国有企业混合所有制改革的难点和对策研究

姜卉 中共大连市委党校

国有企业在经历了上个世纪末的简政放权，政企分开，股份制改革，到建立现代企业制度，到目前的以股权多元化为目标的混合所有制改革，历经了数十年，层层剥茧抽丝，到了目前最艰难的时刻，混合所有制改革成为本轮国企改革的突破口[1]。2014年，党的十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济。2016底中央经济工作会议上又提出，混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口，再次突出了推动混合所有制改革的重大意义，为深化国有企业改革指明了方向。在此背景下，如何推进国有企业的混合所有制改革，积极发现国有企业在混合所有制改革过程中存在的问题，并找到具体的应对之策变得至关重要。

综观我国国内对于国有企业混合所有制改革的研究，侧重点各有不同，有的侧重于发展混合所有制的正当性方面研究，如，黄速建的“中国国有企业混合所有制改革研究”等；有的侧重于混合所有制企业的内部治理问题研究，如，陈爱莲的“国有企业混合所有制改革下的公司治理”等；有的侧重于不同地区、不同类型的国有企业混合所有制改革研究，如，顾宁博的“河南省国有企业混合所有制改革的研究”、彭翔的“公益性国有企业混合所有制改革的路径探析”等等。对于实践中国有企业混合所有制改革遇到的困难和解决困难的对策方面的研究，如，丁峰的“国有企业混合所有制刍议”、李涛的“国有企业混合所有制改革中的困难分析”、王芳的“浅析国有企业混合所有制改革”等，因混合所有制改革的实践时间较短，故对于难点的梳理和对策的研究均不够系统全面，实践中仍有一些积极的有益的探索，值得我们去研究总结。

本文试图通过对实践中的国有企业混合所有制改革经验进行梳理总结，找出存在的困难及解决问题的对策，无论从理论上还是在实践中，以期望对进一步推进国有企业混合所有制改革提供有益的参考和实践指导意义。

一、国有企业混合所有制改革中存在的主要问题

1.有些地方把混合所有制改革教条化、任务化。既然混合所有制改革是国有企业改革的方向、突破口，有些地方就一窝蜂地从上到下开始推进，并不考虑行业、企业的特点，比如，一些地方出台的国有企业混合所有制改革的意见和实施方案中，规定国有企业所持股份的比例、证券化比率及具体实施的时间表，并将混合的程度和谁退谁进等任务化[2]，缺少灵活性。甚至有的地方为完成任务，还存在政府拉郎配的行为，没有发挥企业的主观能动性，这就必然会导致混改后的企业出现溶血现象，坏的企业拖垮好的企业，或者两个好端端的企业同时被拖垮。

2.国有企业在混改中存在国有资产流失现象。国有企业在发展混合所有制过程中如何确保国有权益不损失，缺乏细化的相关规定，因此，利益输送导致的国有资产流失的现象仍有发生,同时，为改而改、泛泛一概而论地进行混改，都会导致这种现象的发生，因此，国有企业混合所有制改革需要做好细致工作，严格程序，引入社会第三方监督机构的监督来进行。

3.混改后的国企与民企经营目标及利益诉求存在差异，导致二者难以融合。一直以来，国有企业和民营企业的利益诉求和经营目标并不完全相同，民营企业主要追求利益最大化，这是民营企业唯一追求的经营目标，而国有企业关注长期回报，还要符合国家意志、承担社会责任。在此基础上，二者的经营理念、管理方式等等都是截然不同的，因此，混改后的企业，不仅会在企业经营目标、管理理念，以及企业文化等诸多方面出现冲突，难以融合，而且在以后的经营管理中也会出现诸多的不协调。

4.现实中，出现参与混和所有制改革的公有制企业和非公有制企业，二者均普遍排斥混合所有制的情况。对于民营企业而言，发展混合所有制，无论给不给民营企业控制权，民营企业都不会甘心，因为面对庞大体量的有国家背景的国有那部分资本而言，民营企业无论如何都很可能会依然是处于被控制的地位，民营企业担心在混改后的企业中会没有发言权，被庞大的国有资本吞没，或者在管理中可能力不从心，这是必然的。再加上当前国有企业普遍经营业绩下滑，给公有制资本参与国有企业混合所有制改革的意愿不高。对于国有企业而言，两个国有企业之间混合，他们不担心国有资产的流失，但是若国有企业与民营企业混合，他们会担心国有资产有流失的风险，同时，重要行业关键领域的国有企业也担心在混改中被控制，没有改革的积极性。

5.混改后没有控制权的小股东时刻面临道德风险的考验。如上所述，参与混改的民营资本大多是中小民营企业，它们不仅在混改中处于弱势地位，而且在混改后的企业中作为小股东的民营资本难以参与到企业的经营管理中，对大股东的经营行为也缺乏有效的监督，因此，混改后企业的经营管理完全取决于大股东的意志，综观混改后的企业，经营得较好的大多是依靠大股东的自觉实现的，即依靠大股东的道德约束，小股东面临的风险不言而喻。

6.国有企业普遍存在的历史遗留问题制约着混合所有制改革的推进。一些地方国有企业的历史遗留问题较多，拖累了国有企业继续进行混合所有制改革，这类企业民营资本也没有愿意参与进来的愿望，再加上这些地方的财力有限，一时间还不能摆脱这些历史包袱，这类企业改制困难重重。另外，由于我们的社会保障体系不健全、保障水平低、覆盖面不够广，进一步阻碍了混合所有制改革的推进。

二、进一步推进国有企业混合所有制改革的对策建议

1.深化国资国企改革，各级国资委要真正实现由“管资产”向“管资本”转变。按照党的十八届三中全会提出的要求，国有资本管理要“以管资本为主”，要更多地从过去注重企业的日常经营向注重资本安全性、功能性、流动性、盈利性和持续增值性方向转变。这就为国有企业混合所有制改革提供了理论上的依据。另外，按照《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的要求，国有企业混合所有制改革要实行政府引导，市场运作，以企业为主体，充分发挥企业的主观能动性，把引资本与转机制结合起来，来推进国有企业混合所有制改革。

2.混改后的企业应努力成为公众公司。成为公众公司是国企混合所有制改革的一个方向。因为，成熟的资本市场及广大公众可以对公众公司实施有效的监管，它比出资人监管更为有效。而且这样也能有效防止国有股权对私人股权的侵犯，有效约束大股东，保护好中小股东的权益。混改中，要严格程序，规范操作，科学评估国有资产价值，引入社会第三方监督机构对交易主体和交易过程进行监管，防止出现国有资产流失的现象。

3.政府应通过多种方式引导民营资本参与国有企业混合所有制改革，如发起成立基金的方式等，把体量较小的众多的单一民营资本汇集到一起，成立联合基金，参与国有企业混改。因为单一的民营资本体量较小，与国有资本相差悬殊，没有参与国有企业改制的动力和积极性。对于国企而言，既可以将存量资本拿来通过并购重组的方式与民营资本一起进行混改，也可以用增量资本通过新项目投资的方式吸引民营企业资本参与混改，实现互利共赢。

4.完善社会保障体系，努力解决国有企业历史遗留问题。完善的社会保障体系是“稳定器”，国有企业改革的过程中出现的各种震荡，完善的社会保障系统就可以将其消化吸收。因此，政府要进一步加强社保体系建设，以完善的社会保障体系，解决国有企业的历史负担，使国有企业改革无后顾之忧。另一方面，国有企业也要加大力度进行改革，认真解决历史遗留问题，轻装上阵，为下一步的混合所有制改革做好准备。

5.对国有企业进行分类，关键行业和重点领域的国有企业不宜进行混合所有制改革，其余的一般性的应按照宜改则改的原则，分步骤地进行混合所有制改革，同时，要设立混合所有制改革的市场准入负面清单，消除各种阻碍混改的障碍。