公共文化服务社会化的五大误区及应对措施研究——以台州市公共文化服务社会化实践为例

林君荣

（台州市图书馆 浙江台州 318000）

1 引言

公共文化服务社会化，就是鼓励全社会共同参与公共文化服务。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年1月14日印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，其中就增强公共文化服务发展动力提出4点意见：培育和促进文化消费，鼓励和引导社会力量参与，培育和规范文化类社会组织，大力推进文化志愿服务。2015年5月5日，国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》，发布购买目录清单，分5大类38条。包括公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务。2016年12月29日，文化部等部门印发的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》指出，引导社会力量参与总分馆制建设。鼓励企业、社会组织和其他社会力量通过直接投资、赞助活动、提供产品和服务等方式参与总分馆制建设，探索引入社会专业机构做好总分馆日常管理运行，推进文化志愿服务。2017年3月1日实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）推动公共文化服务社会化、专业化发展，成为构建现代公共文化服务体系的重要原则，也是公共文化服务社会化的重要依据和指针。公共图书馆是公共文化服务的重要组成部分，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国公共图书馆法》高度重视社会力量参与公共图书馆建设。从设立主体、享有权利、扶持政策、参与方式等方面，对社会力量参与公共图书馆建设作出规定。这些规定，落实了中央推进公共文化服务社会化发展的要求，彰显了新时代公共图书馆的特点。

公共文化服务社会化是整个公共文化服务体系建设的重要内容，社会力量参与的主要方式有：设施、活动冠名，捐赠，购买服务，建立健全法人治理结构，志愿者服务等。公共文化服务社会化已经引起了全社会的共同关注。但是，有的地区在社会化过程中存在着推责任、缺管理、少监督的想法，如果陷入各种各样的误区，容易将社会化曲解，误导实践。为此笔者总结出五大误区，并以台州地区公共文化服务社会化成功案例为例，为各地的社会化实践提供参考。

2 公共文化服务社会化的五大误区及实践应对

2.1 将公共文化服务社会化简单等同于弥补政府投入不足

根据《保障法》的要求，提供基本的公共文化服务是政府的职责，“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能”。采用捐赠等社会化方式客观上能够解决一部分政府的投入不足问题，但是弥补政府投入不足需要的是加大政府对公共文化的投入，而不仅仅是依靠社会力量的介入来弥补这方面的缺口。如果将社会化理解为依靠社会力量来弥补政府投入的不足，那是本末倒置，会导致一系列做法的偏差。

社会力量参与公共文化服务，主要功效是优化资源配置，以市场化的运作方式提升公共文化服务的效能。社会资金（资本）进入公共文化服务领域，除了其中一些爱心人士的纯公益心态和做法，更多的是追求利益（润）回报；采用一些社会力量（包含社会资金）介入公共文化服务，目的是提供给公民更多的选择，让公共文化服务直达群众的需求，以更优的做法来达到更高的效能。这两者之间必须有一个合理的平衡和正确的导向。台州市玉环楚门镇文化站2014年开始，以每年180多万元的经费将楚洲文化城委托给天宜社工组织来运营，举办各类丰富多彩的公益服务，惠及周边群众，2015年居民娱乐和社会幸福指数分别比上一年提升了12%和5.2%。而且2016—2017年，每年根据绩效评估不断追加经费，公共文化服务总经费不减反增。可以看出，社会化的主要目的是提升服务效能而不是弥补投入不足。

2.2 将文化产业跟文化事业割裂开来

一般来说，公共文化服务的提供者是指公益性服务机构，主要以图书馆、文化馆、博物馆（非遗）等部门为主，而文化产业由企业经营，由市场决定其优胜劣汰。但是，随着公共文化供给主体、供给方式的日趋多元化，公共文化服务体系的概念势必不能再沿用简单地划分为文化事业、文化产业的传统概念来界定[1]。

在台州有170家民营剧团活跃在乡村的田间地头，每年演出35 170多场，丰富群众的文化生活，也让台州成为国内最大的越剧演出市场之一。这既是文化产业，也是文化事业。为此，临海市出台了“民间剧团扶持政策”，对每年演出200场以上的剧团给予每场200元的补助。政府只是从宏观层面来扶持，而不从微观层面干预演出团队的日常运营。而目前正在开展的文化事业单位法人结构治理，从目的来说也是动员社会力量参与公共文化服务的决策和执行，政府逐步从“办文化”向“管文化”方向转型。

产业和事业融合还体现在非遗传承上。临海的黄沙狮子，被列入首批国家级非遗保护名录，从2015年开始承接商业演出，增加自身造血功能。2015年全年表演40多场，2016年全年表演50多场，经济收入也在知名度的提高中得到增加，由原先的三至五千元一场增加到现在的八到九千甚至上万元一场，增加了黄沙狮子演员的收入，黄沙狮子也得到了更好的传承和发展。

对于非国有博物馆来说，比较成熟的做法是依托产业，以产业收入来支撑博物馆的对外开放。博物馆通过多种途径来促进产业的兴旺，如椒江吴子熊玻雕艺术馆的文旅结合方式、台州府刺绣博物馆带动台绣产业的发展。政府在这方面要做的就是出台扶持政策，台州市政府出台《市级非国有博物馆扶持办法》，对由民间自筹资金建设并对公众免费开放的非国有博物馆给予一定的建馆补助；个人和民营企业租用国有资产作为馆舍或利用现存具有一定历史文化价值的老旧厂房、历史街区、老旧民宅村落等资源进行功能改造创办设立博物馆，可享受租馆补助。台州市文化广电新闻出版局每年对非国有博物馆发放补助资金，2016年奖励台州刺绣博物馆免费开放补助10万元。台州市非国有博物馆群采取公建民营的方式，馆舍由政府出资建成后，竞争性选择藏家各自运营，总面积133 400m2左右，落户10家左右非国有博物馆。

从实践来看，公共文化服务社会化成效比较好的案例大多是跟产业结合，或者引入产业运营思维，或者委托运营，特别是在文化传承方面，不能简单地“供起来”，这样不利文化传承和发展。而对一些文化产业中包含的公共文化服务元素，政府不能简单地任由市场来决定命运，在“市场失灵”时就要介入，出台扶持政策，产业和事业的融合主要是思维上的融合。

2.3 服务外包以后“一包了之”，缺少专业指导

公共文化服务不同于一般的三产服务，具有很强的思想性、专业性，如果单纯依靠市场机制来进行社会化服务，单纯依靠价格机制来约束，会出现“劣币驱逐良币”的现象，出现不健康的文艺作品和低水准的服务。所以公共文化服务社会化过程中，除了文化市场监督外，专业指导至关重要。面对庞大的民间越剧演出市场，温岭市出台民间剧团汇演制度。民营剧团同场竞技，同台演出，相互切磋，专家指导，同时对优胜者予以物质和荣誉奖励，引导市场健康有序发展。

为了提升专业化水准，2016年台州市尝试联盟制度，台州市文化馆、台州市图书馆、台州市博物馆、台州市青少年活动中心、台州市妇女儿童活动中心等11家具有公益服务属性和公益服务意愿的单位签订《环市民广场公共文化服务联盟意向书》，推进联盟成员之间的资源互补，共同加入公共文化服务体系，放大公益服务社会效应。专业馆只是某个领域的专业，联盟才是全面的专业。而路桥区下梁村则是从规模效应出发，动员周边八个村的文化礼堂、文化俱乐部，成立九村联盟，改变单一村人数少、专业薄弱、举办活动难的局面，区域内的学校专业文体老师、部队文艺骨干、退休文艺人员也义务加入，共同举办各类节日汇演、体育赛事。玉环的天宜义工组织在做好楚州文化城开放的同时，积极联合楚门镇的文化礼堂，采用“社工+义工”的方式，繁荣农村文化市场。

在图书馆、文化馆总分馆制建设中，台州市图书馆、台州市文化馆先后出台了《和合书吧（24小时自助图书馆）建设服务标准》《图书馆总分馆标准》《文化馆总分馆建设指导意见》等一系列指导性文件，倡导社会力量加入总分馆制建设。在2016年、2017年建成的40家和合书吧中，就有一部分是企事业单位共同新建的。

2.4 公共文化服务社会化存在传统体制思想束缚

公共文化服务社会化的体制束缚主要根源在于管办一体，谁主办谁所有的惯性思维以及所有制藩篱。公共文化服务需要社会参与，资源来自全社会，也服务于全社会，任何有志于、热心公共文化服务的机构和个人，在政府的大力支持和扶持下，都能丰富当地的文化供给内容。不管是政府全额拨款的图书馆、文化馆、博物馆单位，还是民办非营利机构创立的公益图书馆、非国有博物馆，都是公共文化服务的有生力量。

台州三门有为民办图书馆成立于2012年6月，5个理事分工明确，负责推广、募资、外联，受全体人员的监督。从1名员工发展成7名员工。早期的资金来自于朋友捐赠，运行经费主要来自个人捐赠（占42%）、政府扶持（占30%）、企业捐赠（占18%）、基金会捐赠（占10%）。2017年，三门县政府落实新馆舍，有为图书馆从蜗居于三门县文化路的一个老厂房移至环境优雅、风景宜人的珠游溪畔（文创一号内）。2013年至今，约有1 000位义工参与有为图书馆的建设，服务当地读者。同处一城的三门县图书馆，在图书、RFID设备（24小时自助图书馆设置在门口）、服务标准制订（民办公益图书馆服务标准）等方面给予了有为图书馆大量协助和支持；而有为图书馆的阅读推广、志愿者服务模式给三门县图书馆以新的启迪。两馆相互补充，共同为建设“书香三门”服务。

2.5 将志愿者服务功利化

公共文化服务是政府的职责，在没有志愿者的情况下也必须足额配备相关的服务人员，志愿者客观上起到弥补人手不足的作用，但这不是发展志愿者队伍的本意和出发点。志愿者不是免费劳动力资源，也不是廉价义工，而是一群有情怀的服务人员，他们参加公共文化服务大多是兴趣爱好所驱以及提升自我的需求，在某种程度上志愿者更具自觉性和服务意识。志愿者存在随意性和不确定性等特点，需要提升专业业务素养和技能。如果将志愿者定位在一般的弥补人手不足，那么这样的志愿者队伍是难以长久持续的，也会违背志愿者服务的本意，降低志愿者服务的专业作用和效能。从公共文化服务角度来看，文化志愿者是一支重要的队伍和力量。以台州图书馆的志愿者为例，志愿者涵盖了各个年龄段，起到了特有的志愿服务和作用，如小小图书管理员、书友会组织者、市民讲堂主持人、真人图书、视障服务人员以及老年人电脑培训班辅导员等。他们发挥的作用有时是一般馆员所难以达到的。在志愿者管理中，很重要的一个环节就是吸纳新志愿者和提升培训，根据志愿者的提议聘请相关老师进行培训或者依托活动开展同步培训。

台州市2017年启动的万名文化大使行动，就是按照台州四千多个村每村配备两名志愿者的标准设置。他们很多本身就是文化工作者、机关人员，所发挥的专业技能提升了整个志愿服务的水准，惠及农村文化事业。

3 推动公共文化服务社会化的政策建议

3.1 政府不缺位是公共文化服务社会化的核心保障

台州市政府推动公共文化服务社会化的探索和实践、积极发挥政府核心保障作用最明显的案例就是始创于2005年的“1%公共文化计划”，持续发展十多年，到2016年该做法最终写入《台州市城乡规划条例》，完成了从创意设计到试点推广到政策推动直到纳入地方性法规的嬗变。从本质上说，这就是一个在政府主导下调动全社会力量参与公共文化建设的创新举措。

从某种程度上来说，动员社会力量参与公共文化服务比单纯政府拨款建设服务更加复杂，唯其艰难，尤显珍贵。黄岩区区政府为了引进社会资本，共同参与原创越剧大戏《梦石传奇》的创作和演出，期间经过论证社会运作的可行，启动招标程序，落实优秀团队。消息公示后，久经沙场的剧团团长都不敢参加招标。区文化广电新闻出版局主动出击与团长们谈心，阐明“放戏不放手，扶戏又扶人”的政策，解除了许多团长心中的疑惑，才上报竞标计划。最后全区7个民营剧团参加竞标，经专家评审确认，黄岩区小百花越剧团中标，直至成功上演。这是一个政府项目PPP运作的成功案例。

鼓励社会力量参与公共文化服务并不表示政府职责会减轻，而只意味着政府职责的内在结构调整以及履行该职责方式的转变，政府依然是公共文化服务供给的最终责任主体[2]。

3.2 专业不弱化是公共文化服务社会化的基本要求

在专业不弱化方面，政府应发挥导向作用，培育“民（办）非（营利）”组织来承接公共文化服务外包，逐步提高行业准入门槛。业务部门也可以通过汇演、现场培训等方式持之以恒地开展专业培训，拉动业务提升。台州市图书馆于2018年初将本馆的外借、24小时自助图书馆管理、汽车图书馆服务等业务整体外包，在投标的准入条件选择上，考虑到社会组织的缺乏，将图书供应商也列入到准入范围，最后有一家书商中标。对中标企业的监管和业务辅导提升工作也同步启动。

在具体业务辅导上，公共图书馆、文化馆、博物馆以及相关的业务部门责无旁贷。文化辅导队伍应以市、区、县图书馆、文化馆、博物馆等业务主管单位为龙头，在总馆业务指导之下，设立分馆，形成一个网状形态，共同服务社会[3]。尤其要发挥“总分馆制”的作用，发挥乡镇（街道）分馆的作用。在有条件的地区，自愿以联盟的方式取长补短，达到共同提升的目的。

3.3 文化志愿者是公共文化服务社会化的活力之源

文化志愿者包含“文化”的特性，专业性更强。文化志愿者主要是指有一定文化艺术专长、热心公益文化事业、志愿为他人提供文化服务的人。服务的主要场所为图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、文化站等公益性文化场馆。所提供的服务内容强调公益文化艺术服务，目的是保障群众的文化成果享有权和文化参与权[4]。志愿者在服务过程中也得到了艺术的享受和专业的提升以及付出的愉悦。对于志愿者队伍，不能将志愿者视作解决人手紧缺问题的应对首选，而是培育其参与意识。志愿者来之群众，使文化资源的提供者与享用者直接对接，能以用户角度来反馈公共文化服务效能，为各项公共文化服务决策提供参考。文化志愿者是公共文化服务社会化的重要组成部分，因此，必须保证一定的经费和时间来对志愿者进行业务培训和规范化教育。

4 结语

公共文化服务社会化需要解决的一对核心矛盾就是公共文化服务的公益性与参与公共文化服务社会资本的逐利性之间的矛盾。以台州的实践来看，政府不能缺位的地方主要体现在：社会化运营过程中的效能评估、法人治理结构的建立和推动、项目PPP过程中的契约精神、对文化传承社会化过程中必要的政策扶持、文化志愿者制度的建立和弘扬、冠名过程中必要的监督等，专业不弱化从根本上来说也是政府不缺位的一种体现，不能以社会化的名义降低公共文化服务水准，那就失去了公共文化服务社会化的本义和宗旨。

公共文化服务社会化是一个大课题，在贯彻落实《保障法》的前提下，动员全社会的力量来参与公共文化服务，做到“政府不缺位、专业不弱化”，弘扬文化志愿者精神，在社会化过程中避免各种误区，从根本上推动新时代社会主义特色文化发展。

参考文献：

[1]冯曦明,董丁.基于甘肃省公共文化服务体系建设的财政政策研究[J].丝绸之路,2013(8):96-98.

[2]李敏.社会力量参与公共文化服务的律法规制[J].行政与法,2016(12):45-51.

[3]秦锦屏.关于推动公共文化服务社会化的几点思考[J].神州民俗,2016(12):49-51.

[4]吴可嘉.公共文化服务体系建设背景下文化志愿者工作建设研究[J].河南图书馆学刊,2017(2):108-110.