《民办教育促进法》修订案给民办高职院校带来的发展契机

刘江红

摘要：2017年9月1日正式实施的《中华人民共和国民办教育促进法》修订案对民办院校进行了营利性和非营利性的划分，进一步明确了两类民办院校的性质、权利、组织、扶持与奖励、责任等，为民办院校发展清除了许多法律上的障碍。修订案的出台对缓解民办高职院校发展融资方面的压力有着积极的意义。

关键词：民办教育促进法；高职教育；融资

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）01-0032-05

2002年，我国通过了首部《民办教育促进法》（以下简称《民促法》），自此，民办高职院校步入了快速发展的阶段。随着高职院校数量的不断增加和生源的相对减少，民办高职院校的发展逐渐从数量扩张阶段进入到质量提升阶段，但对民办高职院校来说，资金问题却成为制约这一过程实现的最大障碍。

一、目前民办高职院校面临的资金问题

（一）财政资金支持乏力

近年来，我国政府加大了通过市场化手段对民办高职教育的引导，在民办高职教育方面的财政投入逐年增加，但与西方发达国家相比，我国对民办高职院校的财政支持在其整体经费来源中占比仍然较低（见表1）。而美国对民办大学的财政投入达到其经费来源的17.6%，日本对民办大学的财政投入达到其经费来源的16%[1]，教育作为一种直接影响国民意识形态的特殊的准公共产品，完全的市场化显然会产生诸多弊端。现行《民促法》产生于我国教育经费相对短缺的背景下，民办高职教育虽定位为公益性，但为鼓励民间资本投入，同时又允许举办者取得“合理回报”，在缺乏相关资金使用监管制度的背景下，这使得政府在对民办高职教育方面的财政支持一直“心有不甘”，因为，对可以取得“合理回报”的民办高职院校来说，政府過多的财政投入，最终可能会成为举办者的“超额回报”。

（二）学费收入面临瓶颈

现阶段，学费收入是民办高职院校办学经费的主要来源，尽管由于财政资金投入的相对增加学费收入占比呈现相对下降（见下页表2），但是，自2008年全国高考生源创1 050万人新高之后，生源数量开始逐年下降。而民办高职院校，一方面，学费较公办高职院校已经过高（见下页表3），另一方面，办学质量上较公办高职院校却没有明显优势。这使得民办高职院校再想通过过去那种生源规模扩张和学费涨价来增加学费收入变得十分困难。此外，作为非营利机构，《民促法》规定民办学校收取费用虽由学校制定，但要报有关部门批准和公示。这意味着民办高职院校的学费收入不仅要考虑市场的承受能力，还面临政府的监管压力。

（三）股权融资发展滞后

现行《民促法》及实施条例规定，民办学校对多种方式形成的资产享有法人财产权，但同时又规定，国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。对民办高职院校产权归属方面的界定模糊及“合理回报”的限定，使得在民办高职院校很难像正常企业一样在资本市场上进行多元化的股权融资。目前，我国A股市场上以教育为主营业务的只有两家公司新南洋和全通教育[2]，但都是以非学历教育为主，以学历教育为主的上市公司还没有。虽有民办学校通过其他方式绕开法律障碍在境外成功上市的先例，但由于诸多因素影响，最终以失败告终的居多[3]。股权融资在多重因素的影响下，民办高职教育投资主体只是局限于最初的举办者，其他有意民办教育的投资者只能望而却步。此外，《民促法实施条例》规定，民办学校的举办者不得向社会公开募集资金，进一步限制了民办高职教育通过股权方式利用社会闲散资金的可能。

（四）债权融资障碍重重

我国民办高校的平均负债率在30～40%之间[4]，而根据现行《民促法》，我国民办教育为公益性事业，而我国《担保法》又明确规定，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押，这就意味着民办高职院校想要通过正常的学校财产抵押、办学收益担保方式获得银行长期贷款变得十分困难。可以想象，如此高的负债比例，民办高职院校只能通过其他渠道，如信用贷款、民间借贷等方式进行债务融资，而采取这些方式募集的债务资金由于资金期限短、成本高，无疑也成为民办高职院校爆发财务危机的隐患[5]。

（五）社会捐赠收入有限

在国外，社会捐赠收入在私立学校经费来源中占有较大比重，通过校友基金会向外界募集学校发展资金已成为国外高等私立学校融资的一个重要途径[6]。然而，我国许多民办高职院校由于办学时间短、知名度较低，学校品牌尚未形成[7]，在接受社会捐赠方面无法和国外相比。特别是《民促法》对民办学校性质界定的矛盾、对捐赠资金使用监管制度的不完善，使得社会公众对民办高职院校的捐赠心存芥蒂。因此，我国民办高职院校的捐赠资金收入占比相比美国、日本等国家仍然很低。

（六）社会服务收入规模很小

欧美国家许多民办大学办学历史悠久，整体师资水平和学生素质相对较高，对外提供社会服务能力较强。如美国民办大学利用出售专利和提供咨询等方式取得的收入占教育经费的20%左右[8]。由于一些特定原因，我国民办高职院校一方面师资队伍自身科研技术、对外服务实力相对较弱，生源素质整体偏低，许多民办高职院校除了在后勤服务方面取得一定收入外，在通过校企合作方式参与地方经济活动、参与社区服务等方面形成的收入规模依然很小；另一方面，由于民办高职院校在产权、性质等方面的界定模糊，以校企合作方式进行社会服务时，合作形式比较松散，合作双方无法形成一种紧密的利益纽带，无法充分调动合作双方的积极性，很多时候更多是民办高职院校对外宣传的需要，并无实质性成效。民办高职院校通过利用自身专业、师资等优势提供社会服务形成的经费收入微乎其微。

二、《民办教育促进法》修订案对民办高职院校融资方面的积极影响

2016年11月《民促法》修订案对民办学校性质重新界定，划分为营利性和非营利性。经过重新界定后，营利性民办高职院校具有了更为明显的企业特征，将主要采用市场化的经营模式进行发展；非营利性民办高职院校具有了更为明显的公益事业单位特征，将享受更多的政策支持。无论哪种性质的民办高职院校，其融资环境都将得到改善。endprint

（一）对营利性民办高职院校融资方面的积极影响

1.股权融资方面

我国民办教育机构上市进行股权融资不乏先例，然而，由于对民办教育机构的法律定位模糊，大多采用的是“曲线上市”，股权融资成本较高[9]。《民促法》修订案规定，重新定性为营利性民办高职院校的将进行财务清算，依法明确财产权属，同时规定营利性民办高职院校可以取得办学收益，而不再是“合理回报”。“产权明晰，责权明确”在产权制度上为营利性民办高职院校进入资本市场，通过合法的市场化手段吸引社会闲散资金进入教育领域打开了大门，也为营利性民办高职院校股权多元化，提高企业抗风险能力奠定了制度基础。对取得办学收益合理性的认定，充分肯定和利用资本的逐利性，调动那些看好我国未来高职教育发展的机构投资者的积极性，不仅可以改变现有民办高职教育由于投资主体单一而导致的抗风险能力差的局面，而且也能使得民办高职院校的治理结构更加完善。

2.债务融资方面

《民促法》修订案对营利性民办高职院校产权归属的明确，意味着营利性民办高职院校可通过对学校资产抵押进行贷款融资，对取得办学收益的合理性认定，使得民办高职院校还可以办学收益担保进行融资，甚至可以发行教育债券来募集资金[10]。相比过去单一的信贷融资，一方面可以扩大民办高职院校债务融资规模，延长了资金使用期限，另一方面，可以大幅降低民办高职院校的债务融资成本，降低其财务风险。更为重要的是，这改变了民办高职院校债务融资结构单一的局面，有利于民办高职院校根据自己资金需要安排，灵活调整资金期限结构，灵活调整债务规模，控制财务风险。当然，债务融资方面的顺利推进，还需要进一步破除有关法律条款的约束，如进一步明确营利性民办高职院校的企业属性。

3.学费收入方面

《民促法》修订案中监管机构对民办高职院校的学费收入从“批准并公示”改为“公示”，这意味着营利性民办高职教育机构拥有了更加自主的市场化学费定价权。一方面，民办高职院校可以摆脱单纯依赖生源数量来提高学费收入的束缚，而是通过提升办学品质、办学特色来提升高职教育的附加值，获得市场认可，以此提升学费收入；另一方面，盈利性民办高职院校拥有了更加灵活的办学机制，可充分利用自身灵活的办学机制，弥补与公办高职院校在主流专业上的学费价格竞争劣势。通过市场调研分析，寻找市场间隙，针对高职教育培训市场的差异化需求，提供更有针对性的高职教育服务，来提高学费总量收入。

4.社会服务收入方面

《民促法》修订案对营利性民办高职院校的产权做了进一步明晰，使得盈利性民办高职院校在办学机制上更加灵活，在产权制度上为民办高职院校和地方企业之间展开更紧密的股权合作奠定了基础；《民促法》修订案对盈利性民办高职院校取得办学收益的合理性进行认定，在利益分配机制上为民办高职院校参与社会服务提供了动力；灵活的办学机制及对剩余索取权的完整享有，使得盈利性民办高职院校的投资者能够且愿意更深入更广泛的利用高职院校的资源，在市场机制的引导下，参与到区域经济发展、社区服务活动当中，在服务地方经济，提供社会服务的同时，实现办学收入的增加。

（二）对非营利性民办高职院校融资方面的积极影响

重新选择认定为非营利性的民办高职院校，在学费收入、股权融资、债务融资等方面会受到一定影响，然而，在税收、土地使用、财政扶持等方面将享受到更多的支持，政府对非营利民办高职院校的政策扶持更具针对性，扶持力度将更大。

1.税收政策方面

现行《民促法》由于对民办学校定位模糊，使得针对民办学校的税收政策在各个地方具体实施时有很多差异，特别是在企业所得税方面，民办学校存在较大负担[11]。为鼓励民办教育发展，《民促法》修订案延续原来针对民办学校的税收优惠政策，但针对非营利性民办院校，則进一步强化了政策的扶持力度。《民促法》修订案中特别指出：“非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”。由此可以看出，未来非营利性民办高职院校在税收方面享受的不再是一般意义上的优惠，相比现在，非营利性民办高职院校将在房产税、车船使用税、城镇土地使用税、企业所得税、增值税等更多税种方面享受直接减免，这对非营利性民办高职院校而言，将大大缓解短期资金方面的压力，间接提升其融资能力。

2.土地使用方面

占地面积是民办高职院校办学的一项硬性条件，根据《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，根据专业类别不同，生均占地面积最低不少于54平方米。根据相关研究统计，土地征用费在民办高校的筹建费用中所占的比例超过30%[12]。《民促法》修订案将民办院校享受土地使用的政策，从“按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠”改为“按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠”，意味着未来非营利民办高职院校新建、扩建形成的土地需求，将从现在的“价格优惠”转变为“无偿获得”。这将彻底摆脱非营利民办高职院校发展过程在土地使用方面的束缚，缓解非营利性民办高职院校在基础设施方面的资金压力，从而缓解非营利民办高职院校面临的长期资金融资压力。

3.社会捐赠方面

《民促法》修订案对非营利性民办学校维持了公益性事业的定位，但同时又规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，这意味着政府机构将加强对非营利民办学校办学收益的监管和审计，从法律和制度层面消除人们对民办学校捐赠收入去向的顾虑，提高资金使用的透明度，使得非营利性民办高职教育的公益性更加纯粹，也将大大提高非营利民办高职教育募集社会捐赠资金方面的收入。当然，要想提高非营利民办高职院校的捐赠收入，除了对非营利民办学校办学收益进行限定之外，还需要出台其他更多的制度措施，如进一步加大企业捐赠的税收优惠力度，提高税前抵扣比例和限额，减少企业对公益性单位直接捐赠的限制，给予同样的税收优惠政策。只有这样，才能进一步激发人们对公益教育事业的关心。endprint

4.财政补贴方面

美国著名教育经济学家约翰·斯通的高等教育成本分摊理论认为，高等教育成本应由政府、学生、学生家长和社会捐赠共同分担[13]。教育作为一种准公共产品，单纯依赖市场调节必然出现问题。为弥补市场调节的缺陷，政府应发挥其积极作用。《民促法》修订案特别强调，政府对非营利性民办学校还可以采取“政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”，首次通过立法的形式明确了政府对民办教育补贴的合理性，这使得地方政府，特别是经济发达地区的地方政府，通过制定财政预算扶持民办高职教育机构发展有了法律依据，也使民办高职教育机构在获得政府补贴方面实现持续性和稳定性。这在一定程度上将大幅缓解民办高职院校的融资压力。

三、结论与展望

《民促法》修订案对民办高职院校重新分类定性后，使得民办高职院校的公益性或营利性特征更加突出。营利性民办高职院校除了作为学校享受一般性政策扶持之外，还将作为“产权明晰、责权明确、独立经营、自负盈亏”的“企业”进行运营，拥有更大的经营自主权；而非营利民办高职院校除了作为学校享受一般性政策扶持之外，还会享受到作为纯粹公益性事业单位应有的政策扶持。现有民办高职院校无论选择定性为哪种民办高职院校，对其融资方面都有积极的影响，这对我国民办高职院校实现办学质量的提升有着重要的意义。

然而，我们可以看出，民办学校无论选择定性为营利性或非营利性，其市场化的经营主体身份或公益性的事业主体身份都是不完整的。营利性民办高职院校还不能完全像一个普通企业那样完全由自己掌控自己的命运，如在招生、专业设置等方面，也就意味着营利性民办高职院校无法充分利用市场机制，提升其办学收益，缓解融资方面的压力；而非营利性民办高职院校也不能完全像公辦高职院校那样享受雄厚且持续的财政资金支持，而由资本逐利形成的发展动力也可能会被扼杀掉，自身“造血”能力的缺失有可能会导致非营利民办高职院校长期面临资金短缺的困境。

参考文献：

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[12]高红琴，黄海燕.四川省民办高校差别化用地政策研究[J].浙江树人大学学报（人文社会科学版）， 2016，16（3）：18-21.

[13]D·布鲁斯·约翰·斯通.高等教育成本分担中的财政与政治[J].新华文摘，2002（5）：175-177.

（责任编辑：杨在良）endprint