美国立法前评估及其启示

侯昊冉

(河南恩湃电力科技有限公司，河南 三门峡 450000)

一、美国立法前评估的产生

在美国立法前评估尚未形成之前，一直沿用第一次世界大战之后的自由放任的经济发展政策，政府对经济干预较少，虽然在战争时期起到了一定的积极效果，但由于未及时调整政策，最终导致了19世纪末20世纪初的经济危机。这时期的美国，经济处于崩溃的边缘，通货膨胀，失业，经济萧条，百业待兴，社会问题层出。解决这些问题仅仅依靠市场自身，已经难以调节。面对“市场失灵”的困局，总统罗斯福提出要政府干预经济，实施“新政”。即加大政府对市场的干预力度，同时也要对私人经济进行干预和规制，增设了大量的对经济进行干预和规制的机构，诸如联邦贸易委员会(FTC)、通讯委员会(FCC)、证券管理委员会(SEC)等，加强对社会经济各个方面的管控。在这一时期，新政的执行起到了立竿见影的效果，政府干预的内容变得越来越多，到20世纪70年代初达到顶峰，也正是这强有力的干预和规制措施，将美国从严重的经济危机之中解救出来，并取得了积极的效果。但是也产生了许多负面的影响，那就是专门制定和实施的法律规范性文件及行政规章数量大增，增设的干预机构冗杂，效率低下，用于执行上述举措的财政支出巨大，增加了财政压力，与此同时，出现了许多不必要的，甚至是严苛的对私人经济的规制，导致个人经济社会负担加重，浪费了大量人力物力财力资源，背离了市场经济的发展规律。①在这样的情况之下，继任的美国总统福特和卡特，在这一时期开始反思和改革。他们主张鼓励引入竞争，尝试着减少政府的干预和控制，遵循市场的客观发展规律，并以总统行政命令的方式出台了一系列放松规制的举措，其中就要求在立法时，相关机构要考虑和衡量立法的成本与收益。

此外，20世纪60年代兴起的经济分析法学成为了西方一股重要的学术潮流，它强调“效率”价值，以“效率”最大化方式分配和使用资源。经济分析法学主张运用经济学的原理以及经济学的思维和方式去考察和分析特定立法活动并对其作出评价，这对美国立法前评估的产生在理论上也有一定的促进作用。正是在上述的大背景之下，1971年尼克松设立了“生活质量审查项目”，尝试从经济角度对环境立法进行审查。虽然没有涉及成本效益的分析方法，但也是十分有意义的一次进步。1974年，福特总统签署了《通货膨胀影响申明》，这是第一次运用经济学原理对法律进行评估，也是立法前评估的前身。其要求规制机构在发布新法规之前，必须准备通货膨胀影响说明，具体是指该行政命令授权管理与预算局，要求其衡量法规对经济各个领域和主体的成本影响；衡量法规对竞争的影响，而且强调保护消费者的合法权益。

二、美国立法前评估的发展历程

20世纪70年代以来，美国主要通过总统行政命令②执行了各种立法评估项目，而立法前评估机制就是在行政命令的执行中衍生出来的。面向社会公众，公开评估，有效地分析和考量是一大特色。该机制确保相关法律法规在实施之前，能够对其可能发生结果进行全面的剖析和研究。

美国立法前评估制度发展的最初阶段，主要是集中在相关机构针对工资和物价方面的一些规范性法律文件的评估，评估对象具体包括那些与之相关的法律、法规及规章。1974年福特总统签署的《通货膨胀影响申明》，评估机构认为，对于立法审查来说，成本和效益指标是良好的参照标准，引起物价大浮动变动的原因只有一个，那就是立法投入的社会成本超过了预想的收益，站在经济学角度，他们把通货膨胀的原因归在成本效益制度，由规制机构对重要法规进行成本效益的不平衡上。而这些成本和效益的量化主要是运用经济学的方法，详细的数据分析和结论，能给决策制定者提供最直观、最具说服力的参考，这也为以后成本效益的分析，提供了一种新的思路。

1977年卡特总统签署了“规制分析”(Regulatory Analysis)的行政命令，其亮点有二，一是在于将法规及规章草案列为评估对象，运用成本效益的分析方法，选择出最小成本达到预期效益的立法草案；二是成立了规制分析审查小组，由管理和预算办公室、经济界和法规起草机构的人员构成，新成立的小组内部人员分工明确，职责分明。在建设和配置上比福特政府更强调成员协作。1981年，政府成功地实施了放松规制的措施；1977年废除了民用航空机票的统一定价，价格下降了13%；1980年放开公路运输的准入，允许中小企业从事州级长途运输，价格下降可9%—16%。③但卡特时期的成本效益分析还是停留在形式层面，因为这时期并没有高质量的立法评估报告的产生，对立法草案的合理性、合法性、协调性和可行性尚无有价值的分析意见。

美国立法前评估的发展阶段。虽然政府已经努力放松了对市场经济的过度干预，放松了对市场的管制，但是就业率和通货膨胀的问题仍未解决，美国经济仍有着不小的压力。里根继任总统后于1981年发布了第12291号行政命令，这一时期举措所体现出的成本效益分析的有以下几个优势：首先，他要求对重要规章的成本效益分析，最终是要实现最小成本最大效益，择优选择制定规章，否则需说明理由。换言之，提高了效益分析的档次；其次，新设立了信息和规制事务办公室(OIRA)，负责对草案及评估报告的审查，若效益为负，则不能通过该草案；最后，通过这个行政命令设立了“规制减负工作委员会”，其性质是一个上诉机构。此外为了精简立法项目，里根任命了不赞成大量立法的人担任规制机构的负责人，以利于执行精简立法的工作。里根连任总统后，1985年又发布了12498号行政命令，进一步强化和贯彻成本效益分析的原则，副总统布什支持实施规制的改革，法规数量精简，因为各个规制机构提出的规制方案或者规章草案有45%被管理和预算办公室否决，平均每年4500件法规左右。④

三、美国立法前评估的完善

1993年克林顿上任后，实行“重塑政府”策略，成立了国家绩效审核委员会，旨在以市场为导向，减少政府干预，提升服务的质量，实现高效益。他还建立了绩效考核制度，撤销了12291号行政命令，实现了成本效益分析的较为全面的完善。一方面在立法前评估的理念和原则上，它要求立法机构制定的规范性文件规范、科学、全面、灵活，对社会造成的负担应最小化。在进行成本效益分析时，选取同目的草案中最优的一个。另一方面，在程序上有明显的进步，首先最重要的进步是规定了九十天的审查期，这期间立法行政机构可以选择接受管理和预算办公室对规章草案的修改建议。如果超过期限仍有争议，就由总统出面，解决争议。其次增设了审查问责制，管理与预算办公室提出的修改建议、退回理由的记录都将存档，法定审查期一过，就可以提供给公众查阅，如此一来，社会公众就会更进一步明白草案做了哪些修改及其修改原因。此外，很多国会立法也实施了成本效益评估，像1995年通过的《无资金命令改革法》、1996年通过的《小企业规制实施公平法》、《食品质量安全法》、《安全饮用水修正法案》以及2002年《规制改进法》等均对立法前评估作出了明确具体的规定。通过上述的一系列规定，说明美国已经建立起比较完善的立法前评估制度，布什政府虽然对第12866号行政命令即《美国管制计划与审查》进行了部分修改，但到奥巴马政府时期又恢复了该行政命令的内容。

结合以上论述我们不难看出，美国立法前评估是产生于政府对经济危机的解决和对经济发展的不断探索和完善的过程之中的。历届总统以行政命令的方式逐步确立了立法前评估的标准。设立了专门的机构，不断提高评估的门槛，实现了评估机构由非专业向专业化转变，实现冗杂到精简，且各机构有明确职责和分工；内容上也是由最初的只是针对立法对通货膨胀的影响分析逐步扩大到对经济、社会、环境等多领域的影响分析，立法前评估的分析范围不断扩大；效益不断优化，追求社会资源的优化配置。到目前为止美国立法前评估制度内容基本上还是以第12866号行政命令为主，因为这是一个具有里程碑意义的行政命令，到现在还是规制机构遵循的重要的规范文件。虽然如此，随着社会经济的不断发展和变化，美国的立法前评估制度也还会在做着不断的调整，使其更为完善。

注 释：

①Kenneth J.Arrow，Maureen L.Cropper，George C.EadsIs.Is here a Role for Benefit-Cost Analysis in Environmental，Health，and Safety Regulation? Police Forum，1999.

②Regulatory Information Service.Unified Agenda，Federal Register，2002.

③席涛.美国政府管制成本与收益分析的制度演变.中国社会科学院研究生院学报，2003(1)：92.

④席涛.美国政府管制成本与收益分析的制度演变.中国社会科学院研究生院学报，2003(1)：86.