统筹城乡视角下福建后扶贫时代可持续发展探析

邱锋露，庄子豪，杨雅莉，刘飞翔

(福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

福建省要求到2018年现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部“摘帽”；到2020年省定贫困标准下贫困人口全部脱贫。福建作为全国较早实施扶贫开发的省份，随着精准扶贫工作向纵深推进，即将步入“后扶贫时代”，必将迎来扶贫开发战略转向，但并不意味着贫困走向终结。当前，福建扶贫工作仍面临社会经济发展总体水平不高、山海区域差距较大、部分扶贫制度设计存在缺陷、部分产业扶贫项目偏重短效、集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够、脱贫与返贫现象同时存在等深层次难题。以往扶贫攻坚任务依靠中央政治和行政手段强制推行，缺乏可持续性；随着原发性绝对贫困的基本终结，“后扶贫时代”将面临以转型性次生贫困为特点的扶贫新阶段[1]。在“后扶贫时代”需要突破原有“三农”扶贫框架，如何把“一次性”扶贫方式变“细水长流”的长效机制，抓住并利用“城乡统筹发展”这一契机提高贫困人口的生活质量并实现“早日脱贫”成为后扶贫时代的当务之急。

1 我国扶贫政策的演变

1.1 改革开放初期阶段(1978-1993年)

以家庭联产承包责任制为突破口的农村改革取得历史性成就。随着农村要素的激活，带来农产品价格的提升，农产品交易方式更加灵活，乡镇企业得到初步发展，农业人口逐渐向城市流动，农村居民收入增长率明显高于城市居民收入增长率。据统计，改革开放8年间，贫困人口减少一半[2]。到了1980年，国家成立各类扶贫基金，并逐步将扶贫计划列入国家计划，扶贫开发走向制度化，同时于1984年成立国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室(简称“扶贫办”)，统筹全国扶贫开发工作。这一时期采取的资金直接转移方式，具有救济属性。基于现代扶贫视角，“输血式”扶贫无法真正使贫困人口摆脱贫困。

1.2 “八七”扶贫攻坚阶段(1994-2000年)

为了进一步解决农村贫困问题，避免贫富差距过于悬殊，1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划》，决定从1994年起用7年时间，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，解决当时8000万贫困人口的温饱问题；同时，确定了592个国家级贫困县。面对贫困人口分布呈现出明显的地缘性特征，国家制定了一批倾斜性政策，加大扶贫资金投入，对扶贫战略进行了根本性的调整，逐步探索“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，扶贫模式走向成熟。到2000年，绝大多数贫困人口的温饱问题得到解决，但距消除贫困仍有较大差距。

1.3 大扶贫开发阶段(2001-2013年)

“八七扶贫计划”之后，国定贫困人口、贫困县数量明显下降，贫困县贫困人口占全国贫困人口的比例下降到61.9%[3]。2001年，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》(以下简称《扶贫开发纲要》)，要求尽快解决少数贫困人口的温饱问题，通过改善农村基础设施，提高贫困人口的生活质量和综合素质；扶贫重点和瞄准群体发生变化，扶贫资金覆盖范围有所扩大。此时，贫困人口在空间上逐步转向点状分布，扶贫开发推进从贫困县转向贫困村。《扶贫开发纲要》提出在加强种养业的前提下，通过劳务输出，引导劳动力有序流动，增加务工性收入。这一阶段扶贫目标基本完成，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等多项保障性制度逐步建立。

1.4 精准扶贫阶段(2014-2020年)

2013年底习近平总书记提出“精准扶贫”概念。2014年中共中央办公厅推出精准扶贫的顶层设计，推动精准扶贫思想落地。该阶段重在精准识别、精准帮扶、精准管理，彻底转变过去粗放扶贫模式。针对2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，党和国家陆续出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等配套政策，总体要求是到2020年现行标准下贫困县全部“摘帽”，贫困人口全部脱贫。现阶段扶贫攻坚采取政治措施推进扶贫总目标的完成。根据现有扶贫进度，2020年现行标准下的绝对贫困人口必然全部脱贫。这意味着原发性贫困的终结，转而进入次生贫困的新阶段。

2 福建后扶贫时代问题探析

2.1 转型贫困群体和潜在贫困群体难以认定

首先，农村贫困人口数量大、分布广，致贫和脱贫原因复杂多变，贫困群体之间的贫困程度无横向可比性，又缺乏统一的信息系统和多维的贫困测量标准，加上贫困指标和统计项目专业性强，致使后扶贫时代对转型和潜在贫困群体的认定在实际操作中困难重重。其次，贫困户的文化素质水平一般较低，“等、靠、要”的封闭依赖思想导致贫困户对扶贫开发工作的参与积极性不高，特别是骗取国家救济金等扶贫资源“免费”赡养农村老人的“占便宜”现象较为普遍，在一定程度上影响识别真正需要帮助的贫困群体。最后，贫困户的脱贫状况较为不稳定，没有硬性统一的指标鉴别和比较贫困程度，在当前识别方法下仍有部分贫困户因缺乏指标而被漏出。

2.2 贫困人口获得社会公共服务的机会不平等

20世纪80年代的城镇化进程，使城市得享聚集资源的天然优势，反之，农村地位愈发边缘化。一方面，以城市为中心的市场化拉大收入差距，城乡和区域的成员之间获得社会公共服务的机会不平等，进而使公共政策的“公共性”不足，阻碍贫困人口拥有基本的生活保障实现可持续发展。贫困人口收入越低，对社会公共服务的需求越高，缩小城乡差距应更侧重逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。另一方面，从扶贫开发工作出发，扶贫资金监管不力、农村社会保障发展滞后和扶贫资源传递机制低效等多方面原因，间接致使贫困人口在基础设施建设、经济开发、制度建设、文化教育和科技等获得扶贫资源分配上的不均衡，其弱势地位进一步加剧。

2.3 脱贫人口发展存在脆弱性

脱贫人口虽然拥有基本的生活条件，但消费以满足基本需求为主，抵御变故的能力较低，其发展的脆弱性在于不具备市场条件下自主发展的“造血功能”与“内生能力”。首先，贫困村经济结构单一，龙头企业、合作社的辐射作用有限，持续增收能力不强。又由于自身能力的差异和缺乏能力素质的培养，脱贫人口依旧面临着就业难、子女上学难等政治和文化教育方面的社会排斥与边缘化。其次，目前推行的扶贫开发工作尚未建立可持续发展支撑机制。脱贫人口没有得到不同程度的发展支持，刚形成的造血功能负担过重，加上抵御风险能力脆弱，无法逐级增强自身可持续发展的能力，最终导致扶贫效率低，加大了贫困户返贫的比例。

2.4 社会保障制度的碎片化降低了保障有效性

社会保障制度碎片化主要体现在扶贫开发工作与农村建设缺乏有效衔接，项目对接、资金整合协调不够，扶贫部门协作统筹能力弱、社会帮扶体系还未完全形成等。一是国内现有的“打补丁”式制度设计，容易导致政策“碎片化”现象，其顶层设计尚未建立在维持最低生活需求的理念上。二是未能“系统化”统筹考虑、协同推进坚持区域开发与精准扶贫的有机结合，各类社会救助资源无序、无效衔接，社会保障机制缺乏全面系统的评估。三是扶贫开发任务的重要性和长期性没有得到严格的法律保障。走过场、做形式的社会扶贫负面事件无明法可追责，扶贫项目管理、资金使用、绩效考核等缺乏权威的法律予以规范和约束。

3 统筹城乡发展与扶贫可持续内在逻辑

3.1 消除贫困是统筹城乡发展的重要目标

城乡统筹要求城乡经济平稳发展，城乡社会服务趋于一致，实现均等化。消除贫困是城乡统筹深化发展，全方面实现城乡可持续发展的重要目标。统筹城乡发展的出发点是城乡生产要素的重新配置与整合更新[4]，扶贫可持续发展的内涵则是通过农村公共服务均等化缓解贫困发生率，两者在一定程度上存在一致性。基于此，以精准扶贫项目瞄准为中心，在统筹城乡视角下研究福建省精准扶贫工作的新思路，构建以精准扶贫开发工作为重点，综合扶贫资金投入、扶贫项目管理、扶贫产出与成效等多方面的评估思路。推动贫困地区和贫困群众的需求结构变动，建立政府引导下自下而上的优化路径，助推贫困户自我发展、自我扶贫的能力与积极性，推进机制创新，缩小城乡差距，促进福建省统筹城乡往纵深方向发展。

统筹城乡视角下确立扶贫可持续发展目标是一个新的领域，按照城乡一体化发展思路，紧扣的贫困特征与扶贫政策，突出精准扶贫在分类瞄准、资金与管理创新、受益者主观参与等方面。同时，通过贫困地区可持续发展，确保生态环境与经济发展和谐共生，达到“消除贫困-城乡发展”共赢局面。

3.2 基于统筹城乡视角有利于构建扶贫可持续体系

单一的收入标准作为贫困线的划分依据并不能真实反映贫困问题，未来贫困划分将更多地体现在相对收入差距、社会公共服务获取不平等等方面。因此，将统筹城乡发展与扶贫可持续置于同一框架下，从宏观上把握城乡二元结构和城乡一体化，以及反贫困领域的理论脉络，分析福建城乡发展差距，通过城乡统筹，构建有利于缩小城乡区域发展差距的模式，实现扶贫开发战略框架与城乡统筹的一体化。

消除贫困不能仅限于农村和农业发展的框架下展开，更多的是要融入到城乡一体化的统筹中。一方面，随着几个扶贫阶段的推进，绝对贫困将逐步消除，转而为因病、因残、因学等次生性贫困。当前扶贫开发不再是单一部门的扶贫任务，而是多个部门相互交织的整体性任务。另一方面，脱贫与返贫现象同时存在，迫切需要构建多维、可持续的扶贫体系，确保脱贫人口实现自我发展，以人性关怀赋予政策弹性，否定唯标准论，优化贫困人口收入结构，更多地关注贫困户的储蓄、投资和资产积累，确立以资产为基础的福利政策，建立稳定长效的资产性收益机制，避免“一刀切”。

4 统筹城乡视角下后扶贫时代建设重点与机制安排

4.1 建立科学多维的扶贫标准体系

随着精准扶贫工作进入攻坚阶段，在全面脱贫的要求下，使用单一的家庭收入衡量体系作为精准扶贫的识别标准，已经不能更好地提高扶贫工作的效率，容易导致扶贫资源的浪费。通过突破家庭人均收入这个单一的识别标准，构建以社会生产、家庭收入、生活健康、教育、娱乐、交通等多维识别的扶贫标准体系，不仅可以对扶贫工作展开更加科学、合理、精细化管理，还能增进扶贫实效。通过多维扶贫标准体系的建立，推进多维度贫困识别法，对贫困群体进行细化、分类，依据贫困地区的实际情况出台对应的扶贫措施，转变盲目扶贫方式，从而实现对贫困户的差异化帮扶，有利于贫苦对象精确、有效脱贫，减少返贫现象的发生。运用多维度贫困识别法，能够动态分析贫困情况，及时调整贫困个体的帮扶措施，不仅可以提高扶贫效率，还能避免脱贫个体仍然占用脱贫资源现象的发生，减少扶贫资源的浪费，使扶贫工作真正落到实处、取得实效。

4.2 构建城乡统一的公共服务体系

公共服务作为公民享有的基本权利，它是政府社会管理的重要载体，对统筹城乡均衡发展和提高国家综合能力起到了越来越重要的作用。政府提供的公共服务不均衡导致城乡差距不断拉大，成为贫困地区致贫和返贫的重要原因之一。通过公共服务体系和扶贫开发的有效融合，对推进扶贫机制长效化和提高扶贫工作成效具有关键意义。根据各地实际情况，因地制宜，科学合理统筹城乡的公共基础设施建设、资金投入、教育保障、资源共享配置，提高贫困地区公共服务的供给效率。文化素质低是贫困地区致贫的主要因素，将资金更有效地用于技能培训、教育和健康的保障，可以提高贫困群众的综合素质能力，使贫困群众能够拥有一技之长，提高自身发展能力，不是缓解暂时的贫困，而是防止长远未来的贫困，有助于脱离“贫困陷阱”。健全农村公共法律体系建设，为贫困地区的医疗卫生服务、养老救助服务、技能培训服务、土地权益流转等方面提供法律支撑和保障，保护贫困农民的合法权益，维护社会的稳定发展。加强城乡公共服务体系建设的监管测评，及时了解工作进程和存在的问题，使贫困群众也能切实享受社会发展成果，提高减贫工作的质量和效率。

4.3 优化农村贫困人口收入结构

缩小城乡收入差距，优化城乡收入结构，保障贫困群众收入稳定持续增长，是打赢脱贫攻坚战的关键。农村贫困地区致贫原因多元复杂，城乡资源配置不合理、要素交换不平等，是导致城乡收入差距不断拉大的重要原因，也增加了优化农村贫困人口收入结构的难度。要优化贫困人口收入分配格局，逐步缩小城乡差距，必须深化收入分配体制改革，健全收入分配的法律制度；必须重视推进新型城镇化、农业现代化协调发展，实现三大产业融合、公共服务均等、基础设施完备、城乡发展规划衔接，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。通过扶贫激励机制的构建，鼓励和动员企业往贫困地区投资，以培育当地特色产业为支撑，以增加就业机会为渠道，扶持贫困群众通过进入劳动力市场实现脱贫增收，吸引外出务工人员回乡创业，在共建共享中不断优化贫困地区收入结构。健全农村公共服务投入机制，推进城乡公共服务均等化，加大财政投入，保障农村贫困人口享有农村义务教育、基本医疗和公共卫生服务、养老救济、公共就业服务等基本权利，逐步减缓农村贫困地区因学、因病导致家庭入不敷出，打破“因学因病致贫”困局，拓宽贫困群众增加收入的渠道。

4.4 开展贫困家庭医生签约服务

家庭医生签约服务是以家庭医生为主要载体、以家庭医生服务团队为支撑，通过签订契约服务的方式，为家庭每个成员的健康管理提供全面、安全、便捷、有效、实惠的基本医疗卫生服务。贫困家庭医生签约服务作为统筹城乡医疗保障机制的关键要素，对贫困人口开展精准的健康扶贫，是当前脱贫攻坚工作中的强大推动力，是减少“因病致贫、因病返贫”和改善城乡居民健康的迫切需要。

为让贫困群众真正了解和享受到健康扶贫的优惠政策，进一步减轻贫困户的就医负担，要加大健康扶贫政策的宣传力度，引导患者进行合理、方便就医，保障医疗改革福利更好地惠及贫困地区。强化贫困地区医疗机构基础设施建设的资金倾斜力度，改善基层医疗卫生条件，为贫困地区医疗机构与市、县二、三级医院之间搭建信息共享平台，优化城乡医疗资源配置。在建设家庭医生队伍的道路上，建立财政专项资金补助和绩效考核制度，保障家庭医生的基本权益，调动其工作积极性；强化家庭医生扶持政策，吸纳更多优秀人才留在基层医疗机构为民服务；不断完善家庭医生培训体系，提高队伍综合素质水平。调整现行医保政策，简化医保支付方式，制定合理有效的贫困家庭医生签约服务工作流程，改变贫困群众的就医习惯。

4.5 构建社会组织参与扶贫激励机制

以政府为主体的扶贫开发方式在资源统筹、资金资助等方面发挥着重要作用，扶贫工作成效显著。但随着社会经济与脱贫工作的深入发展，贫困地区致贫原因复杂多样，政府在减少贫困人口、降低贫困发生率等方面的作用不断减弱，合理引导社会共同参与脱贫是推进脱贫攻坚的迫切需要。通过“政府主导、社会参与、市场能动”扶贫工作新模式的打造，有效转变“政府热、社会弱、市场冷”的局势，突出政府和社会的重要位置。在政策支持方面，构建社会组织参与扶贫激励机制，通过财政支持、税收优惠等政策的制定，逐步增强社会共同参与扶贫开发的程度；搭建社会参与平台，鼓励和动员社会力量在贫困地区，依据当地的资源优势，进行资源合理开发、产业有效培育、村企合作共建等多重形式的投资兴业，激发当地市场活力，拉动区域产业发展，统筹城乡资源配置，通过增加就业岗位来帮助贫困人口提高收入、脱贫致富，有效减少返贫现象的发生，提升脱贫工作实效。对贡献突出的单位企业，提供激励措施，为其产业打造扶贫公益品牌，延伸品牌价值链，吸纳更多的社会力量资源向贫困地区集聚，促进政府、社会和市场的有效融合，共同推进扶贫工作的可持续发展。