模式的良性发展，既需要政府积极推进政府购买服务工作，主动向社会公开购买服务的内容与范围，明确购买服务的主体，保障购买服务资金的持续性，完善衔接保障、目标引导和能力提升等协同参与机制[18]，建立健全相关法律体系与监管评价制度[19]，以鼓励、支持与引导更多的公众与社会力量参与公共文化活动；还需要鼓励支持文化支援活动的组织开展，通过社会教育、辅助管理和专业服务等文化支援服务方式，有效提高社会力量的参与意识与专业素养，增强其参与能力，激活社会力量的供给活力，营造良好的社会化供给环境，进而形成多元互动的供给关系新格局。

4.3 构筑公共文化精准服务体系

公共文化服务的基本出发点和根本目标是满足人民群众的基本文化需求，保障其基本文化权益。然而，随着社会经济文化的发展，人民的精神文化需求日益向多样化与复杂化发展，传统意义上的普适性公共文化资源供给越来越捉襟见肘，供给的有效性在日消月减。毋庸置疑，要扭转这一局面，根本方法在于实现公共文化资源供需对接，增加有效供给，增强公共文化供给的时效性、均衡性、针对性与多元性，使人民群众基本文化权益得到切实保障。而要真正实现公共文化供给与需求的无缝对接，就需要构筑并健全公共文化精准服务体系。

在公共文化服务供给侧改革中，公共文化精准服务体系构筑与健全的核心在于“精准”，而要实现“精准”，关键在于三方面：一是精准识别服务对象需求，重视不同群体间的区别，强化对不同群体间的文化发展层次以及文化服务偏好的分析，并据此对服务对象类型进行细分，精准识别多元对象的差异性需求，将面向全体公众的普适性服务转变为对具体群体与个人的针对性服务，如合肥市蜀山区针对区内高校云集、在校大学生公共文化需求多样化、个性化定制呼声高的特点，积极与院校合作，在高雅艺术进校园前，征求校园学子意见，推行“私人定制”，获得好评如潮[20]。二是实现公共文化资源精准供给，供给的过程就是公共文化资源与用户个性化需求进行匹配的过程，要保证供给的有效性，实现供需对接，就要提高供给的针对性，如上海浦东区为改变传统的“拉郎配”供给方式，开发了“浦东公共文化服务采购APP”，供需双方可以全天候线上对接，畅通了供需之间的信息渠道，使需求方可以从供应方获得所需目标，大大提升了服务的精准性[21]。三是搭建公共文化服务精准管理系统，运用信息化手段对每一个服务对象进行建档立卡，记录其文化服务偏好、接受服务历史、评价反馈等信息，强化每一个具体服务对象的信息管理和服务生命周期的考察[22]，提高供给质量和服务效能，从而提升社会公众对文化供给的满意度与获得感，保证人民群众的现实文化需求可以得到真正的满足。

4.4 落实与完善公共文化服务供给制度

近年来，随着公共文化实践的逐步深入，现代公共文化服务制度体系建设已初见成效，公共文化服务目录制度、公示制度、开展情况年报制度、资产统计报告制度、国家基本公共服务清单制度等接连推行，为公共文化实践提供了强有力的制度性保障，将原来对公共文化服务制度落实的“软要求”上升为具有强制性的“硬任务”，将原来含糊不清的问题辨明厘清。然而，天下大事，不难于立法，而难于法之必行，如何迅速、高效率、高水平地落实相关供给制度，以及随着公共文化实践动态发展适时调整与完善供给制度才是公共文化服务供给侧改革接下来最为关键和最艰难的任务。

在公共文化服务供给侧改革中，着力落实公共文化服务供给制度不仅需要国家与政府的高度重视，更为重要的是将供给制度顶层设计与具体的公共文化实践相结合，通过权力下放，对了解地方公共文化发展历史、人民精神文化需求、社会文化环境的地方政府与基层文化组织更多的赋权，使其在实践工作中拥有更加充分的自主权和创新的活力与动力，不断为公共文化服务供给制度框架充实内容，使其成为切实可行的、与实际紧密结合的供给制度，真正为公共文化活动提供强有力的制度保障[23]。同时，值得注意的是，目前的供给制度集中在对公共文化服务底限尺度与底线标准的层面上，强调“基本性”[24]，而对于许多文化发展较为迅速的区域而言，现有的供给制度是存在一定局限性的，因此，在制度落实中，还需因地制宜，对供给制度的缺失部分进行完善，以推进公共文化服务供给制度的立体化、全方位发展。以张家港市为例，为健全当地公共文化志愿活动机制，提升志愿者专业化水平，在全国率先开展文化志愿者资格认证，建立阅读推广人资格认证管理制度与网格文化员资格认证管理制度，不仅推进了志愿队伍的规范管理工作，提高了志愿活动的效果，还结合当地发展实际积极健全供给制度，为其他地区公共文化实践提供了借鉴与参考[25]。

5 结语

公共文化服务供给侧改革是推进文化领域“新常态”发展、深化文化体制改革的重要举措，是在以文化繁荣兴盛助力民族伟大复兴，推动文化事业全面繁荣，建设社会主义文化强国的时代背景下[26]，实现公共文化服务可持续发展的必由之路。对其进行研究，不仅有助于加深对公共文化服务供给侧改革中的基本问题的理解，还可为公共文化改革与实践提供理论指引，为后续研究提供理论基石，因而具有重要的现实意义与理论意义。在后续研究中，笔者将进一步对公共文化服务供给制度设计以及社会化供给机制进行研究，以期为文化领域的供给侧改革提供理论参考与借鉴。

（来稿时间：2017年10月）