广东省“四好农村路”建设的问题与对策

文/ 广东省南粤交通投资建设有限公司 伍昊

对比“四好农村路”建设的目标要求，广东省仍存在农村公路路网结构亟待完善、路况水平亟待提高、管理体制机制亟待健全、养护能力亟待强化、建养资金亟待落实等问题。本文研究了广东省农村公路发展存在的问题，并就加快推进“四好农村路”建设提出了对策及建议。

广东省农村公路发展现状

2009年，广东省比原定计划提前一年实现镇通建制村公路100%路面硬化目标，有效缓解了农村行路难问题。截至2017年年底，全省农村公路通车里程约18.3万公里，其中县道9386公里、乡道10.1万公里、村道7.3万公里、专用公路153公里。按技术等级划分，等级公路占比为92.8%，其中，三级及以上公路里程2.55万公里，占比约14%，四级公路里程14.45万公里，占比约79%，等外公路里程1.3万公里，占比约7%。按路面结构划分，路面铺装率为66%，其中铺装水泥、沥青路面的里程12万公里，砂土路里程6.3万公里。公路养护里程18.1万公里，占比98.7%。全省18033个建制村已开通农村客运，建制村客运班车通达率达91.99%，公共交通服务指数为99.05%。

农村公路发展存在的问题

农村公路管理体制不健全

目前，广东省农村公路管理机构职责不明晰，没有形成完整的管理体系，绝大部分乡镇政府对乡、村道管理不到位，没有稳定的管理机构和人员。农村公路存在县道、乡道、村道管理交叉、混乱、缺位等问题。特别是近年大规模建设完成的通建制村村道硬化项目，受困于乡镇政府管理机构和人员的缺失，绝大部分村道未纳入日常养护管理范畴。

农村公路管理运行机制不完善

由于历史原因，一方面造成广东省普通公路（含国省道和农村公路，下同）存在公路局和地方公路管理站“两张皮”，管理机构规模庞大，人员老龄化程度高，基层养护工人年龄普遍偏大，待遇偏低，对人才吸引力小的问题；另一方面，全省绝大部分市县存在普通公路管理机构的行政管理经费和人员基本支出未纳入地方一般公共预算，挤占了正常的公路养护经费。

农村公路历史欠账多

广东省农村公路三级及以上公路里程占比仅 14%（江苏28.6%），等级公路比例仅92.85%（浙江98%，江苏98%）、路面铺装率仅66%（浙江95%，江苏96%），砂土路里程有6.3万公里。全省农村公路路网路况水平处于全国中等、东部地区下游水平，尤其粤东西北发展严重滞后。目前全省存在通乡镇和建制村“畅返不畅”路段1万公里，农村公路安全隐患路段3.5万公里，农村公路危桥近750座，窄路基路面公路6200多公里急需改造。这些项目多位于粤东西北地区，基本属于“硬骨头”工程，建设成本高、难度大，任务十分繁重。

农村公路建设养护资金缺口大

广东省农村公路建设和养护资金一方面来源于成品油消费税替代原养路费返还收入，另一方面靠市、县级政府财政预算支持和社会各界的捐助。五年来全省共完成农村公路建设投资663.8亿元，其中，中央车购税补助39.3亿元，占比5.9%，省级交通专项资金补助76亿元，占比11.4%，地方投入548.6亿元，占比82.6%（其中，珠三角地区投入297.6亿元，占地方投资的54.2%）；省级资金规模量与外省对比，占比偏小，难以发挥省级资金的投资拉动效应。粤东西北地区因财力有限，农村公路资金主要依赖于成品油消费税返还收入。地方政府对农村公路的投入力度与其主体地位不相称，资金供给与需求不匹配。农村公路养护不到位造成路况水平逐年下降，“油路砂化”“畅返不畅”问题突出。

城乡一体化可持续发展能力不足

农村客运运营成本高，政府补贴和享受的政策优惠少。对农村客运发展支持政策难以落地，无法减轻农村客运经营者负担。同时，部分偏远山区建制村“空心化”现象突出，日常客源严重不足，企业经营冷僻线路、日常维护等费用较高，企业缺乏开行客运班线的积极性，存在“开得了、留不住”的问题。此外，农村客运候车亭“只建不养”的问题突出。全省县、乡、村三级物流体系不健全，乡、村级物流服务网点覆盖率偏低，到乡不到村、到村不到户的现象较为普遍，物流服务质量、服务规范、安全监管水平均需改善提升。

农村公路养护市场化专业化程度低

广东省较早解决了建制村通公路问题，但由建设向“建、管、养、运”协调发展转变的任务仍然十分繁重。一些地方存在“重建轻管”“以建代养”的问题，地方的积极性不高，行业指导力度不强，农村公路专业化队伍配备不足，农村公路的规范化、市场化、专业化和机械化水平需进一步提升。

推进“四好农村路”建设的对策及建议

理顺农村公路管理养护体制机制

尽快出台《广东省农村公路条例》，依法强化地方政府对农村公路管理的主体责任，从法律层面保证农村公路的建设、管理、养护、运营、资金保障、路产路权等得到落实，为农村公路发展创造良好的法制环境。按照“县道县管、乡村道乡镇管”的分级管理原则，完善县级农村公路管理机构、乡镇农村公路工作机构和建制村村道管理议事机制。整合县级农村公路机构和其他类似机构，负责农村公路管理工作。明确乡镇人民政府农村公路工作机构，负责乡道、村道的建设和养护管理工作，组织协调村民委员会配合做好相关工作。村民委员会在乡镇人民政府的指导下，协助做好村道的建设和养护等相关工作。

加快农村公路提档升级高质量发展

重点实施通乡镇和建制村硬化路“畅返不畅”路段整治，推进现有四、五类危桥改造，乡道以上等级公路安全隐患治理，加快改造等外路和砂土路，提高县乡道技术等级，推进一定人口规模自然村通硬化公路，形成与高速公路、国省道等交通基础设施有效连接，规模适度、结构合理、功能齐备、安全高效的农村公路网络。在建设上牢固树立“高品质建设就是最好养护”的理念，全面推进农村公路品质工程建设。坚持绿色发展理念，在设计上充分利用旧路资源，推广旧材料利用。在路域环境治理上进一步加强综合整治和绿化美化，努力做到公路与自然环境、当地文化及风土人情和谐交融，营造更加舒适宜人的出行环境。

加大农村公路各级财政资金保障

由于农村公路具有显著的社会公益属性，在推进“四好农村路”建设过程中，要因地制宜，由省、市、县三级财政按照科学合理的比例加强资金投入，保障农村公路建养资金到位。省级加大成品油消费税转移支付资金用于农村公路养护力度，将农村公路养护补助标准提高至每年每公里县道14000元、乡道7000元、村道2000元，专项用于农村公路养护工程。地方政府债券资金、农村人居环境整治贴息贷款等，也应优先保障农村公路。积极探索社会化、市场化建设养护模式，调动各方面推进农村交通运输发展的积极性。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农村公路。

推进农村公路养护市场化改革

建立健全政府与市场合理分工的公路养护组织模式，逐步改变管养一体化的模式，实行管养分离，推行农村公路养护市场准入管理。市、县应积极采用政府采购等方式提高农村公路养护效率，出台相关优惠政策鼓励社会资本参与农村公路养护。推行大中修养护工程专业队伍施工，提升养护专业化水平。县道的小修保养应当采用专业化养护方式。乡道、村道的小修保养由乡镇人民政府采用专业化养护、群众性养护等多种方式进行，可委托村民委员会组织实施。推广一事一议，以奖代补等方式，鼓励农民投工投劳，让农民更多地参与公路的建设、管理和养护。加大养护标准化工作的落实，大力加强低成本、易操作养护技术的推广应用。

加强推进城乡交通运输一体化建设

全面落实地方政府主体责任，积极推进城乡交通运输一体化工作，科学制定城乡交通运输一体化发展规划，完善城乡客运线网布局，加快形成以县城为中心、乡镇为节点、覆盖建制村、延伸自然村、连接乡村旅游点的农村客运服务网络体系。明确农村客运基本公共服务发展定位，通过优化城乡客运经营结构、创新农村客运组织模式、科学合理地配置农村客运车辆等措施，全面推进建制村通客车工作。规范组织农村公路通行条件审核、加强农村客运车辆动态监管和执法监督，保障农村群众出行安全。因地制宜、统筹规划，建设农村公路和农村公共交通基础设施，推进路、站、运一体化规划。