两类公益性农技推广体系管理模式的比较研究

王贵春+李解+屠晶+刘华署+祁志红

摘要：通过对孝感市云梦县派出制和安陆市委托服务制两种管理模式下公益性农技推广人员工作绩效差异及成因的分析，得出“派出制”管理模式能显著提高农技推广服务效率、科技入户推广效果显著的结论。并分析了两种管理模式的利弊。

关键词：孝感；公益性农技推广人员；管理模式；派出制；委托服务制

中图分类号：F324.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）24-4916-04

中国农技推广体系的建设一直都受到党中央和国务院的高度重视。2002年，中国提出了分离现行农技推广服务体系的公益性职能和经营性职能，并分别建立了公益性和经营性农技推广服务体系的基本原则。2003年，农业部与其他相关部门共同下发了《关于开展基层农技推广体系改革试点工作的意见》，从全国范围内选取了包括湖北省荆州市公安县在内的12个县开展专项试点工作。2004年和2005年，中央两个“一号文件”重申要加快并深化改革基层农技推广服务体系。2006年，国务院下发《关于深化改革加强基层农技推广体系建设的意见》，其中明确公益性农技推广服务的主要职能：农业自然灾害的监测、预报、防治和应对，农作物相关病虫害、动物疫病的绿色防治，核心农业技术的引进、试验和示范，农业自然资源、生态环境指数和农业投入品使用量的监测，农副产品在生产、销售中的质检、监测和有效强制性检验，防汛抗旱和水資源管理以及农业公共信息教育培训相关服务等。

近年来，湖北省乡镇综合改革的主要内容之一就是有关乡镇基层公益性农技推广服务体系的改革。2003年11月，湖北省委、省政府下发《关于推进乡镇综合配套改革的意见》，巩固了农村税费改革成果，进一步解放了农村社会生产力，推进了乡镇民主政治制度。2005年7月，湖北省委、省政府又下发《关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》，向各县（市、区）介绍推荐了有关乡镇公益事业服务的3种不同运行模式：委托服务制、县级行政主管部门派出制、定岗服务招聘制。孝感市基层农技推广体系改革在2008年底基本完成，目前，除云梦县采取派出制外，孝南区、汉川市、大悟县、孝昌县、安陆市、应城市等地均采取委托服务制。

委托服务制的具体做法是：①乡镇农技推广服务站由国家事业单位整体向企业或中介服务机构方向转制，在当地工商行政主管部门办理登记注册手续，成为独立的法人实体，农技推广服务站在转制为企业后与乡镇行政机关依旧保持工作关系，一方面要承担乡镇政府委托的公益性农技推广相关服务，另一方面可以从事经营性农技推广服务，但不与乡镇行政机关存在隶属关系。②乡镇政府采取购买服务的方式，按照市场化运行的原则和农技推广服务工作量化的办法，根据与中标机构签订的合同中明确规定的农技、农机、畜牧等服务内容为依据，向农户提供公益性农技推广服务[1，2]。③政府组织相关工作人员完成合同规定的公益性农技推广服务项目，并进行每半年度1次的考核。考核办法应该由乡镇政府会同县（市、区）农业主管部门制定，并由其组织专班考核；农技推广服务中心在年终凭考核通知单进行年终合同结算，相关经费来源于当地配套和省级委托制经费[3]。

派出制的具体做法是：①以“政事分开、事企分开、精简机构、优化队伍”为原则，乡镇农技推广服务站整体向企业转制，乡镇仅仅重新设立相关农技推广服务岗位。强化县级农技推广服务中心的功能，使其成为承担当地农技推广服务工作的管理主体和责任主体。②乡镇农技推广服务人员从原乡镇相关推广单位人员中公开招聘， 由当地县（市）农业局负责相关服务工作人员的招聘、考核、待遇、培训等相关系列管理工作，经费则由当地县（市）农业局全额拨款，纳入县级财政预算，实行“管理在县，服务在乡”的农技推广运作模式，推广服务人员的工资则改为以劳务费形式发放。③乡镇公益性农技推广服务项目则实行合同制管理，每年年初确定相关具体的公益性农技推广服务事项，受聘服务人员严格按照具体合同细则落实，县（市）农业局和具体服务乡镇年终要一起对相关农技推广服务人员考核，且要在服务农户对象签字、乡镇政府认可、县（市）农业局考核验收全部结束后，方可为其结算劳务费[4]。

1 两种管理模式下公益性农技推广人员工作绩效情况

从云梦县和安陆市随机各选2个乡镇，各随机抽取150个农户，采用下乡现场发放问卷的方法，一共向农户发放问卷300份。问卷从2015年4月开始陆续发放，截至2015年8月底共收回问卷248份，剔除存在明显逻辑错误的问卷38份，形成有效问卷210份。调查对象主要是乡镇务农人员，文化程度普遍在小学到中专之间，年龄主要集中在20～65岁，男女性别比例为139∶71。调查问卷采用Excel建成数据库，然后进行分析。

同时对2个乡镇的派出制模式下公益性农技推广人员和委托服务制模式下公益性农技推广人员各随机抽取30人进行工作纪律性考察、季度考试、统计年度论文发表情况、组织知识竞赛等，对各项指标进行统计计算，结合农户问卷调查结果与考核体系设置的各项指标权重计算出2种模式下公益性农技推广人员的考核得分。

1.1 派出制管理模式下农技推广人员工作绩效

通过调查数据得知，派出制管理模式下农技推广人员开展农业技术指导的次数平均为13次/年；指导形式有入户讲解、田间地头大讲堂、集中授课等；指导方式有手机短信惠农平台、发放技术宣传册、观看电教片、结合阳光工程开班授课、12316电话解答、网络答疑等。推广服务下乡次数平均10 d/月，工作纪律评价指标平均得分4.25分，专业技术能力评价指标平均得分84.00分，技术创新能力平均得分71.34分，学习能力平均得分80.05分。综合来看，农户平均每年接受农业技术培训次数达6次。农户对农技推广人员的服务态度较满意，认为服务质量较高，认为农技推广人员能做到提前预防、中途指导、事后反馈，对技术服务的总体评价较高，农户满意度评价指标平均得分4.76分。综合各项指标派出制模式下公益性农技推广人员绩效考核的加权得分为17.36分。endprint

1.2 委托服务制管理模式下农技推广人员工作绩效

委托服务制管理模式下，农技推广人员开展农业技术指导次数平均为7次/年，指导形式以入户讲解和田间授课为主，指导方式有发放技术宣传册、电话解答等。推广服务下乡次数平均3 d/月，工作纪律评价指标平均得分4.01分，专业技术能力评价指标平均得分78.33分，技术创新能力平均得分70.20分，学习能力平均得分68.09分。綜合来看，农户平均每年接受农业技术培训次数为3次。农户对农技推广人员的服务态度基本满意，认为有一定的服务效果，但还需加大服务力度，增加服务频次，农户满意度评价指标平均得分3.89分。综合各项指标，委托制服务模式下公益性农技推广人员绩效考核的加权得分为13.70分。

从绩效考核结果可以看出，委托服务制管理模式下公益性农技推广人员工作绩效显著低于派出制模式下公益性农技推广人员工作绩效。

2 两种管理模式对公益性农技推广人员工作绩效的影响

2.1 工作身份对工作绩效的影响

派出制管理模式下农技推广人员全部纳入县（市、区）级农技推广中心人员编制管理，属于较稳定类型。委托服务制管理模式下聘用人员身份占57.2%，是主要身份类型，相对于有编制的人员，稳定性较低。根据问卷调查结果，公益性农技推广人员对有编制的评价要高于无编制的评价，在管理制度的认同度方面，派出制也高于委托服务制。有无身份编制会影响公益性农技推广人员的工作归属感，从而影响其工作积极性和主动性，进而导致推广行为差异和推广效果不同。

2.2 经济收入对工作绩效的影响

派出制农技推广人员中有47.9%人员工资待遇纳入县财政全额预算，10.8%人员是县差额乡补足的全额到位，仅11.6%人员基本工资无保证。委托服务制管理模式下农技推广人员中仅23.4%人员基本工资能保证到位，76.6%人员工资要完全自收自支。派出制管理模式中47.9%农技推广人员年工资收入达3万～4万元，15.2%人员年工资收入过4万。委托制管理模式下农技推广人员中70.5%人员年工资收入在3万元以下，仅29.5%人员年工资收入达3万～4万元。总体来看，委托服务制管理模式下农技推广人员工资来源风险性高于派出制，且年工资收入低于派出制。这就意味着，当公益性农技推广人员的收入偏低，且工资收入不稳定时，大多数人员会自寻出路或者通过其他途径寻求更大的经济收入，这样势必会影响农技推广本职工作、弱化公益性职能，导致农业推广队伍不稳定，农业技术推广任务难以完成。

2.3 社会保障对工作绩效的影响

对比“五险一金”，派出制管理模式下农技推广人员有公积金的达73.3%，比委托制管理模式下农技推广高54.4%；派出制农技推广人员有养老保险的仅12.7%，比委托制低44.1%；派出制管理模式下农技推广人员有医疗保险的达92.3%，比委托制管理模式下农技推广人员高52.7%。综合来看，派出制管理模式下农技推广人员社会保障覆盖更广，仅养老保险购买率低于委托制，这与派出制人员编制身份有关。社保覆盖率不广、缴纳保险费用不高，是基层农技推广部门难以吸引高学历、高层次技术性人才和留住现有队伍的直接原因，也是在职农技推广人员工作积极性不高、工作主动性不够、工作应付、在外兼职等现象出现的主要原因之一。

2.4 工作条件对工作绩效的影响

派出制管理模式下农技推广人员有办公场所的达96.2%，而委托制管理模式下农技推广人员有办公场所的只有63.5%，表明派出制人员办公条件更能得到保证。委托制下部分乡镇因无办公场所、缺少基本的办公设备，推广手段相对落后，以走村串户、下乡讲课的形式为主，缺少电教、声像、化验、图像、标本等设施，宣传面窄，服务效果欠佳。同时由于信息渠道不畅通，乡镇和农户不能及时了解市场需求和市场行情，容易造成农产品积压，从而影响农民增收。

派出制管理模式下有基本办公经费的达94.3%，比委托服务制管理模式下高37.1%。公益性农技推广服务的主要经费来源于政府财政，但由于一些客观原因，政府不能满足农技推广体系的资金需求或拨付的农技推广资金被挪为他用，使得农技推广人员工作福利待遇差、推广力度不够、推广效果不佳。在孝感市7个县（市、区），农业技术推广经费本不够充足，在扣除人员工资后，推广工作经费所剩不多。国家拨付的推广经费要用于解决改革遗留下的超编人员和非专业人员的工资，向上争取来的经费除了支付工资外，还要弥补交通、下乡等补贴空缺。现有农技推广人员中许多因为经费不足、工作难以开展，而寻求转岗或调走等出路，从而造成农技推广人员大量流失。

从以上4种因素对比分析得知，派出制农技推广人员较委托服务制农技推广人员工资收入高、工作较稳定、福利待遇较好、工作环境较好。农技推广人员对管理制度的认同程度对其采取的工作行为有一定的影响，突出表现在对工作稳定与社会保障的评价越高，其从事推广工作的积极性越高，农户满意度相应也较高。

3 对孝感市公益性农技推广人员两种管理模式的评价

3.1 派出制管理模式利弊分析

派出制管理模式推行职业资格准入制度，采用事业编制管理，实行人员竞争上岗；采取合同管理制度和县级业务主管部门、乡镇政府、农民三方打分的考评体系，从而使基层农技推广体系更加巩固，推广队伍更加精干，人心更加稳定，功能更加完备，服务更加高效。

3.1.1 派出制管理模式的优点

1）派出制能更好地整合上级农业主管部门、基层党委政府和从业人员三者的资源，有利于统一部署农业技术推广工作，合理调动人力、物力和财力资源，有效解决农业突发情况中的技术问题。

2）派出制能促进基层农技人员布局合理化，有利于留下骨干队伍，稳定专业队伍。这不仅落实了国家关于事业单位改革的政策精神，也符合《农业法》《农业技术推广法》等法律法规的要求。endprint

3）派出制能更好地促进新型农业技术的引进和示范。在推广方式上，由过去单纯的技术推广转变为现有的物化投入配套推广，实现了良田、良法、良种三者配套。在服务方式上，由过去的单一服务转变为现有的全面服务，可以在信息、订单、植保、机防等方面为农民提供多方面的服务。

4）派出制采取公开招聘、竞争上岗的方式选人用人，既可以优化队伍结构，又可以增强责任意识，有利于促进推广服务质量和推广服务效率的提高。

5）派出制能更好地兑现服务经费并对口服务主体。也就是说，专注推广职能，明晰公益职能，对经营职能和公益职能进行分割，更加明确推广职能，显著提升公益地位。

6）派出制实行定岗定责，做到因人定岗、因岗定责，同时有责必问、失责必追，构建农技人员考核机制，增强基层服务人员责任感、使命感，工作作风更加扎实。

3.1.2 派出制管理模式的不足

1）派出制一般是“管理在县，服务在乡”的运作方式，上级主管部门和基层政府之间由于相互衔接不紧密，出现很多空档，可能会变相促使基层农技推广服务人员从事过多的非本职工作，分散精力，减少公益农技推广服务的时间和质量。

2）派出制在具体的实施过程中，由于基层农技推广服务所需的事业经费往往没有纳入当地的财政预算，会出现不能对农技推广服务人员进行业务培训和技术更新教育的情况，最后有可能导致基层农业新技术推广不能持续开展，服务质量和效果也无法得到有效保证，公益性农技推广服务难以匹配当前经济和社会发展的需要。

3.2 委托服务制管理模式利弊分析

所谓委托服务制，就是全体转制，集体上岗，平均分配。在转制为企业后推广服务机构自主性大大增强，服务能力也得到提升。

3.2.1 委托服务制管理模式的优点

1）公益性职能得到加强，服务能力得到提升。过去为了弥补岗位工资的不足，乡镇农技站还开展了农资经营项目，重经营轻推广的现象非常普遍，这在一定程度上分散了农技推广人员的精力，占用了從事公益性农业技术推广工作的时间。实行委托服务制后，将过去的行政职能纳入政府职能。将过去的经营职能分离出去，其公益性职能得到强化，农技推广人员服务质量也得到保证。

2）精简人员，定岗到人。过去的乡镇农技推广站作为乡镇政府的一部分，农技推广人员被调去从事其他工作的现象非常普遍，农技推广人员在编不在岗的情况比较严重。实行委托制以后，基本可以消除过去机构臃肿、人浮于事的现象，也基本消除“在编不在岗”以及“混岗混编”的现象[5]。

3）农业技术推广人员的社会保障逐步配套，在一定程度上解决了后顾之忧。

3.2.2 委托制管理模式存在的弊端

1）委托服务制的管理以乡镇为主，人员物资的管理权在基层，上级农业主管部门难以做到统筹安排。公益性农技推广服务项目在实施过程中一定程度上会出现竞争性较差、服务质量和服务效率不高的问题。

2）乡镇财政划拨经费之后，上级主管部门不具备完整的人事权，导致农技推广服务人员资源配比与农业发展需求难以匹配。

3）缺乏系统科学的考核制度。现行的农技推广服务委托制是一种资金处理在基层的模式，每年考核2次，各地区间标准难以统一，考核大多流于形式[6]。

4）其他问题和矛盾。基层农技推广服务人员在退出事业编制后，交流、提拔、任用都显得举步维艰，导致基层农技推广人员身份认同感缺乏；基层农技推广中心由国家事业单位变更为民营中介服务组织，基建资金等来源越来越困难；由于委托制下农技推广服务人员缺乏编制身份，大中专院校毕业生报考热情减退，进而导致人才断层现象加重。

参考文献：

[1] 吴理财，刘小平.以钱养事：构建城乡服务型政府新机制——以湖北咸安为例[J].上海城市管理职业技术学院学报，2008（2）： 17-21.

[2] 周学荣，佘荣波.建立公共服务“以钱养事”的体制机制——以湖北省为例[J].国家行政学院学报，2008（4）：17-20.

[3] 宋亚平.湖北省乡镇综合配套改革的实践与思考——关于“以钱养事”的几点认识[J].决策与信息，2006（10）：22-31.

[4] 朱小梅，柏振忠，王红玲.湖北省公益性农技推广服务体系改革模式的利弊[J].中国农村经济，2005（12）：22-28.

[5] 唐文金，周红兵.农技推广队伍的问题、成因及对策[J].全国商情（经济理论研究），2007（10）：105-107.

[6] 李立秋，李 芹.关于农技推广运行机制创新的思考[J].农业科技管理，2009，28（1）：7-9.endprint