我国公益创投发展模式与路径探讨

周皓荻 浙江理工大学法政学院

一、问题提出

公益创投，顾名思义，是政府或是其他企业为主体的资助方，以社会福利彩票公积金或是自身企业营利所得，通过风险投资的方式，向非营利组织提供资金以及技术服务，并邀请专业的评估机构或是政府自身对这些非营利组织进行前期筛选、中期督导以及后期绩效评估，目的是为了促使缺乏资金和技术引导的非营利组织进一步发展成熟，得到专业的服务培训，从而实现非营利组织的财政造血功能。公益创投对于中国来说，如何使得不同城市准确认识自身的地域特色，选择合适自身的公益创投模式，如何使得不同城市能够从广州、深圳、上海等地的公益创投模式中取长补短，找到合适自身的发展路径，关系到公益创投模式与中国本土相结合的成功与否。因而，本文着重探讨公益创投在我国部分城市的模式以及发展路径分析。

二、模式归纳

（一）广州模式

广州市于2012年正式将“社会公益创投”提上了城市社会和谐发展的议事日程。诸多社会组织、爱心企业、社会人士都积极致力于社会公益组织的建设。具体模式特色归纳为：

1.文件先行 规范规定

广州市政府不断适应“小政府、大社会、好社会”的不断发展的社会新形势，了解社会上对于公益事业建设的高度渴求，着力制定相关文件，规范相关制度，从源头上调控“公益创投”处于正确的发展路径上。2013年10月，广州市民政局联合市财政局出台了《广州市社会组织公益创投项目管理办法》。《办法》总则规定了公益创投项目要遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，并对相关创投主体、项目评估、后期绩效考核都作了相关规定。关于政府补助金额以及社会组织筹备金额的分配问题，广州坚持政府资助金不能超过项目总预算的60%且总资助金额不超过30万元。在筹措剩下40%资金的过程中，机构自身各方面的能力建设仍需不断加强。

2.加强创新 寻优项目

广州市政府开展“公益创投”项目已有四年时间，出现了一些公益项目过于“同质化”的倾向，减少了社会各界人士和社会组织的投入热情。为了进一步增强社会各界参与公益创投的热情，更好地打造一个“政府资助、自主创意、自愿出资、阳光透明、共创共投”的社会组织公益服务平台，广州市政府加大创新力度，通过吸引和整合社会优质资源，加强政府、企业、社会“互利共赢”的跨界融合，承办单位广州市社会组织联合会与中国扶贫基金会签订战略合作协议、携手腾讯公益，共同搭建公益创投联合劝募平台。联合劝募平台自3月21日上线以来，共筹集善款超283万元。

此外，项目针对的群体虽然较为固定，但开展多样的活动类型会使得公益创投更加具有“广州特色”。 在2016年的“119消防日”，越秀区平安广州志愿服务总队的“穿越火线”项目亮相广东省消防宣传体验活动。此活动连续三年参加了公益创投活动。广州志愿服务总队积极寻求形式创新，保持消防知识宣传的内容特色，寓教于乐，使得项目在当地有较好的影响力。

（二）上海模式

上海是我国最先开始将“公益创投”项目引入到社会管理和公益事业建设之中的城市之一。2009年，上海市民政局宣布引入“公益创投”项目，委托第三方组织来对刚刚起步的上海市非营利组织的运营与发展提供扶持。其具体模式归纳如下：

1.政府主持，多方合作

上海市“公益创投”项目依托于政府的资金支持，由政府确定每一年度的“公益创投项目”，并通过寻找合适的第三方组织，由第三方组织负责前期的评审和后期的绩效评估。上海市已经举办多届“公益创投大赛”，虽然政府将大部分运营工作委派给第三方组织，但作为资金的来源一方，每年将大部分福利彩票公益金投资于项目创新和建设上，政府对于事关社会民生、教育、医疗、社保等方面的公益创投项目支持力度较大。

然而不同于西方非营利组织的发展模式，上海市的公益创投缺乏完善的商业化融资渠道和模式，因为公益创投项目的成熟发展，需要其他企业、社会组织、公民等其他社会主体的大力参与。上海市政府委托第三方组织开展对非营利组织报名的公益项目的评估，通过选拔的非营利组织便可解决融资难题，此举整合了政府、市场、公民的多方参与力量。政府提供固有的福利彩票公益金为“公益创投”活动“保底”，经过评估考核的非营利组织可以接受第三方组织的能力培训，从而强化自身开展活动的综合水平。而市场上的诸多企业可以凭借参与与自己主营范围相近的公益创投项目而获取知名度，提升企业价值。而公民的积极参与保证了“公益创投”在社会上的受众范围。

2.关注产出 “退出”机制

上海的公益创投项目是最先吸收西方国家关于社会治理与公益创投经验的项目之一。基本模式为政府通过专款资助公益项目，并委托第三方组织以“创新性、公益性、可持续性”为原则对报名的非营利组织进行考核与评估。并以专题培训的形式为各种组织提供能力建设的机会。

相比国外健全的公益创投模式，由于国内社会组织发育健全程度的不足，风险投资技术的落后，使得上海市的公益创投基本上是以政府资金投入为主，而缺乏其他知识、技术等智力资本的投入。且上海市公益创投项目更关注于最后项目的产出程度，而较少地关注参与该项目的非营利组织后期自身的发展状况，以及该公益创投项目对于社会带来的正面影响如何。

同时上海模式还有一个特色便是“退出模式”。当第三方组织完成对非营利组织最后的公益创投项目的考核之后，为了保证能将有限的政府资金以及社会资源运用到更多的非营利组织之中，上海市政府将会退出该非营利组织，筹集新一轮资金去帮助其他非营利组织。但往往相关非营利组织自身财政“造血”势头较缓，政府资金退出时其尚未完全转变为健全的组织模式，因而“退出模式”仍需进一步结合中国本土的实际情况。

（三）深圳、东莞模式

深圳市早在2010年左右开始进行公益创投实践，近年来的“成长相伴”-社区儿童服务计划、家·心声剧场-来深建设者亲子戏剧教育等12个公益项目成功入选，政府以及其他社会组织将为他们提供资金支持。东莞市公益创投也在不断完善发展之中。深圳、东莞模式的特点在于：

1.职能细化，理念创新

在上海公益创投模式中，非营利组织申报的公益创投项目的审核方以及日后绩效的考核方都是由最初政府指定的诸如NPI的第三方组织。但是在深圳、东莞公益创投模式中，两地政府将公益创投的初始审核方与绩效考核方进行了区分。由专门的公益组织发展中心作为第三方组织负责非营利组织的准入工作，再设立专门的现代社会组织评估中心来负责项目的末期评估与总结。进一步的职能细化可以减少政府与单一的第三方组织的利益瓜葛，加强公益创投项目选拔以及评估的公正性。

深圳、东莞市公益创投的理念也在不断创新，开创了“能力建设+检测评估”的全新模式，在第三方组织中一方负责能力建设，另一方负责检测评估。运行的机制由传统的“资助方政府与受助方公益型社会组织”的二元关系，变为了“资助方政府、第三方组织、受助方公益型社会组织”的铁三角关系。

2.覆盖面广，注重民间资本

深圳、东莞模式的公益创投项目，其覆盖的范围不仅仅包括传统公益创投所牵涉的教育、医疗、环保、社保等方面，针对深圳、东莞等地外来务工人口较多，城市组成元素多元且复杂，两地政府将更加关注外来人口的公益事业，提出了“环保、新莞人”等领域

相比较上海模式的“政府、市场、公民”多方力量的参与，深圳、东莞模式的公益创投项目，更加关注民间资本力量的汇集。两地有着较为充足的慈善资源，且有着大量的慈善组织的潜力还未被激发。两地政府对参加选拔的非营利组织能否利用民间公益资本作为一种重要的考核标准，鼓励非营利组织获得民间资本的定向捐助。

三、评价

我国公益创投模式存在问题：

1.政府与被资助组织之间互动性低

政府与被资助组织之间仍缺乏高层次的信任度和密切往来。政府主要以资金投入为资助方式，缺乏对被资助组织的人才引入、场地建设以及技术帮扶的专项资助。且由于精力与时间的关系，当地政府资金扶持的时间以1年为限，往往并未等到被资助组织正式成熟且独立运作便被撤资退出。政府往往委托第三方组织对被资助的非营利组织进行能力建设与督导，在运作监管、指导与评估过程中政府参与较少，不能和被资助组织进行良好沟通，难以更好地发展关系。

2.专业人才匮乏

国内诸多城市的公益创投模式中，往往社会组织专业社工人员的薪酬远不如其他行业甚至政府部门人员的薪酬所得，而且又缺少完善的升职机制，使得许多高校毕业的社工人才为未来的稳定与发展，放弃社工行业而转投其他领域，最终结果便是社会上社工人才匮乏。由于人才的稀缺，致使承接不同公益项目、专业化水平参差不齐的被资助组织往往要汇集在一起，参与集体辅导，却忽视了不同组织各异的需求。

3.评估绩效机制不完善

上海、广州、深圳、浙江等地的公益创投项目，面向的社会群众不同，项目的公益性质也有所不同，包括医疗教育、社会保障、生态环保、关爱失孤家庭、关爱外来务工人员等等，各个项目之间巨大的差异性，对于建立统一标准的监督评估体制带来了很大的难度。

四、总结

纵观国内诸多城市公益创投模式，不难发现社会组织利用公益项目进行公益创投，不仅需要政府的鼎力支持、企业的适时投资以及民间资本的热情参与，更需要合适的发展路径。

（一）加强交流，细化发展方向

上海、广州等地坚持以政府主导型发展公益创投模式，关注点自然是要加强政府与被资助组织以及第三方评估组织之间的联系。针对政府投资金额有限，存在退出机制的情况下，在政府投入资金伊始，政府便应该帮助被资助组织进行准确定位，细化其发展方向，明确组织存在的优势点与不足，针对优势环节开发出细化的发展方向。

（二）挖掘社会需求，强化人才培育

公益创投模式各个城市的侧重点虽有不同，但是不能否认的是应当进一步挖掘社会的公益慈善需求，才能更好地了解公益创投的发展方向。政府应当派遣专业的调研社会组织了解情况，并最终将调研数据汇总进行分析。此外，人才的培育与优抚工作仍然应当作为重要工作来布置。首先应当加大对社会工作专业人才的培训力度，从高校到社会，形成完善的衔接机制。其次，适当提高对社会组织中专业社工人才的补助力度以及薪酬水平，加强对社工专业人才的绩效考核标准，增强其参与力度与主人意识。

（三）拓展多元筹资渠道，探索金融体系创新

政府应当进一步扩充公益创投资金的来源渠道，鼓励企业进行投资。而被资助的社会组织更要积极利用各种媒介资源，加深与社会各界主体的交流合作，力争做出优秀的公益项目，吸引更多来自社会不同层面的资金、技术、人才的资助。政府在参与公益创投的同时，应鼓励社会各界通过贷款、股权、准股权等多种方式为社会组织提供金融支持，政府也可以与银行等金融机构就公益事项加强合作，对于被资助组织所进行的公益创投项目相关资金的贷款，使银行给予降息等优惠，使得被资助组织通过多种融资渠道获取相关资金。